CC BY
81
2.9. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Цатурян Тамара Владимировна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет. Филиал: филиал в г. Пятигорске. Подразделение: кафедра теории и истории государства и права. E-mail: sira22@mail.ru Акопова Сусанна Николаевна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет. Филиал: филиал в г. Пятигорске. Подразделение: кафедра теории и истории государства и права. E-mail:susanna-099@yandex.ru Гагиева Наталья Русланбековна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет. Филиал: филиал в г. Пятигорске. Подразделение: кафедра теории и истории государства и права. E-mail: gagieva1983@yandex.ru
Аннотация: Согласно Конституции России одним из принципов организации публичной власти является принцип сочетания централизации и децентрализации властных полномочий, разделяющий полномочия между уровнями государственной власти, исходя из территориальной юрисдикции административного органа. Муниципальное правотворчество выступает одним из ключевых элементов процесса децентрализации власти. В статье отражена авторская концепция определения признаков муниципального правового акта как в теории правовой политики в сфере муниципального правотворчества, так и при осуществлении правотворческого процесса на муниципальном уровне власти.
Ключевые слова: государственное управление, правотворчество, муниципалитет, децентрализация.
MUNICIPAL LEGISLATIVE ACTIVITIES
Tsaturyan Tamara Vladimirovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Federal State Autonomous North-Caucasian Federal University. Branch: Pyatigorsk branch. Department: Theory and history of State and Law chair. E-mail: sira22@mail.ru. Akopova Susanna Nikolaevna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Federal State Autonomous North-Caucasian Federal University. Branch: Pyatigorsk branch. Department: Theory and history of State and Law chair. E-mail:susanna-099@yandex.ru Gagieva Nataliya Ruslanbekovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Federal State Autonomous North-Caucasian Federal University. Branch: Pyatigorsk branch. Department: Theory and history of State and Law chair. E-mail: gagieva1983@yandex.ru
Annotation: According to the Constitution of Russia, one of the principles of public power is the principle of combining centralization and decentralization of power, dividing powers between levels of government, on the basis of the territorial jurisdiction of the administrative authority. The municipal lawmaking is a key element in the process of decentralization of power. The article describes the author's idea of determining characteristics of municipal legal act as in the theory of legal policy in the sphere of municipal law-making and in the realization of the law-making process on the municipal level of government. Keywords: public administration, law-making, municipality, decentralization.
В настоящее время в России определение оптимального соотношения централизации и децентрализации затруднено, поскольку данные процессы проте-
кают в основном в законодательной сфере, где Федерация жестко предписывает рамки деятельности субъектов, а сами субъекты нередко превышают свою собственную компетенцию. Да и такие процессы, как непрерывное перераспределение полномочий, сокращение и расширение функций, происходящие в сфере государственного управления, далеко не всегда позволяют выделить критерии соотношения централист-ских и децентралистских начал.
Полагаем, что поиск баланса функций между органами государственной власти и местным самоуправлением можно выделить в отдельное направление. Следует отметить, что самостоятельность муниципалитетов в механизме публичной власти придает их отношениям с федеральной и региональной властями особый характер, который объясняется, в том числе, публичными и экономическими договорами и соглашениями о сотрудничестве, а также выбором строгих форм взаимного участия [5, с. 151].
Существенное место в системе публичной власти России занимает местное самоуправление. Данный факт непосредственно отражен в Основном законе страны: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).
Следует согласиться с мнением В.А. Баранчикова, который отмечает, что местное самоуправление - «это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами» [3, с. 7].
На федеральном уровне создаются правовые нормы, определяющие общие принципы развития местного самоуправления на всей территории страны, основные направления муниципально-правовой политики, которые подлежат конкретизации в законодательных актах субъектов РФ и правовых актах местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления (население муниципального образования) по вопросам местного значения, вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут принимать муниципальные правовые акты.
Следует отметить, что в юридической науке в настоящее существует несколько точек зрения относительно термина «правовой акт». К примеру, Р.Ф. Васильев правовой акт определяет как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)» [4, с. 6]. Алексеев С.С. полагает, что «правовой акт - это внешнее выражение воли (государства и отдельных лиц), направленное на достижение определенного юридического эффекта» [1, с. 7]. С точки зрения В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой «волевые властные
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Цатурян Т.В.,
Акопова С.Н., Гагиева Н.Р.
действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов... и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений» [7, с. 123].
Таким образом, на основании вышеуказанных определений, можно выделить общие признаки правовых актов.
Во-первых, правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации (структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники, формулирование правил поведения длительного или разового характера, нормативный язык, использование специфических юридических понятий и терминов, соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту).
Во-вторых, официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации либо государства, правомочность которых предопределяется Конституцией, законом, а также положением или уставом.
