CC BY
78
Погодина Е.А., Афанасьев В.П., Афанасьева Е.В.
Универсальная электронная карта: внедрение новых идентификационных технологий
На сегодняшний день все страны мира активно включаются в построение глобального открытого пространства, в том числе Российская Федерация. В нашей стране, начиная с 2008 года, активно идет трансформация государственного управления, основанная на применении информационных технологий в оказании государственных и муниципальных услуг населению. Информационные технологии кардинально меняют механизмы взаимодействия государства и общества; особенно это касается реализации права гражданина РФ на доступ к информации, не отмеченной грифом «секретно». Активно взаимодействовать с государственными органами позволит внедрение универсальной электронной карты (УЭК) в повседневный обиход. Однако в современной литературе отсутствует четкое понятие УЭК.
В этой связи особый статус приобретает понятие «электронное правительство». Первоначально термин «electronic government» стал широко использоваться в США1. Данный англоязычный термин достаточно многозначен. В России «е-government» обозначает «электронное правительство», а в мировой практике
— «электронное государство», «электронный государственный аппарат»,
«государственно-информационное общество». Наиболее удачно отражает содержание государственных программ информатизации термин «электронное государство» — именно этого понятия мы будем придерживаться в своей статье. Главным свойством «электронного государства» является охват всех сфер: нет ни одной стороны управленческой деятельности, которую нельзя было бы модернизировать с помощью технологий электронного правительства. При этом следует помнить, что внедрение технологий и систем электронного правительства должно быть ориентировано на создание и развитие в РФ единого информационного поля всех органов государственного и муниципального управления, независимо от их принадлежности к той или иной ветви власти, ведомственного или территориального расположения. Для этого необходима разработка единых для всех властей инфокоммуникационных
1Федосеева Н.Н., Чайковская М.А. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская Юстиция. 2011. №11. С. 6-9.
стандартов, включая программное обеспечение, а также единых административноуправленческих стандартов их создания, использования и развития.
В соответствии с федеральным законом РФ, в рамках информатизации государственных органов власти и организации межведомственного взаимодействия в скором времени гражданам начнут выдаваться универсальные электронные карты2. Первоначально выдача УЭК по заявления граждан РФ планировалось начать с января
2012 года, однако в связи с неготовностью большинства регионов к межведомственному взаимодействию было принято решение перенести на январь
2013 года — по заявлению и январь 2014 года — всем остальным. В семи пилотных регионах (Москва, Санкт-Петербург, Астраханская, Волгоградская и Новосибирская области, Республики Башкортостан и Татарстан) карты выдаются с февраля 2012 года. Так, до марта 2012 года в г. Москве УЭК работала в тестовом режиме, и 150 служащих мэрии города получили карты.
Рассмотрим, что представляет собой универсальная электронная карта. УЭК — «материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной и электронной формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг»3, т.е. электронный паспорт. Универсальная электронная карта будет разработана на основе единого федерального стандарта. Фактически она придет на смену всем социальным картам, которые локально выпускали субъекты Российской Федерации.
Основной задачей универсальной электронной карты, как информируют органы власти, является упрощение бюрократических процедур, улучшение качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг через сокращение времени гражданина на получение данной услуги. Помимо собственно управленческого эффекта, такая мера позволит в будущем сократить государственные расходы на закупку и обновление необходимого информационно-коммуникационного оборудования и программного обеспечения. И что не менее важно — это повысит уровень информированности населения о его правах. Предполагается, что приложения
2 Глава 6 Федерального закона РФ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
ШЪ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=116783.
3 Статья 22 Федерального закона РФ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
иИЪ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=116783.
универсальной электронной карты смогут заменить банковские карты (платежные средства), полис обязательного медицинского страхования, пенсионного страхования, также она будет включать в себя данные об обучении, проездные билеты и так далее. УЭК во всех регионах дает возможность получать одинаковый набор услуг. По универсальной карте государство предоставляет большее число сервисов, чем доступно сегодня по социальным картам: получение пенсий, пособий по безработице и социальной помощи, что значительно сократит перекосы между регионами в объемах оказываемых населению услуг.
