CC BY
23
УПРАВЛЕНИЕ Харитонова О.Н.
КАК ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ (МОДЕЛЬ) Бойко Н.А.
ПУБЛИЧНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТИ Цатурян Т.В.
4. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА, ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.01)
4.1. УПРАВЛЕНИЕ КАК ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ (МОДЕЛЬ) ПУБЛИЧНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТИ
Харитонова Олимпиада Николаевна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет. Филиал: филиал в г. Пятигорске. Подразделение: кафедра теории и истории государства и права. Е-mail: olimpiada_h@list.ru. Бойко Наталья Александровна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет. Филиал: филиал в г. Пятигорске. Подразделение: кафедра теории и истории государства и права. Е-mail: boikonatali@mail.ru Цатурян Тамара Владимировна, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: СевероКавказский федеральный университет. Филиал: филиал в г. Пятигорске. Подразделение: кафедра теории и истории государства и права. Е-mail: sira22@mail.ru.
Аннотация: В статье исследуется проблема управления, которое рассматривается, как правовая организация (модель) публично-политической деятельности власти. Целью статьи является выявление недостатков современного понимания управления, как государственной функции в общей теории права и государства, и обоснование подхода к проблеме управления, когда управление как функция государства, прежде всего, по отношению к обществу, рассматривается именно, как специфически правовая модель публично-политической деятельности власти, реализуемая в конкретных социально-экономических, культурных и цивилизационных условиях.
Ключевые слова: право, закон, социальное управление, государственное управление, государственная функция, социальная система, власть, публично-политическая деятельность, правовое государство.
MANAGEMENT AS LEGAL ORGANIZATION (MODEL) OF PUBLIC-POLITICAL ACTIVITY OF THE POWER
Kharitonovа Olympiada Nikolaevna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: North Caucasian Federal University. Branch: Pyatigorsk branch. Department: Theory and History of State and Law chair. E-mail: olimpiada_h@list.ru.
Boiko Natalia Alekcandrovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: North Caucasian Federal University. Branch: Pyatigorsk branch. Department: Theory and History of State and Law chair. E-mail: boikonatali@mail.ru
Tsaturyan Tamara Vladimirovna, PhD at law, Associate Professor. Position: associate professor. Place of employment: North Caucasian Federal University. Branch: Pyatigorsk branch. Department: Theory and History of State and Law chair. E-mail: sira22@mail.ru.
Annotation: The article deals with the problem of management which is investigated as legal organization (model) of public-political activity of the power. The purpose of the article is identification shortcomings of modern understanding of management as state function in the general theory of law and state, and a rationale for the approach to the problem of management, when management as function of the state, first of all, in relation to society, is investigated as a specifically legal model of public-political activities of the power realized in specific socio-economic, cultural and civilization conditions.
Keywords: right, law, social management, state managements, state function, social system, power, public and political activity, constitutional state.
Функциональный подход к анализу государства является традиционным для политико-правовой теории. Определённо можно сказать, что анализ государства с точки зрения его функций является в некоторой степени сквозной темой современной общей теории права и государства. При этом, если в период формирования в новое время концепций и политико-правовых практик разделения властей внимание исследователей фокусировалось главным образом на вычленении и разделении функций государства, поиске оптимального сочетания функций государства, формировании концептуальных предпосылок и механизмов обеспечения сбалансированной организации и осуществления государственной деятельности, где публичная политическая власть рассматривалась как саморегулирующаяся система, внутри которой отдельные основные элементы выполняют взаимосохраняющую и взаимо-обеспечивающую функцию, в настоящее время преобладающим в тех или иных интерпретациях является преимущественно социологический подход к анализу функций государства, при котором функции государства рассматриваются в контексте социальных практик, институционализируемых различными средами гражданского общества. В этой связи, имея в виду актуальные практические и исследовательские тенденции, особое значение имеет рассмотрение вопроса о роли управления как ключевой государственной функции, которая в правовом государстве может быть реализована принципиально лишь как определённая правовая модель (правовой способ организации) публично-политической деятельности власти.