В-третьих, правовой акт обладает целевой ориентацией, отражает в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю, волю социальной общности, властное веление, согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения. В-четвертых, правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений, что достигается с помощью различных способов (установление правовых норм, возникновение, изменение и прекращение правоотношений, признание, создание и изменение юридического состояния, правовая защита законных интересов). И, наконец, в-пятых, правовой акт есть звено в реальной «правовой цепи»: правосознание -установка - правовые потребности - правоцелепола-гание - правотворчество - правореализация - юридические действия и состояния. Данная «правовая цепь» циклически возобновляемая, и правовой акт служит ее импульсом, выполняя роль и цели, и средства. Наиболее же отчетливо предназначение правового акта выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает как его «конечный продукт». Действие, применение, исполнение правового акта служит его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности [6, с.18].
В соответствии с законодательством, муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования,
устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Следовательно, муниципальные правовые акты отвечают вышеуказанным признакам правовых актов: выражены в письменном виде в форме документированной информации; издаются уполномоченными органами публичной власти (органами местного самоуправления) или принимаются населением непосредственно на основе законодательно закрепленных за населением полномочий; целевая ориентация муниципального правового акта связана с осуществлением вопросов местного значения, реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, или реализацией прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений; направлены на регулирование особой группы общественных отношений - муници-пально-правовых отношений; являются конечным результатом муниципальной правотворческой деятельности.
Правотворческая деятельность является одной из важнейших составляющих механизма правового регулирования в различных его трактовках. Важность правотворчества обусловлена тем, что объективно назревшая потребность правового регулирования требует активно-творческого начала, деятельности по установлению правовых норм [2, с. 124, 158].
Таким образом, муниципальная правотворческая деятельность представляет собой деятельность населения и (или) органов муниципальных образований по созданию, изменению или отмене норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие на территории соответствующего муниципального образования.
Во всех субъектах Северо-Кавказского федерального округа в настоящее время приняты законодательные акты, регулирующие вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. В этих актах, в частности, идет речь и о правотворческой (нормотворческой) деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ. В качестве примера следует назвать Закон Карачаево-Черкесской Республики от 25.10.2004 № 30-Р3 «О местном самоуправлении и в Карачаево-Черкесской Республике», Закон Республики Дагестан от 29.12.2004 № 43 «О местном самоуправлении в Республике Дагестан», Закон Республики Адыгея от 31.03.2005 № 294 «О местном самоуправлении», Закон Республики Северная Осетия - Алания от 25.04.2006 № 24-РЗ «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания». В данных законах субъектов РФ Северо-Кавказского федерального округа, в частности, определяются система муниципальных правовых актов; субъекты правотворческой инициативы муниципального образования; порядок принятия устава муниципального образования и вопросы, подлежащие обязательному включению в текст устава; порядок принятия поправок и дополнений в устав муниципального образования; порядок вступления в силу устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов; порядок оформления в виде муниципального правового акта решений, принятых населением муниципальных образований путем прямого волеизъявления; основания и
порядок отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов. Этим вопросам посвящается отдельная глава законодательного акта. Следует заметить, что содержание данных глав представляет собой простое копирование гл. 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Законе Чеченской Республики от 24.05.2010 № 11-РЗ «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» глава, посвященная непосредственно муниципальным правовым актам, отсутствует.
Так же как и в федеральном законе, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В законах субъектов СКФО определены субъекты муниципального правотворчества. Так, в ст. 44 Республики Адыгея «О местном самоуправлении» закреплено положение о том, что «проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования».
Вид конкретного муниципального правового акта, принимаемого органами местного самоуправления, указывается в законе субъекта РФ и в уставе муниципального образования. Муниципальные правовые акты подлежат государственной регистрации и внесению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.
В ст. 43.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. Так, например, в Законе Республики Адыгея «О местном самоуправлении» сказано, что муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Адыгея, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти Республики Адыгея в порядке, установленном законом республики.
В субъектах РФ Северо-Кавказского федерального округа с 2008 г. принимаются законодательные акты о ведении регистров муниципальных нормативных правовых актов. Ведется методическая работа по организации и ведению таких регистров.
Более подробное правовое регулирование муниципального правотворчества осуществляется на уровне муниципальных образований. В уставах большинства муниципальных образований субъектов РФ СКФО имеется отдельная глава, посвященная муниципальным правовым актам.
Прежде всего, в уставах муниципальных образований определяется система муниципальных правовых актов этого муниципального образования, в соответствии с федеральным и региональным законодательством о местном самоуправлении. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 25 Устава города-курорта Пятигорска «в систему муниципальных правовых актов города-курорта Пятигорска входят:
1) Устав муниципального образования города-курорта Пятигорска;
2) правовые акты, принятые жителями города-курорта Пятигорска на местном референдуме;
3) решения Думы города Пятигорска;
4) постановления и распоряжения председателя Думы города Пятигорска;
5) постановления и распоряжения администрации города Пятигорска.
6) приказы (распоряжения) органов местной администрации, обладающих правами юридических лиц».