Рис. 1. Сферы применения УЭК
Первые результаты внедрения систем «электронного правительства» и универсальной электронной карты показывают, что это является одним из наиболее действенных инструментов преодоления межведомственных барьеров в деятельности государственных органов. Из теории и практики управления хорошо известно, что именно межведомственное взаимодействие является наиболее уязвимой частью в деятельности властных структур. Вместе с тем, практически все проблемы, которые решает исполнительная власть носят межведомственный характер. И для оптимального их решения требуется эффективно действующая «горизонталь» взаимодействия всех властных структур. Здесь универсальная электронная карта выступает в качестве
системного интегратора как внутриорганизационных, так и межорганизационных горизонтальных связей.
Еще одной причиной внедрения УЭК являются большие объемы денежных средств, проходящих через терминалы. Банки через приложения УЭК смогут контролировать деньги, которые граждане ранее проводили через терминалы. В итоге банковским организациям универсальные карты также будут приносить прибыль. При массовой «банкиризации» клиентской аудитории, телекомы начнут принимать платежи за свои услуги автоматически — прямым дебетом с банковского счета. В этой связи все больше и больше банков подключаются к разработке приложений. Кроме того, Федеральная антимонопольная слуба намерена в ближайшем будущем предложить банкам отказаться от взимания комиссий и перенести их на межбанковский уровень. Схема будет действовать следующим образом: клиент снимает деньги из банкомата «чужого» банка, но комиссия за это с него не берется, а банки рассчитываются за услугу между собой сами. Таким образом, все расчеты переносятся внутрь системы, а универсальные карты станут более понятными большинству населения страны. В свою очередь массовое использование пластиковых карт подтолкнет магазины, гостиницы и другие точки к установке пос-терминалов. Но все же не следует забывать, что универсальная электронная карта — не банковская карта с персональными данными, а наоборот, идентификационная карта с банковским приложением в качестве дополнения, потому ее безопасности стоит уделять особое внимание.
Безопасность УЭК, по словам разработчиков, очень высока, так как она не содержит в себе базу данных о гражданине4. Вся информация о владельце карты будет храниться там же, где и сейчас, — в базах данных министерств и ведомств. И только они имеют право доступа к записям, тогда как карта лишь помогает быстрее найти сведения о владельце. Кроме того, УЭК, в отличие от обыкновенной банковской карты, защищена особым образом. В нее встроены как аппаратные, так и программные средства защиты. На случай, если гражданина вынуждают ввести персональный идентификационный номер, владелец карты может воспользоваться предусмотренным для этого ложным пин-номером, который позволит выиграть время и обеспечить оперативную помощь со стороны силовых структур.
4 Постановление Правительства Ульяновской области № 452-П от 01.10.2012 «Об утверждении Правил разработки, подключения и функционирования региональных (муниципальных) электронных приложений универсальной электронной карты Ульяновской области и технических требований к ним». URL: http:/Лaw.ulgov.m/news/7Ш.html
Таким образом, внедрение универсальной электронной карты на территории страны является важным направлением процесса информатизации всего общества. Но по ряду причин сделать это становится затруднительно. При внедрении универсальной электронной карты следует учитывать, что взаимодействие власти и общества, прежде всего, процесс двусторонний, который предполагает наличие технической базы и полной информационной осведомленности. Именно поэтому важно обеспечение высокого уровня жизни, при котором все население получало бы возможность полноценного использования современных информационных новшеств. Территориальная неоднородность условий доступа к информационнотелекоммуникационным сетям порождает проблемы цифрового разрыва, что станет основным препятствием к эффективному использованию УЭК и сведет к минимуму социальную эффективность от столь больших финансовых вливаний государства.
Второй причиной невозможности в «полную силу» реализовать проект внедрения универсальной электронной карты является ее незащищенность. Ведь первоначально УЭК создается как банковская карта с дополнительным приложением и, следовательно, не несет в себе достаточного уровня безопасности.
