Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: правовая основа, полномочия и пути повышения эффективности деятельности Текст научной статьи по специальности «Право»

а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 1-З город Санкт-Петербург // Российская газета. 2020. 17 марта.

10. Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире. «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении. М., 2018. 504 с.

11. Старостина И. А. Общероссийское голосование в контексте конституционных поправок // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 8. С. 18-24.

12. Эбзеев Б. С. Актуализация Конституции России: собирательный образ поправок Президента В. В. Путина и новые смыслы Основного Закона // Государство и право. 2020. № 4. С. 7-24.

13. Положение о Всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года // СПС «КонсультантПлюс».

© Бадретдинов И. Р.

УДК 342.518:342.7(470)

В. Г. ИЩУК, преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя (г. Рязань)

V. G. ISHCHUK, Instructor of the Chair of State and Civil Law Disciplines of the Ryazan Branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikotya (Ryazan)

УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВАЯ ОСНОВА, ПОЛНОМОЧИЯ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION: LEGAL BASIS, POWERS AND WAYS TO IMPROVE PERFORMANCE

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с функционированием института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; предпринимается попытка раскрытия сущностного предназначения данного института исходя из заложенных в его правовой природе исторических основ; исследуются вопросы, связанные с правовой основой деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, кругом законодательно предоставленных полномочий, спецификой компетенции и функциональной составляющей; выявляются и подробно анализируются имеющиеся в данной сфере проблемы правового и иного характера, существенно снижающие эффективность данного института, а также предлагаются возможные варианты их решения, которые при правильном и своевременном применении позволят кардинальным и положительным образом изменить сложившуюся на сегодняшний день ситуацию и поспособствуют дальнейшему динамичному развитию указанного института.

Ключевые слова и словосочетания: Уполномоченный по правам человека, специализированный омбудсмен, защита, полномочия, эффективность, правовая основа.

Annotation. The article examines topical issues related to the functioning of the institution of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, attempts to disclose the essential purpose of this institution, based on the historical foundations of its legal nature, examines issues related to the legal basis of the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, the scope of the legislatively granted powers, the specifics of competence and functional component, identifies and analyzes in detail the problems of a legal and other nature in this area that significantly reduce the effectiveness of this institution, as well as offers possible options for their solution, which, with correct and timely application will radically and positively change the current situation and will contribute to the further dynamic development of this institution.

Keywords and phrases: Commissioner for Human Rights, specialized ombudsman, protection, powers, efficiency, legal basis.

Сфера прав и свобод человека и гражданина пользуется популярностью для изучения среди ученых и специалистов по различным дисциплинам во всем мире уже на протяжении нескольких столетий. Подобное внимание к данной проблематике обусловлено как объективными факторами повседневной жизни человеческого социума, так и различными историческими событиями, связанными с торжеством прав человека и признанием их в качестве высшей ценности. Кроме того, актуальность исследования прав и свобод человека и гражданина усиливается посредством понимания и осознания необходимости их закрепления в законодательстве международного и национального уровня, так как без официального оформления в виде правовой нормы любые права и свободы попросту лишаются юридической силы и становятся необязательными для исполнения.

Как известно, на сегодняшний день сфера прав и свобод человека и гражданина чрезвычайно многообразна и раз-нонаправлена, она затрагивает все отрасли нашей повседневной жизни, находит свое отражение в каждом проявлении взаимодействия и участия человека в общественных отношениях. Безусловно, помимо сугубо декларативного характера прав и свобод человека и гражданина, которые закреплены в различных нормативных правовых актах международного и национального уровня, важно, чтобы они обладали и практическим характером, а именно, чтобы субъекты, которые

наделены данными правами, могли беспрепятственно реализовать их в повседневной жизни. К сожалению, следует констатировать, что далеко не всегда то или иное лицо способно свободно реализовать своё законное право. Одной из основных причин подобного развития событий является тот факт, что некоторые государственные органы и должностные лица намеренно или легкомысленно нарушают права граждан, а также всячески препятствуют их реализации.

Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание важность дополнительной защиты прав и свобод как человека в целом, так и отдельных социальных групп в частности, в современном мире получил активное распространение институт специализированных омбуд-сменов или уполномоченных, среди многообразия которых наибольшее распространение и применение во всем мире нашёл институт Уполномоченного по правам человека ввиду своего общего и всеобъемлющего характера правозащитной деятельности.

Обращаясь к историческим фактам, следует отметить, что впервые институт Уполномоченного по правам человека появился в Швеции в 1809 году, но признать данный институт похожим на его современные аналоги крайне сложно. Шведский прообраз Уполномоченного представлял собой созданное парламентом должностное лицо, которое было обязано принимать и рассматривать жалобы от граждан Швеции на незаконные

действия или бездействие администрации [1]. Важный правовой статус омбуд-смена был зафиксирован в ст. 97 Конституции Швеции, что стало первым подобным прецедентом и положило начало подобной практики в законодательстве различных зарубежных государств. Тем не менее, несмотря на более чем двухсотлетнюю историю, активная рецепция института специализированного омбудсме-на или Уполномоченного началась лишь во второй половине XX века, прежде всего в странах Европы. Слово «омбудсмен» изначально шведское, однако некоторые штаты США, Канады и Индии, а также скандинавские соседи Швеции - Финляндия, Дания и Норвегия, используют его для обозначения данного института и по сей день. В других же государствах термин «омбудсмен» обозначается как «представитель», «поверенный», «делегат», «адвокат» или, как в законодательстве РФ, «уполномоченный».

