CC BY
110
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как институт
парламентского контроля
Commissioner for Human Rights in the Russian Federation
Ибрагимова Г.Ш.
студент 1 курса магистратуры, Института государства и права Тюменский государственный университет
РФ, г. Тюмень e-mail: 505gans@mail.ru
Ibragimova G.Sh.
1year master student, Institute of State and Law Tyumen State University RF, Tyumen e-mail: 505gans@mail.ru
Аннотация.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - это важная правовая фигура, которая защищает права и свободы человека и гражданина. Одним из предназначений Уполномоченного по правам человека является осуществление парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти и иных должностных лиц государственных органов. Однако осуществление парламентского контроля связано с наличием определенных трудностей и проблем как правового, так и политического характера. Актуальность данной темы связана с тем, что институт Уполномоченного по правам человека должен не только эффективно разрешать жалобы граждан, но и осуществлять парламентский контроль, который необходим для нормального функционирования гражданского общества и правового государства.
Annotation.
The Commissioner for Human Rights in the Russian Federation is an important legal figure that protects the rights and freedoms of a person and citizen. One of the purposes of the Commissioner for Human Rights is the exercise of parliamentary control over the activities of executive bodies and other officials of state bodies. However, parliamentary control is associated with the presence of certain difficulties and problems of both legal and political nature. The relevance of this topic is related to the fact that the institution of the Commissioner for Human Rights must not only effectively resolve complaints of citizens, but also exercise parliamentary control, which is necessary for the normal functioning of civil society and the rule of law.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека, закон, парламент, парламентский контроль защита прав.
Key words: Ombudsman, law, parliament, parliamentary control, protection of rights.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - это важная правовая фигура, которая защищает права и свободы человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека наделен определенным правовым статусом, компетенцией, а также методами воздействия на государственные органы и должностные лица, которые нарушили права и свободы человека и гражданина.
Для правового анализа деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как института парламентского контроля, необходимо прояснить такую категорию как «парламентский контроль».
В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» целями парламентского контроля являются: обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; укрепление законности и правопорядка [2].
Заключаем, что под парламентским контролем в юридической литературе понимается контроль органа законодательной власти за деятельностью исполнительной власти.
Одним из органов, осуществляющих парламентский контроль в Российской Федерации, помимо Федерального Собрания Российской Федерации, является институт Уполномоченного по правам человека.
Отметим, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» наряду с другими формами парламентского контроля выделяется осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Однако больше в данном законе об институте Уполномоченного по правам человека не упоминается, что является пробелом в правовом регулировании деятельности данного института. Важно в законе, регулирующем формы и деятельность институтов парламентского контроля указать и об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, так как он является важнейшим государственным органом, который обеспечивает защиту и восстановление прав и свобод человека, и гражданина. Необходимо указать конкретные формы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с другими государственными органами как особого института парламентского контроля [2].
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обеспечивает гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами.
М.А. Кудрявцев отмечает, что Уполномоченный по правам человека действует, в первую очередь, как институт парламентского контроля. Контроль носит особый опосредованный характер. Это связано с тем, осуществляется он не самим законодательным органом, а независимым лицом - Уполномоченным по правам человека в РФ. Соглашаясь с ученым, отметим, что Уполномоченный по правам человека играет существенную роль в осуществлении парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, а также других государственных органов [6].
В соответствии со статьей 16 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный рассматривает жалобы на решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал эти решения и действия в судебном или административном порядке. Важно чтобы заявитель не был согласен с данными решениями компетентных органов государственной власти и местного самоуправления [1].
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд в защиту прав и свобод человека и гражданина; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении соответствующего производства в отношении должностного лица; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда и др [1]. То есть отмечаем, что механизмы воздействия Уполномоченного по правам человека на государственные органы, нарушившие права и свободы человека и гражданина, достаточно ограничены.
М.А. Кудрявцев отмечает, что Уполномоченного по правам человека в РФ можно охарактеризовать скорее, как специального представителя граждан, защитника их прав и интересов в сфере их взаимодействия с публичной властью, который назначается на должность законодательным органом [6].
