CC BY
27
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2008. № 3
А.Ф. Звороно
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
На сегодняшний день существует радикальный и умеренный концептуальный подход к проблемам реформирования управления государственной собственностью. Сторонники радикального подхода полагают, что введенные Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях дополнительные ограничения их деятельности будут способствовать ускорению сокращения количества унитарных предприятий на правах хозяйственного ведения. Они решительно выступают за скорейшую полную ликвидацию унитарных предприятий с упразднением прав хозяйственного ведения как такой правовой конструкции. Справедливо отмечая, что данная правовая норма отражает условия хозяйствования периода перехода от плановой к рыночной экономике, они вскрывали недостатки, которые были вызваны правом хозяйственного ведения и указывали на коммерческие риски, связанные с деятельностью государственных унитарных предприятий (ГУП) на основе хозяйственного ведения. Слабое место в институте хозяйственного ведения виделось в том, что он предоставляет хозяйствующему субъекту широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, хотя реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем ГУП. В то же время круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен «исчерпывающим образом», а вмешательство государственных органов в деятельность ГУП (и их руководителей) «вне установленного круга полномочий является неправомерным». Во многом именно поэтому руководители ГУП бесконтрольно управляют финансовыми потоками предприятий, в том числе самостоятельно принимают решение о направлениях использования прибыли, при этом они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением некоторых рассмотренных выше вопросов). Кроме того, права руководителей эффективно защищает трудовое законодательство, что создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности ГУП. В ряде случаев «полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, не дают ему возможности не только требовать от
руководителей ГУП достижения определенных показателей в деятельности предприятия, но даже и определять эти показатели. Как правило, эффективность ГУП крайне низка. Все это приводило к выводу о нецелесообразности сохранения ГУП, основанных на праве хозяйственного ведения.
Сторонники радикальной позиции реформирования имущественных отношений в государственном секторе рассматривали ведущим направлением преобразование унитарных предприятий, основанных со стопроцентным государственным капиталом. Они активно поддерживали курс на форсированное сокращение поля деятельности ГУП с правом хозяйственного ведения.
Другим, прямо противоположным направлением преобразования унитарных предприятий представители радикального подхода к управлению государственной собственностью видели в создании на базе их имущества федеральных казенных предприятий с целью обеспечения государственных функций. Но при этом имущество, необходимое для реализации государственных функций, предлагалось вывести из гражданско-правового договора и внести соответствующие изменения в Гражданский кодекс РФ. Однако эта организационно-правовая форма предусматривала обязанности государства нести субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия. С этим связана потенциальная возможность увеличения государственных расходов и нагрузка на федеральный бюджет. Следовательно, с одной стороны, радикальная позиция в сфере управления государственной собственностью, ориентированная на максимально возможное сокращение числа унитарных предприятий с перспективой их массового преобразования в акционерное общество с контрольным и блокирующим пакетом акций, принадлежащих государству, создавала проблемы, связанные с высокими рисками неэффективно управляемых акционерных обществ по причине дефицита высокопрофессиональных кадров представителей государства в совете директоров и балансовых комиссиях, с другой стороны, преобразование ГУП в казенные предприятия не всегда целесообразно, поскольку первые по сравнению со вторыми имеют то преимущество, что государство не несет ответственности по его обязательствам, и это значит, что вероятность нагрузки на государственный бюджет незапланированными обязательствами не будет расти. По этой причине казенные предприятия до сих пор не получили широкое распространение в госсекторе.
Существует умеренная, взвешенная концепция оптимизации структуры государственного сектора. Сторонники этой позиции полагают, что на ближайшую перспективу целесообразно сохранить унитарные предприятия, поскольку они нужны государству
для решения публичных задач, специфических функций, возложенных на государственный сектор.
Как известно, имущество государственного сектора включает:
— имущество, закрепленное за унитарными государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;
— имущество, закрепленное за государственными учреждениями;
— имущество казны, включающее акции открытых акционерных обществ, доли в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью, находящихся в собственности государства, имущественные права, вытекающие из контроля деятельности акционерных обществ с использованием правового института «золотая акция»;
— имущество казны, представленное в основном недвижимым имуществом, которое выведено из имущественного комплекса приватизированных предприятий и на которое сохраняется запрет на приватизацию.