Анализируя становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, следует отметить, что фактически Уполномоченный по правам человека в России возник еще в 1994 году [2]. Нормативной базой для этого послужили президентский Указ «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» [3], а также п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Полноценное и окончательное юридическое оформление указанный институт получил лишь в 1997 году с принятием соответствующего Федерального конституционного закона [4] (далее - ФКЗ). Правовой статус института Уполномоченного по правам человека раскрывает его в виде контрольного органа, имеющего определенную действующим законодательством компетенцию и специфические полномочия рекомендательно-восстановительного характера. Иными словами, это правозащитный контрольный орган, олицетворяющий гарантию государства по обеспечению и соблюдению прав че-

ловека и гражданина со стороны органов власти [5]. Соответственно, фундаментальной правовой основой деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является Конституция РФ и вышеуказанный ФКЗ.

Необходимо подчеркнуть, что помимо федерального, общероссийского правозащитного должностного лица - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, аналогичные должностные лица действуют и в субъектах Российской Федерации. Подобный механизм предусмотрен с целью обеспечить правовую защищенность для максимального количества граждан Российской Федерации, проживающих во всех её отдаленных местностях, а также для разгрузки деятельности федерального омбудсмена. На сегодняшний день институт Уполномоченного по правам человека осуществляет свою деятельность абсолютно во всех субъектах Российской Федерации. Следовательно, осуществляя свои полномочия, они руководствуются не только федеральным законодательством, но и принятым в соответствии с ним законодательством субъекта Российской Федерации.

Рассмотрев вопросы, связанные с правовым регулированием деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, необходимо обратиться к анализу конкретных аспектов и форм реализации полномочий уполномоченного. В данном отношении в первую очередь следует обозначить основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. К таким направлениям следует отнести:

- рассмотрение поступивших от граждан или их объединений различных обращений, заявлений и жалоб о нарушении их прав и свобод в бумажном и электронном формате;

- совершение действий по проверке поступивших обращений о нарушении прав и пресечение нарушений в случае их подтверждения;

- осуществление анализа нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации на предмет наличия в ней нарушений прав граждан или отдельной социальной группы;

- разработку проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование и повышение эффективности действующего законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина по вопросам ведения уполномоченного;

- направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что весь основной сущностный функционал деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации сводится к приему, рассмотрению и реагированию на поступившие от граждан или их представителей жалобы на действия или бездействие уполномоченных должностных лиц, государственных или муниципальных органов, что не может в полной мере на уровне теоретического осмысления подлежать положительному оцениванию и свидетельствовать о достаточности и полноте имеющихся полномочий. Но это лишь сугубо теоретические аспекты, а как обстоит дело на практике?

Безусловно, нельзя не отметить, что наличие подобного правозащитного института как на федеральном, так и на региональном уровне, должно позитивным образом сказываться на обеспечении и соблюдении прав и свобод человека и гражданина в нашей стране. Однако, несмотря на то что в общих чертах наблюдается положительная динамика и позитивный эффект от функционирования и деятельности всех специализированных омбудсменов в Российской Федерации, существуют некоторые проблемы, ме-

шающие более эффективному процессу реализации уполномоченными своих должностных обязанностей. Именно поэтому считаем целесообразным изучить имеющиеся проблемы в данной сфере, проанализировать их природу и предложить возможные варианты их решения.

Первая проблема, определенно требующая внимания, - отсутствие ясности в понимании места Уполномоченного по правам человека в системе государственной власти. Сущность данной проблемы кроется в недостаточности нормативно-правового регулирования, так как, по общему правилу, уполномоченный должен быть независим от какой-либо ветви государственной власти и осуществлять свои функции на благо граждан, однако в действительности все не совсем так. На данный момент в доктрине конституционного права относительно обозначенной дискуссии существуют несколько точек зрения. Одни ученые относят этот институт к органам парламентского контроля [6], другие - к новой ветви государственной власти, называемой контрольной.

Исходя из анализа имеющейся на сегодняшний день информации, мы пришли к выводу о том, что большинство современных авторов, анализируя отечественную модель Уполномоченного по правам человека, оценивают её как парламентскую [7]. Основной аргумент применительно к данной позиции заключается в том, что в соответствии с порядком назначения и отчетности федеральных и региональных уполномоченных в Российской Федерации подавляющее большинство из них назначается областной Думой и ежегодного отчитывается перед ней о результатах своей деятельности. Полагаем, что подобная практика не может благоприятным образом сказываться на независимости деятельности уполномоченного на пути защиты граждан в споре с различными государственными, муниципальными органами и должностными лицами, поэтому предлагаем закрепить правовой статус Уполномоченного

по правам человека независимого ни от одной ветви власти должностного лица, действующего от имени государства. Это позволит сделать существенный шаг к самостоятельности в деятельности Уполномоченного по правам человека, что положительно скажется на эффективности его правозащитной деятельности.

