CC BY
47
Правовые формы управления государственной собственностью дифференцированы в зависимости от характера образующих ее объектов. Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть представляет собой государственную казну, в состав которой входит имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, прежде всего средства соответствующего бюджета. Другая часть закрепляется за предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления и образует имущественную базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Это, прежде всего, объекты производственно-коммерческого назначения, которые зачастую в экономическом смысле в большей степени тяготеют к частному сектору.
Вместе с тем, как отмечается в литературе, такие объекты «имеет смысл держать (приобретать) в государственной собственности... тогда, когда они помогают эксплуатировать имущество, считающееся достоянием населения района или города, при условии, что нет возможности иметь их в составе частной собственности граждан и организаций» [1, с. 151]. При этом распределение имущества между государственными организациями не означает утраты его изначального функционального назначения, но существенно влияет на способы, а соответственно, и правовые формы управления этим имуществом.
Управление государственной казной осуществляется непосредственно: представительным органом государственной власти через принятие нормативных актов, определяющих порядок управления собственностью, органами исполнительной власти посредством актов распоряжения государственным имуществом, и т.п. Реализация государственного управления в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления за унитарными предприятиями, осуществляется опосредованно, через управление этим предприятием.
Сказанное означает, что анализ правового статуса унитарного предприятия не может быть ограничен исследованием его свойств как юридического лица (организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность и пр.), но требует оценки его адекватности потребностям эффективного управления государственной собственностью, в процессе которого реализуется ее функциональное назначение.
Как отмечается в литературе, институт юридического лица - это только одна из правовых форм, одна сторона предприятия, причем не та, которая обращена внутрь, к его коллективу (и, добавим от себя, - к собственнику), а внешняя, обращенная к другим участникам имущественных отношений, обусловленных использованием товарно-денежной формы [2, с. 113].
Сущность понятия управления в литературе раскрывается через его функции: планирование, контроль, регулирование и учет [3, с. 11]. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) [4] управление унитарным предприятием сводит к ограниченному набору полномочий собственника (ст. 295, 296). Анализ данных полномочий позволяет сделать вывод, что система управления «собственник - государственное унитарное предприятие» в свете положений ГК РФ характеризуется крайне низким уровнем субординационных связей. Так, собственник мог планировать лишь создание либо прекращение государственного унитарного предприятия (на праве хозяйственного ведения), но был лишен всякой возможности определять содержание его хозяйственной деятельности иначе, чем через закрепление в уставе предмета и целей его деятельности. При этом в рамках предусмотренного предмета деятельности, определяющего границы специальной правоспособности государственных унитарных предприятий, последние свободны в ее (деятельности) осуществлении.
В результате управлять деятельностью государственного предприятия собственник мог преимущественно лишь посредством общих регуляторов, применяемых в отношении иных, не находящихся в государственной собственности хозяйствующих субъектов: налоги, льготы, субсидии и пр. Ценовое регулирование деятельности унитарных предприятий, в принципе, возможно, но лишь посредством нормативного регулирования как формы реализации государственным образованием своих публично-правовых полномочий; возможности же его как собственника в этом смысле, по сути, равны нулю.
В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации установление основ ценовой политики отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Даже привлечение государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к реализации государственного заказа возможно только в рамках свободно заключаемых контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд: действующее законодательство предусматривает возможность установления режима обязательного заключения только в отношении государственных контрактов с федеральными казенными предприятиями [5].
Отсутствие должных правовых механизмов управления государственными унитарными предприятиями породило возможность использования государственной собственности не для целей реализации публичных интересов, а своих собственных (трудового коллектива, а чаще -руководителя). Как отмечено в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024 [6], руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом). Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей как работников, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия [7, с. 55-59].
Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [8] определенным образом расширил управленческие полномочия собственника в отношении государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; кроме того, закрепляя возможность создания казенных предприятий на основе всех видов публичной собственности (федеральная, субъектов РФ, муниципальная), данный закон закладывает правовую основу решения проблемы повышения эффективности управления государственным имуществом.
Однако коррекция имущественного режима государственных предприятий сама по себе не решает проблему повышения эффективности управления государственной собственностью. Необходимо создание цельной правовой системы программирования социально-экономического развития государственных образований, в которую должны быть интегрированы государственные предприятия в качестве важнейшего элемента реализации государственных программ. Это, в свою очередь, требует построения их (предприятий) деятельности на основе принципа плановости. При этом система планирования деятельности государственных унитарных предприятий должна предусматривать правовые формы согласования интересов государственного собственника и самого предприятия.
Основные элементы механизма планирования государственных предприятий могут быть представлены следующим образом: уполномоченный орган исполнительной власти ежегодно на основании выявляемой им потребности в продукции (работах, услугах) с учетом показателей государственных целевых программ утверждает и доводит до предприятия план-заказ. В плане-заказе могут устанавливаться основные показатели по производству продукции (работ, услуг) для государственных нужд, а именно: объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемых к качеству продукции (работ, услуг), сроков поставок, цен и условий их изменения; фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана-заказа; лимит численности работников; объем средств, выделяемых из государственного бюджета, и условия их предоставления.
Механизм планирования должен предусматривать:
1. Процедуры согласования с бюджетом соответствующего уровня (федеральным, субъекта РФ) на предстоящий год.
2. Необходимость учета плана развития предприятия при разработке плана-заказа. План развития разрабатывает само государственное предприятие и согласовывает его с органом исполнительной власти. План развития может предусматривать мероприятия, необходимые для обеспечения устойчивой работы предприятия по выполнению плана-заказа и разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности; задания по вводу в действие и выводу производственных мощностей; задания по созданию и освоению новых видов продукции; задания по подготовке и переподготовке
кадров; условия реализации плана развития завода, в том числе финансовые затраты и источники их покрытия.
Указанный механизм планирования позволит, на наш взгляд, обеспечить, с одной стороны, эффективное использование государственной собственности по ее назначению, а с другой стороны, учесть интересы трудового коллектива государственного унитарного предприятия. На первый взгляд, правовую основу для создания механизма планирования деятельности унитарных предприятий закладывает ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», предусматривая в перечне прав собственника определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия (пп. 3 п. 1 ст. 20). Однако принципиальным препятствием реализации этой идеи, как представляется, является противоречие, обнаруживаемое между сущностью унитарного предприятия как элемента системы управления государственной собственностью и его организационно-правовой формой коммерческого юридического лица. Последние имеют своей основной целью извлечение прибыли, являясь профессиональными субъектами предпринимательской деятельности, имеющей в числе прочих легальных признаков признак самостоятельности (п. 1 ст. 2 ГК РФ), традиционно раскрываемый через категории своего интереса и своей воли. Предприниматель «.сам распоряжается. капиталом» [9, с. 6], распоряжение же «капиталом» унитарного предприятия осуществляется на основании сметы*. Полагаем, что легальное отнесение унитарных предприятий к числу коммерческих юридических лиц перечеркивает всякие попытки создания сколько-нибудь эффективного механизма управления их деятельностью со стороны государства.
Будучи организационно-правовой формой, опосредующей, в первую очередь, отношения управления государственной собственностью, государственные унитарные предприятия должны быть подчинены не цели извлечения прибыли, а реализации публичных интересов, конкретизированных применительно к определенной сфере хозяйственной деятельности. Цель извлечения прибыли для таких хозяйствующих субъектов может присутствовать лишь постольку, поскольку это способствует реализации общественных интересов.