Управление как одна из ключевых функций государства, генезис которой во многом объясняется потребностями общества, в современном правоведении часто характеризуется формальными, технологическими понятиями, которые создают впечатление, что сходство социальной системы - общества - с техническими системами, а настоящее время, безусловно, отличается господством техники и технических решений, которые отличаются большей стабильностью, чётко определённой функциональностью, ясной корреляцией связи «сигнал-результат» и т.п., обеспечивает или, по крайней мере, способно обеспечить стабильное, проектируемое и прогнозируемое состояние системы. Вместе с тем, часто упускается из виду, а иногда и иг-
норируется тот факт, что социальная система является значительно более сложной и многоуровневой, чем любая, даже самая сложная техническая система. Управление в социальных системах требует учёта чрезвычайного многообразия связей между элементами системы, которые сами являются носителями специфического свойства - воли, исключающей тождество технически-программируемых элементов и индивидуально-волевых элементов социальной системы. Даже в тех случаях, когда речь идёт об институтах гражданского общества, организованных в качестве учреждения, общественной организации и иного образования, в котором есть определённая структура и иерархия, функциональность элементов которой заранее спроектирована, зафиксирована в специальном акте, мы сталкиваемся с явлением социальной или точнее юридической фикции - специального юридического приёма, позволяющего создавать определённым образом организованных носителей коллективной воли нескольких или множества индивидов. В конечном итоге, тот самый не формально-юридический, а фактический индивидуально-волевой фактор, определяющий реальную практику функционирования организации, исключает возможность отождествления элементов социальной системы с элементами технической системы. В качестве очевидного примера можно сослаться на то обстоятельство, что, в частности, в уголовном праве многих стран исключается ответственность юридических лиц за преступления (в том числе и согласно уголовному законодательству Российской Федерации), в то время как правосубъектность юридических лиц в других сферах права признаётся.
Учитывая сложность социальных систем, в современном правоведении и государствоведении говорят о различных уровнях и видах управления, которые характерны для современного общества. Так, в частности, известный правовед Ю.А. Тихомиров в своём комплексном исследовании феномена управления, где автор обосновывает концепцию роли права в управлении и предлагает основные содержательные характеристики основных сторон управления, выделяет несколько видов управления:
- управление в кибернетическом смысле, как взаимодействие субъектов и объектов путём механизма прямых и обратных связей;
- управление обществом (социальное управление), как воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами;
- управление государством, государственными делами, как целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики;
- государственное управление в широком смысле, как сферу организующей и распорядительной деятельности государственных органов;
- государственное управление в узком смысле, как деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления; и наконец, корпоративное управление, которое осуществляется в организациях и предприятиях, а также техническое управление, обеспечивающие функционирование технологических про-
1
цессов .
1 Управление на основе права / Тихомиров Ю.А. - М.: Формула права, 2007.
Управление государством в широком смысле является одним из наиболее сложных видов управления, не сводимым к простой совокупности приёмов и средств воздействия на государственные институты. По мнению Ю.А. Тихомирова, компенсирующую роль играет при этом государственная политика, а точнее цели государственной политики2. Констатируя многообразие видов управления, сам автор выделяет два ключевых фактора, действие которых может обеспечить высокоэффективное управление в современном обществе и государстве. Первым фактором является «опережающее воздействие» на общественные процессы, которое основывается на своевременном и адекватном отражении изменений в политической, экономической, социальной и международной сфе-рах3. В этой связи контрастным явлением выступает состояние, которое можно охарактеризовать (в данном случае преимущественно терминологически, хотя есть и многие совпадения по существу) предложенным известным политологом Ю. Хабермасом термином «до-
4
гоняющая революция» , использованного в контексте критики социалистического способа управления. В данном случае речь, конечно же, не о конкретном историческом или идеологическом способе управления, а о специфическом историческом состоянии, когда управление государством и обществом основывается не на перспективных тенденциях, не на принципе «опережающего воздействия» на социальные процессы, а на принципе «латания дыр», когда управление лишь обеспечивает устранение постфактум негативных последствий неупорядоченности, неурегулированности, неорганизованности общественных процессов, т.е. иными словами, управление начинает по существу работать только тогда, когда есть кризисное явление, а в остальном общество функционирует, как самоуправляемая система. В этом случае роль управление не значительна, и часто возникают ситуации социальных конфликтов, способных иногда разрушить систему управления.