В уставе каждого муниципалитета есть статья, посвященная порядку подготовки и принятия муниципальных правовых актов. В такой статье определяются субъекты муниципального правотворчества, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов в соответствующие органы местного самоуправления и перечень прилагаемых к ним документов, порядок вступления этих актов в силу.
Деление муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные также может быть закреплено непосредственно в уставе муниципального образования. Достаточно подробная норма содержится в ст. 54 Устава г. Нальчика.
Необходимо отметить, что нормы уставов муниципальных образований о муниципальном правотворчестве можно считать общими по отношению к другим муниципальных правовым актам, в которых могут содержаться правила разработки проектов муниципальных актов, их внесения в соответствующие органы местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу. Такие правовые акты не имеют нормативного характера и действуют в рамках конкретного муниципального органа, то есть относятся к категории локальных правовых актов. Это может быть, например, регламент представительного органа муниципального образования.
Таким образом, на основании проведенного анализа правовых актов субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, и муниципальных образований этих субъектов, можно сделать вывод, что правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области муниципального правотворчества имеет четыре уровня: федеральный, субъектов РФ, муниципальных образований, локальный (конкретных органов местного самоуправления).
Также следует заметить, что субъекты РФ СевероКавказского федерального округа в своих законодательных актах о местном самоуправлении копируют нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области регулирования муниципальной правотворческой деятельности. Более подробно му-
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Цатурян Т.В.,
Акопова С.Н., Гагиева Н.Р.
ниципальная правотворческая деятельность урегулирована в уставах муниципальных образований, поскольку муниципальные правовые акты принимаются в целях регулирования общественных отношений непосредственно на территории (в границах) муниципальных образований.
В заключение хочется особо подчеркнуть, что для достижения эффективности функционирования государственной власти необходимо рационально сочетать различные формы и методы управленческой деятельности, в том числе оптимально реализовывать на практике принципы централизации и децентрализации государственной власти. Централизация и децентрализация представляют собой два взаимосвязанных процесса, сочетания концентрации власти и ее распределения. Граница между ними подвижна и может быть нарушена как в пользу централизации, так и децентрализации. Децентрализация является дополнением централизации в условиях функционирования демократического правового государства. Можно вполне обоснованно утверждать, что децентрализация выступает в качестве своеобразного предохранительного механизма, который позволяет функционировать государственной власти, избегая чрезмерного вмешательства в отдельные сферы общественной жизни.
Список литературы:
1. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права: Курс лекций. Свердловск, 1966. - 212 с.
2. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск. 1972. Т. 1. - 396 с.
3. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. -439 с.
4. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия 11: Право. 1998. № 5. С. 3-25.
5. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия // Юриспруденция. 2005. С. 140-168.
6. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. - 381 с.
7. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. - 136 с.
Рецензия
На статью Т.В. Цатурян, С.Н. Акоповой, Н.Р. Гагие-вой «Муниципальная правотворческая деятельность»
В рецензируемой статье авторы рассматривают проблемы муниципальной правотворческой деятельности, предлагаемые решения которых направлены на выработку эффективных теоретических методов и имеющих прикладной характер средств реализации потенциала конституционного обеспеченного процесса децентрализации власти.
Актуальность изучения проблем, возникающих на различных уровнях правотворчества, продиктована тем, что в настоящее время идет активный процесс формирования нашей страны, как федерации нового типа, суверенного демократического государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей. В этих условиях, для Российского государства жизненно важной необходимостью является всеобъемлющая модернизация всех сфер его жизнедеятельности, включая правотворчество.
В статье справедливо отмечается, что муниципальный правотворческий процесс позволяет либо обострить общегосударственные проблемы и стать препятствием при реализации проводимых государственных реформ, либо снять социальную напряженность на местах и быть важным инструментом в достижении поставленных государством задач.
Несомненным достоинством исследования авторов, результаты которого представлены в рецензируемой статье, является институциональный подход к решению проблемы определения и точного текстуального указания признаков муниципального правового акта как в теории правовой политики в сфере муниципального правотворчества, так и при непосредственном планировании и осуществлении правотворческого процесса на муниципальном уровне власти. В соответствии с этим, авторы статьи рассматривают муниципальный правовой акт, как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Рецензируемая статья положительно отличается также развёрнутым обоснованием авторской концепции понимания централизации и децентрализации, как взаимосвязанных процессов. При этом, граница между ними определяется, как подвижная, и может быть нарушена как в пользу централизации, так и децентрализации. Децентрализация является дополнением централизации в условиях функционирования демократического правового государства. Можно вполне обоснованно утверждать, что децентрализация выступает в качестве своеобразного предохранительного механизма, который позволяет функционировать государственной власти, избегая чрезмерного вмешательства в отдельные сферы общественной жизни.
Представленная Т.В. Цатурян, С.Н. Акоповой, Н.Р. Гагиевой статья «Муниципальная правотворческая деятельность» выполнена на высоком уровне, вызывает определенный научный интерес и рекомендуется к публикации в открытой печати.
Рецензент: д.ю.н., профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин СевероКавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института А.П. Мазуренко