Деятельность Уполномоченного по правам человека относят к средствам парламентского контроля, хотя он обладает определенной независимостью и самостоятельностью по отношению к законодательному органу государственной власти, который в специальном порядке назначает его на должность. Некоторые ученые считают, что правозащитная деятельность Уполномоченного по правам человека и есть форма осуществления парламентского контроля, ведь граждане обращаются с жалобами к Уполномоченному по правам человека в РФ, который, в свою очередь, уже и воздействует на органы исполнительной власти и должностных лиц. Другие считают, что формой парламентского контроля является лишь осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Для выяснения сущности осуществления Уполномоченным парламентского контроля рассмотрим правовое регулирование его полномочий.
Беспокоит тот факт, что Уполномоченный, при всей важности данной правовой фигуры, не наделен правом законодательной инициативы. Однако оказывая правовую помощь гражданам, будучи защитником интересов населения, именно Уполномоченный по правам человека РФ, участвуя в рассмотрении жалоб и представляя интересы граждан, может увидеть те пробелы и коллизии в законодательстве, которые существуют на данный момент в современной правовой системе.
В связи, с чем представляется, что законодателю следует наделить его правом законодательной инициативы.
Анализируя те механизмы правового воздействия Уполномоченного на государственные органы, которые нарушили права и свободы человека и гражданина мы отмечаем, что Уполномоченный по правам человека в России не наделен теми формами воздействия на государственные органы и органы местного самоуправления, которые могли бы привести к его эффективной деятельности. Некоторые ученые отмечают, что в России модель «слабого омбудсмена» [6].
Уполномоченный по правам человека в соответствии со статьей 16 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ не располагает императивными методами воздействия в отношении тех органов государственной власти и местного самоуправления, которые нарушили законные права и свободы человека и гражданина. Он может лишь обратиться в компетентные органы (суд или иные государственные органы) для того чтобы данный орган возбудил производство по делу. Однако сам он такими полномочиями не наделен. Уполномоченный по правам человека в РФ, в соответствии с действующим законодательством, не имеет возможности возбуждения в отношении должностного лица или государственного органа административного, уголовного производства [1]. Такая диспозитивность по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления ставит должность Уполномоченного по правам человека в определенную зависимость от действий и решений самих органов, которые нарушали права и свободы человека.
Отметим, что Уполномоченные по правам человека созданы и в конкретных субъектах РФ. Они также рассматривают жалобы граждан. Однако, как показывает анализ законодательства о региональных Уполномоченных по правам человека в отдельных субъектах, к числу органов, на решения которых Уполномоченные не рассматривают жалобы граждан, отнесены не только законодательные органы субъектов, что вполне соотносимо с действующим законодательством, но и высшие должностные лица субъекта.
Например, Закон Республики Коми от 2 ноября 2015 года «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми» устанавливает, что Уполномоченный по правам человека в Республике Коми не рассматривает жалобы на решения и действия главы Республики Коми [3]. Установление таких норм противоречит конституционно-правовому статусу Уполномоченного по правам человека. Ведь его деятельность должна распространяться на все органы исполнительной власти субъекта РФ, в том числе и на высшее должностное лицо субъекта РФ, которое возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта. Поэтому рекомендуется привести все законодательные акты, которые регулируют деятельность региональных омбудсменов в соответствии с действующим законодательством. Деятельность Уполномоченного по правам человека РФ не распространяется лишь на законодательные органы, так как он от имени парламента осуществляет контроль за исполнительными и муниципальными органами власти.
Отмечаем, что повышение результативности деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и в субъектах РФ зависит от исполнения органами власти решений Уполномоченных по правам человека. В силу
того, что данные решения имеют рекомендательный характер и не содержат каких-либо административных полномочий, нередко остаются без должного внимания со стороны исполнителей.
Деятельность Уполномоченного по правам человека в регионах Российской Федерации в целом малоэффективна. Далеко не всегда удается добиться восстановления нарушенных прав граждан. Деятельность Уполномоченного по правам человека зачастую связана с правовым просвещением граждан и оказанием бесплатной юридической помощи. Зачастую региональные Уполномоченные по правам человека лишь пересылают жалобы в государственные органы, на которые жалобы поданы [6]. То есть мы отмечаем неэффективность Уполномоченных по правам человека в регионах Российской Федерации.
Демидов М.В. считает, что эффективной мерой осуществления парламентского контроля является парламентское расследование [4].
Парламентское расследование - это процесс, в результате которого уполномоченные органы применяют меры, определенные соответствующим законодательством. Следует отметить, что он может проводиться только по вопросам, которые отнесены к компетенции органа законодательной власти. Инициативу по его проведению принадлежит и Уполномоченному по правам человека в РФ.