Вторым ключевым фактором, по мнению Ю.А. Тихомирова, является право, которое образует правовой фундамент управления. Апеллируя к повышению роли права в современном управлении государственными и общественными процессами, тем не менее, автор отмечает, что правовой фундамент управления «может быть шатким и прочным, узким и широким»5. Право в данном случае рассматривается с позитивистских позиций, включая в себя всю систему правовых актов и правовых средств, посредством которых осуществляется и должно осуществляться управление. Однако реальное значение правовых средств в управлении современными общественными процессами минимизировано действием ряда негативных факторов, преодоление которых будет способствовать повышению роли права, как правового фундамента управления общественными процессами.
В настоящее время одним из направлений научного анализа политики, как теории и практики, является рассмотрение управления на основе права в качестве феномена правовой политики, разрабатываемого во
2 Там же.
3 Там же. - С. 8.
4 Хабермас Ю. Догоняющая революция и потребность в пересмотре левых идей. Что такое социализм сегодня // Хабермас Юрген. Политические работы / Сост. А.В. Денежкина; пер. с нем. Б.М. Скуратова. - М.: Праксис, 2005. - С. 147 - 178.
5 Управление на основе права / Тихомиров Ю.А. - М.: Формула права, 2007. - С. 8.
УПРАВЛЕНИЕ
КАК ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ (МОДЕЛЬ) ПУБЛИЧНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТИ
многом под эгидой саратовской школы правоведения (Н.И. Матузов, А.В. Малько и др.6). Особенность данного направления состоит в рассмотрении сферы политического исключительно в контексте правового. Соответственно, сфера публично-политического становится правовой, облекается в правовую форму. Однако, во многих своих проявлениях правовая политика как концепция и реальность объясняется правом, как законной (в широком смысле, охватывая различные виды правовых актов) и в этой связи единственной возможной формой публично-политической деятельности. Право не имеет в контексте данного направления какого-то специфического правового смысла. Речь идёт о позитивистском толковании права, что предполагает понимание права в связи с управлением, как системы обязательных программно-организующих требований, определяющих границы, допустимые способы и средства управления.
Другой подход, основанный на юснатуралистическом понимании права, предлагает В.А. Четвернин, по мнению которого, в отношении любого государства можно выделить, прежде всего, минимальные функции: а) обеспечение свободы, безопасности и собственности (правовая функция) и б) создание системы коммуни-каций7. Специфически правовая функция государства в сфере управления (в узком смысле), как деятельности исполнительной власти, состоит в принуждении к соблюдению установленных законодательной властью правил и «полицейская защита свободы, безопасности, собственности»8. Кроме того, по мнению В.А. Чет-вернина, исполнительная деятельность обеспечивает безопасность общества в целом, и оборону, внешнюю защиту общества в целом9. Особенностью данного подхода является то, что функции государства рассматриваются как правовые функции, имеющие специфически правовое содержание.
Для всех названных подходов характерно то, что управление с более широких или более узких позиций рассматривается либо исключительно как правовое явление в современном обществе, либо как явление, которое вне права неспособно эффективно воздействовать на общественные процессы.
Ю. Хабермас, анализируя перспективы капиталистического общества и критику социализма, дифференцирует общество на две одноуровневые системы: «управляемая с помощью денежных средств экономическая система и административная система»10. При этом, по мнению автора, «независимо от того, как соотносятся их различные функции, взаимно дополняя друг друга; ни одну из них невозможно подчинить другой»11. Конечно же, Ю. Хабермас говорит в данном случае по сути об объективных потребностях ограничения государственного управления в сфере экономи-
6 Российская правовая политика. Курс лекций / Афанасьев С.Ф., Беляев В.П., Вавилин Е.В., Демидов А.И., и др.; Под ред.: Малько
A.В., Матузов Н.И. - М.: Норма, 2003; Правовая политика России: теория и практика. Монография / Под ред.: Малько А.В., Матузов Н.И. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
7 Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред.
B.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2008. - С. 630.