Другой не менее актуальной и, по сути, основной проблемой в сфере функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является проблема недостаточности полномочий, которые предоставлены уполномоченному исходя из норм федеральных и региональных нормативных правовых актов для эффективной реализации своих задач [8].

В первую очередь речь идет об отсутствии у уполномоченного права принимать юридически обязательные решения. Он не наделен императивными полномочиями в отношении государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. Как уже отмечалось нами ранее в рамках данного исследования, по большей части сущностный функционал деятельности Уполномоченного по правам человека сводится к обращениям в другие органы, наделенные властными функциями: суды, прокуратуру, административные органы. Даже основное специфическое полномочие, а именно направление заключения о необходимости принятия мер по восстановлению прав и свобод не носит властного характера, а является лишь рекомендательным. Это вызывает определенные нарекания со стороны общества, поскольку непонятно, каким образом, не имея рычагов принуждения, уполномоченный способен заставить орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо исправить допущенные нарушения прав гражданина.

В связи с этим на практике мы получаем отнюдь не радужную картину, которая свидетельствует о том, что на сегодняшний день институт Уполномоченного

по правам человека в Российской Федерации в полной мере не соответствует той сущностной составляющей, которая изначально заложена в его правовой природе. При рассмотрении данной проблемы под определенным углом складывается отчетливое ощущение, что уполномоченный в настоящий момент выступает в качестве промежуточного звена, посредника между гражданами и государственными органами, должностными лицами, которые нарушают их права. От этого страдает деловая репутация уполномоченного, следствием чего является достаточно прохладное отношение граждан к данному институту и неверие в то, что обращение к уполномоченному может поспособствовать защите их прав в споре с государством, представленным в лице различных органов, организаций и должностных лиц.

В целях исправления сложившейся ситуации, исходя из мирового опыта, следует задуматься о том, чтобы законодательно повысить степень властных, императивных полномочий, которыми наделяется Уполномоченный по правам человека. Это повысит авторитет в глазах государственных органов и должностных лиц, так как они будут осознавать, что за нарушения они могут подлежать реальной ответственности, а также увеличит уровень доверия граждан, так как они увидят, что их проблема может быть решена более эффективно и быстро.

Таким образом, подводя итоги исследованию, следует сделать ряд выводов. Прежде всего нельзя не отметить, что институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации прошел в своём развитии длительный путь и постепенно стал составной частью правозащитного механизма нашего государства в целом и каждого субъекта в отдельности. Действующее законодательство достаточно подробно определяет порядок назначения уполномоченного на должность, четко очерчивает критерии, которым должен соответствовать

кандидат, претендующий на должность уполномоченного, закрепляет условия прекращения полномочий омбудсмена, устанавливает его компетенцию и полномочия, что, безусловно, следует отнести к плюсам. Однако анализ данных полномочий, закрепленных действующим законодательством, свидетельствует о том, что, к сожалению, в настоящее время практически вся деятельность уполномоченного сводится к тому, чтобы рассматривать обращения граждан и проводить по результатам их рассмотрения соответствующие проверки деятельности подозреваемых в нарушении прав граждан государственных органов и должностных лиц, после чего направлять виновным свое заключение о недопустимости противоправных деяний.

Норма о праве обращения уполномоченного в суд с требованием привлечь

к административной или уголовной ответственности конкретного должностного лица законодательно закреплена в единицах субъектов Российской Федерации. Поэтому чтобы эффективно решить имеющиеся в указанной сфере проблемы, некоторые из которых были обозначены в рамках данного исследования, необходимо осуществить кардинальные изменения в нормативно-правовом регулировании, в первую очередь направленные на расширение императивных полномочий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, и обратиться к положительному международному опыту. По нашему мнению, подобные шаги позволят существенным образом повысить эффективность данного института как на федеральном, так и на региональном уровнях.

***

ЛИТЕРАТУРА

1. Калинина Е. Г. О закреплении института омбудсмена в Конституции // Российское право: Образование. Практика. Наука. 2015. № 4. С. 91-94.

2. Лозоватская-Долинская Е. С., Филиппова Н. А. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека // Инновационная наука. 2016. № 3. С. 74-76.

3. О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека: указ Президента РФ от 04.08.1994 № 1587 // СПС «КонсультантПлюс».

4. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) // СПС «КонсультантПлюс».

5. Галяутдинов Б. С. Правовая природа института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в Российской Федерации // Вестник Пензенского государственного университета. 2014. № 2. С. 40-47.

6. Фомичева О. А. Механизм осуществления контрольной власти парламентом // Lex Russica. 2017. № 4. С. 52-60.

7. Кудрявцев М. А. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека в России: проблемы становления и развития // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2017. № 3. С. 101-123.

8. Тхабисимова Л. А., Евлоев И. М. Проблемы правового статуса и деятельности Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах // Вестник Бурятского государственного университета. Педагогика. Филология. Философия. 2012. № 2. С. 163-168.

© Ищук В. Г.