Демидов М.В. считает, что данная форма парламентского контроля вполне действенная, однако имеются проблемы правового регулирования ее осуществления.
• узкий круг оснований, в связи с которыми может быть проведено парламентское расследование;
• сложная процедура: итоговый доклад комиссии по его результатам должен быть утвержден обеими палатами парламента, в противном случае деятельность комиссии прекращается.
То есть процедура расследования достаточно усложнена и ее проведение по инициативе Уполномоченного по правам человека кажется невозможной [4].
Некоторые ученые связывают проблему недостаточной эффективности института Уполномоченных по правам человека в связи с наличием огромного массива правозащитных органов государственной власти и общественных организаций, которые плохо координируются друг с другом [6]. Так, в Российской Федерации функционирует и Общественная палата РФ, различные общественные советы при органах исполнительной власти и Уполномоченные в регионах, и Уполномоченные по правам детей, предпринимателей и др. Появляется необходимость взаимной увязки и координации их деятельности.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ одной из форм парламентского контроля является осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации [1]. Проведя анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека, а также о парламентском контроле в России, мы пришли к выводу о том, что взаимодействие Государственной Думы с Уполномоченным осуществляется в определенных формах: участие Уполномоченного по правам человека в процедуре парламентского расследования; направление в Государственную Думу предложений общего характера; направление в Государственную Думу ежегодных докладов о своей деятельности; участие Уполномоченного по правам человека в парламентских слушаниях и др [1,2]. В соответствии с действующим законом все данные формы взаимодействия являются формами парламентского контроля.
Однако, очевидно, что обращение Уполномоченного по правам человека в РФ к Государственной Думы с предложениями об изменении действующего федерального законодательства не может являться формой парламентского контроля [5].
Данная форма взаимодействия Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека в РФ связана с тем, что Уполномоченный по правам человека и гражданина не наделен правом законодательной
инициативы. Данная форма направлена не на контроль исполнительных органов власти, а на взаимодействие с Государственной Думой по поводу изменения действующего законодательства [5].
Государственная Дума почти во всех вышеуказанных формах (кроме нескольких форм) не взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в рамках осуществления контрольных форм. Государственная Дума лишь заслушивает информацию о результатах его контрольной деятельности.
Анализируя все данные формы осуществления Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, можно сделать вывод, что парламентский контроль осуществляется лишь в случае парламентских слушаний и парламентского расследования.
Остальные формы взаимодействия являются способами информирования депутатов Государственной Думы Уполномоченным о результатах своей правозащитной деятельности [5].
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - это важная правовая фигура, которая защищает права и свободы человека и гражданина. Одним из предназначений Уполномоченного по правам человека является осуществление парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти и иных должностных лиц государственных органов. Однако осуществление парламентского контроля связано с наличием определенных трудностей и проблем как правового, так и политического характера. Институт Уполномоченного по правам человека должен не только эффективно разрешать жалобы граждан, но и осуществлять парламентский контроль. Однако для нормального функционирования данного института в системе органов, осуществляющих парламентский контроль необходимо:
1) Необходимо указать конкретные формы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с другими государственными органами как особого института парламентского контроля в Федеральном законе «О парламентском контроле в РФ». На сегодня упоминается лишь об осуществлении Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
2) Наделить Уполномоченного по правам человека в РФ административными методами воздействия на другие государственные органы.
3) Следует наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правом законодательной инициативы.
4) Закрепить в действующим законодательстве действенные формы осуществления парламентского контроля Уполномоченным по правам человека.
5) Упростить процедуру проведения парламентского расследования.
Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека в РФ является важным механизмом защиты прав и свобод человека и гражданина, однако для его более эффективного функционирования необходимо его дальнейшее совершенствование.
Список используемой литературы:
1. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9.Ст. 1011.
2. Федеральный закон от 07.05.2013 №77-ФЗ «О парламентском контроле» // Собрание законодательства РФ.2013. № 19. Ст. 2304.
3. Закон Республики Коми от 02.11.2015 № 75 -РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми» // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Республике Коми: http://upch.rkomi.ru/leit/about/zakon/%20.
4. Демидов М.В. Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод личности // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/25495 (дата обращения 05.02.2019)
5. Зубарев А. С. Взаимодействие Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации как форма парламентского контроля // Актуальные проблемы российского права. 2016 г. №8. С.49-53.
6. Кудрявцев М.А. Институт парламентского уполномоченного по правам человека в России: проблемы становления и развития // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2017. №12