8 Там же. - С. 631.
9 Там же. - С. 631 - 632.
10 Хабермас Ю. Догоняющая революция и потребность в пересмотре левых идей. Что такое социализм сегодня // Хабермас Юрген. Политические работы / Сост. А.В. Денежкина; пер. с нем. Б.М. Скуратова. - М.: Праксис, 2005. - С. 170.
11 Там же.
Харитонова О.Н. Бойко Н.А. Цатурян Т.В.
ческой системы. Однако регулятором экономической системы у Ю. Хабермаса являются денежные средства, а в административной системе, которая собственно и составляет сферу реализации государственной функции управления обществом, также без внимания остаётся вопрос о роли права. В концепции В.А. Чет-вернина государственная функция управления также ограничивается по отношению, но только не к экономической системе, а к гражданскому обществу, и специфической для государственного управления функцией или основной задачей является именно правовая функция, состоящая в обеспечении свободы, безопасности и собственности.
Очевидно, что в условиях признания верховенства права как одной из цивилизационных ценностей, управление как функция государства, прежде всего, по отношению к обществу, должна рассматриваться именно, как правовая модель публично-политической деятельности власти, реализуемая в конкретных социально-экономических, культурных и цивилизацион-ных условиях.
Список литературы:
1. Правовая политика России: теория и практика. Монография / Под ред.: Малько А.В., Матузов Н.И. -М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 752 с.
2. Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2008. -832 с.
3. Российская правовая политика. Курс лекций / Афанасьев С.Ф., Беляев В.П., Вавилин Е.В., Демидов А.И., и др.; Под ред.: Малько А.В., Матузов Н.И. - М.: Норма, 2003. - 528 с.
4. Управление на основе права / Тихомиров Ю.А. -М.: Формула права, 2007. - 485 с.
5. Хабермас Ю. Догоняющая революция и потребность в пересмотре левых идей. Что такое социализм сегодня // Хабермас Юрген. Политические работы / Сост. А.В. Денежкина; пер. с нем. Б.М. Скуратова. - М.: Праксис, 2005. - С. 147 - 178.
Рецензия
на статью «Управление как правовая организация (модель) публично-политической деятельности власти»
Харитоновой О.Н., к.ю.н., доцента кафедры теории и истории государства и права Института сервиса, туризма и дизайна (филиала) Северо-Кавказского федерального университета в г. Пятигорске
Бойко Н.А., к.ю.н., доцента кафедры теории и истории государства и права Института сервиса, туризма и дизайна (филиала) Северо-Кавказского федерального университета в г. Пятигорске
Цатурян Т.В., доцента кафедры теории и истории государства и права Института сервиса, туризма и дизайна (филиала) Северо-Кавказского федерального университета в г. Пятигорске
В статье Харитоновой О.Н., Бойко Н.А. и Цатурян Т.В. в контексте актуальных практических и исследовательских тенденций подчеркивается особое значение рассмотрения вопроса о роли управления как ключевой государственной функции. Авторы отмечают многообразие подходов к исследованию феномена управления, обращают внимание на выделение неко-
торыми исследователями различных уровней и видов управления, характерных для современного общества, а также ключевых факторов, действие которых может обеспечить высокоэффективное управление в современном обществе и государстве.
Критически оценивая ряд направлений научного анализа феномена управления, авторы статьи обращают внимание на недостатки современного понимания управления в общей теории права и государства и приходят к справедливому мнению о том, что в концепциях разных авторов управление с более широких или более узких позиций рассматривается либо исключительно как правовое явление в современном обществе, либо как явление, которое вне права неспособно эффективно воздействовать на общественные процессы.
Вывод авторов о том, что управление как функция государства должна рассматриваться как правовая модель публично-политической деятельности власти, реализуемая в конкретных социально-экономических, культурных и цивилизационных условиях, представляется достаточно убедительным.
Научная статья Харитоновой О.Н., Бойко Н.А. и Цатурян Т.В. «Управление как правовая организация (модель) публично-политической деятельности власти» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода, и может быть рекомендована к открытой публикации.
Мазуренко А.П.
д.ю.н., профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно- экономического института