Еще одной причиной возможного отказа от данной системы является то обстоятельство, что наполнение приложений универсальной электронной карты требует объединений усилий всех ведомств без исключения. А «вражда» федеральных и региональных ведомств, которая подчас имеет открытый характер, способна существенно подорвать выдачу УЭК и ее эффективность. Так, для разработки электронного паспорта потребуются совместные усилия Федеральной службы безопасности, Управления федеральной миграционной службы, Федеральной налоговой службы и так далее.
Кроме того, на сегодняшний день отсутствуют юридические основания для принятия и выдачи сведений и документов в электронном виде при системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). В этой связи следует внести изменения в федеральные и региональные нормативные акты, заключить дополнительные соглашения между всеми органами исполнительной власти при обеспечении предоставления государственных услуг в электронном виде.
К тому же так называемой угрозой внедрения УЭК может стать тот факт, что в большинстве субъектов РФ уже потрачены деньги на создание «социальных карт», которые по всем своим функциям дублирую универсальную электронную карту. В частности, в Москве будет потрачено десятки миллионов рублей для изготовления
«социальных карт», однако при переходе на универсальную электронную карту их придется изъять и уничтожить. Таким образом, рациональность использования денежных средств на УЭК ставится под сомнение. На подобный эксперимент также пошла Республика Татарстан. Суммарно там выдано порядка 250 тыс. карт — большей частью транспортные. Выдача прототипа карты началась с февраля 2012 года. На сегодняшний день универсальные карты получили около 100 человек. Основной выпуск карт начнется летом или осенью 2013 года. Пилотными площадками выбраны Казань и Нижнекамск. Такой выбор обусловлен уровнем развития инфраструктуры, необходимой для оказания услуг в электронном виде. Заявление о выдаче подается лично в специальный пункт, по интернету (через портал госуслуг), также есть возможность выдачи карт на дому. В данном случае опыт Татарстана особенно ценен.
Одним из регионов, который не участвует в эксперименте по внедрению универсальной электронной карты, но фактически имеет ее прототип — «социальную карту», является Ульяновская область. Внедрение социальной карты началось с 2007 года; сейчас на территории области действует около 50 тыс. таких карт. Особых сложностей с запуском социального приложения не возникло, так как им управляет одно ведомство. Однако универсальная электронная карта — это нечто иное, требующее готовность всех ведомств без исключения взаимодействовать; отсутствие в цепочки хоть одного из них подорвет всю систему. Так как УЭК объединит в себе 16 приложений (транспорт, образование, здравоохранение, социальное обеспечение и т.д.), особенно актуальным становится вопрос наличия считывающих устройств в отдаленных населенных пунктах, ведь инфраструктура большинства муниципальных образований попросту не приспособлена. Все же большую проблему составляет неосведомленность жителей о достоинствах универсальной электронной карты — увеличивается количество отказов в получении УЭК. В этой связи полезными были выездные лекции сотрудников Министерства информационных технологий Правительства Ульяновской области. Специалисты пояснили жителям муниципальных образований основные региональные и федеральные приложения на карте, уровень безопасности данных.
Следует отметить, что сама инициатива по внедрению универсальной электронной карты вызвала резкое неприятие значительной части населения страны, усмотревшего в этом прямое посягательство на личные, в том числе религиозные права и свободы. В адрес органов власти всех уровней начали поступать десятки тысяч писем с отказом от электронного идентификатора. Основной причиной является широко развернутая работа, в том числе в интернете, по дезинформации граждан.
«Координационный комитет против внедрения универсальной электронной карты» на своем сайте активно пропагандирует нарушение прав и законных интересов граждан Российской Федерации в связи с внедрением новых идентификационных технологий и электронных карт. «Человеку уготована роль жестко управляемого придатка
автоматически действующей компьютерной системы. Иначе говоря, не технические системы подчиняются людям, а люди должны будут подчиняться техническим системам и их хозяевам»5. Но нельзя не учитывать, что сейчас основным побудительным мотивом к внедрению УЭК является экономическая выгода и от снижения стоимости обеспечения государственного управления, и от получения платы за государственные услуги, и от сокращения сроков их оказания. Универсальные карты, несомненно, позволят получить выгоду и основным потребителям данных услуг
— гражданам РФ — которая находит свое выражение в сокращении ими затраченного времени.
СИСТЕМА ТОТАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
ХОЗЯЕВА
І И
БАНКИ УНИВЕРСИТЕТЫ і ■■ І БИБЛИОТЕКИ ТУРНИКЕТЬ!
СПЕЦСЛУЖБЫ ! МИЛИЦИЯ , ГИБДД СТРАХОВАНИЕ
ПЕНСИИ МЕДИЦИНА I ИНТЕРНЕТ ТРАНСПОРТ
ТЕЛЕФОНЫ
МАГАЗИНЫ
С
КРЕДИТОВАНИЕ
БАНКОМАТЫ
РАБ
Рис. 2. Порабощение гражданина при внедрении универсальной электронной карты
5 Резолюция Круглого стола на тему: «Универсальная электронная карта: поиск альтернатив». URL:
http://protivkart.org/o-yek/610-rezolyuciya-kruglogo-stola-na-temu-universalnaya-elektronnaya-karta-poisk-
alternativ.html.
Право отказа от получения УЭК предусмотрено федеральным законом6, но лишь с 1 января 2014 года, когда универсальные электронные карты выдадут всем гражданам РФ. Однако уже сегодня появляются прецеденты отказа от универсальных электронных карт в судебном порядке.
Каждый регион идет к внедрению универсальных электронных карт по-своему. Одни первоначально внедряют социальные карты, которые дорабатываются федеральными и банковскими приложениями. Другие же регионы, как Ульяновская область, активно прорабатывают межведомственное взаимодействие и выпускают новые карты, не трогая «социальные карты», выданные ранее.
Вместе с тем необходимо помнить, что приобретение любого количества компьютеров и серверов, установка «проводов» и программного обеспечения сама по себе не оказывает практически никакого позитивного воздействия на эффективность и качество государственного управления. С этой точки зрения, главное при внедрении универсальной электронной карты должно быть изменение типа деятельности самих органов государственной власти: менталитета руководителей и рядовых госслужащих, административных регламентов, системы обучения госслужащих. Начинать работу по внедрению УЭК, с нашей точки зрения, нужно с установки, что деятельность правительства и его структурных подразделений может и должна быть эффективной в применении технологий электронного правительства. Также следует помнить, что процесс совершенствования государственного управления непрерывен и цикличен: в нем завершение одного этапа одновременно означает начало следующего. Это относится не только к повышению степени сложности по мере решения очередных задач электронного правительства и УЭК, но и к их чисто количественному увеличению.
Таким образом, мы рассматриваем внедрение, использование и развитие технологий и систем электронного правительства и универсальных электронных карт, как ключевой элемент инновационной модернизации всей системы государственного управления, без которой невозможна успешная модернизация реального сектора экономики субъектов РФ и их социальной сферы.
6 Ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
Список литературы:
1. Аитов Т. Битва железных ящиков // Банковское обозрение. 2010. №11. С. 18-19.
2. Иноземцев В.Л. Развитие системы электронных платежей в России // Банковские технологии. 2005.№ 3. С. 15-21
3. Постановление Правительства Ульяновской области № 243-П от 23.05.2012 «Об утверждении Порядка доставки универсальных электронных карт Ульяновской области, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан». ЦКЬ: http://law.ulgov.ru/news/6758.html
4. Постановление Правительства Ульяновской области № 452-П от 01.10.2012 «Об утверждении Правил разработки, подключения и функционирования региональных (муниципальных) электронных приложений универсальной электронной карты Ульяновской области и технических требований к ним». ИКЬ: http://law.ulgov.ru/news/7111.html
5. Устинович Е.С. Правовое обеспечение развития электронного направления информационной деятельности органов государственной власти // Современное право. 2008. №9. С. 6-8.
6. Федеральный закон РФ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Информационноправовой портал «Гарант». ЦКЬ: http://base.garant.ru/12177515/
7. Федосеева Н.Н., Чайковская М.А. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская юстиция. 2011. №11. С. 6-9.
8. Шелленберг О.П. О правовом оформлении государственных и муниципальных услуг в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Законодательство. 2010. № 11. С. 59-64.