Значительная часть имущества государственного сектора, не относящаяся к государственной казне, приходится на имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями. Всего в 2005 г. в России насчитывалось 8 466 государственных унитарных предприятий, находящихся в федеральной собственности (ФГУП). Имущественные отношения государственных унитарных предприятий регулируются недавно принятым Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Этот закон конкретизирует нормы Гражданского кодекса РФ в редакции 1994 г. о правовом положении ГУП, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, статус собственников имущества этих хозяйственных субъектов. В некоторых случаях он внес изменения и дополнения отдельных статей Кодекса.
Следуя Гражданскому кодексу, этот закон (ст. 2 п. 1) определяет унитарные предприятия как коммерческую организацию, не наделенную правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Права имущественного собственника осуществляют на федеральном уровне органы государственной власти Федерации, на субфедеральном уровне — органы власти субъектов Федерации, а на муниципальном уровне — органы местного самоуправления.
Как и Гражданский кодекс, закон подтверждает, что в России создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:
— унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного единения — федеральные государственные предприятия, государственные предприятия субъекта РФ и муниципальные предприятия;
— унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления — федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъекта РФ и муниципальные казенные предприятия.
Закон наделяет субъекты РФ и муниципальные образования правом создания казенных предприятий, что ранее не допускал Гражданский кодекс РФ. Очень важно, что закон устанавливает обстоятельства, которые могут служить основанием для учреждения государственных и муниципальных унитарных предприятий (ст. 8). Они в целом сводятся к обеспечению государственных и общественных интересов, основу которых составляет необходимость:
— использовать имущество, приватизация которого запрещена, в том числе имущество, необходимое для обеспечения безопасности РФ (а применительно к имуществу казенных предприятий еще и для функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ);
— разрабатывать и производить отдельные виды продукции, обеспечивающей безопасность РФ (для государственных и муниципальных предприятий еще и продукции, находящейся в сфере интересов РФ);
— производить некоторые виды продукции, изъятой из оборота или с ограниченным оборотом;
— вести деятельность, предусмотренную федеральными законами исключительно для данного вида предприятий.
Государственное или муниципальное предприятие на праве хозяйственного ведения может быть создано и в случае необходимости вести деятельность, направленную на решение социальных задач (в том числе на реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций, обеспечивающих продовольственную безопасность государства, а также в случае необходимости вести научную и научно-техническую деятельность в отраслях, связанных с обеспечением безопасности России.
Казенное предприятие помимо вышеперечисленных ситуаций может быть создано также в случаях, когда преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования; когда возникает необходимость деятельности по произ-
водству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; когда необходимы определенные дотируемые виды деятельности и убыточные производства.
Цели и предмет деятельности унитарного предприятия должны быть определены не только в решении о его учреждении, но и в его уставе (ст. 9).
В законе особо следует отметить те новые правовые новации, которые направлены на усиление регламентации со стороны государства деятельности унитарных предприятий и на установление дополнительных ограничений, призванных ужесточить финансовый контроль за ними.
Во-первых, были созданы дополнительные по сравнению с Гражданским кодексом ограничения прав унитарных предприятий распоряжаться принадлежащим им имуществом. Они вправе распоряжаться своим имуществом только в пределах, не препятствующих цели, предмету и виду деятельности, которая определена уставом. Сделки, совершенные унитарными предприятиями с нарушением этих требований, признаются недействительными.
Государственное унитарное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий и с иными обременениями, с уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.
Что касается распоряжения имуществом казенного предприятия, то закон подтвердил нормы ГК: оно вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия его собственника (ст. 19), который может изымать у казенного предприятия имущество — излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению (ст. 20). Кроме того, введена специальная норма: казенное предприятие осуществляет свою деятельность в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества.
Во-вторых, закон подтвердил правовое положение Гражданского кодекса РФ, разрешающее унитарным предприятиям быть участниками (членами) коммерческих и некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Но такое участие предусматривает следующие ограничения:
— унитарные предприятия не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций;
— решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника его имущества;
— унитарное предприятие может распоряжаться вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими ему акциями только с согласия собственника его имущества.
В-третьих, в отличие от ранее действовавшей нормы Кодекса, закон запретил унитарным предприятиям создавать дочерние предприятия, но при этом разрешил создавать филиалы и открывать представительства, которые наделяются статусом юридического лица.
В-четвертых, возникли ограничения для текущей деятельности руководителей унитарных предприятий (ст. 21). Им не разрешается быть учредителями (участниками) юридического лица, занимать должности и выполнять другую оплачиваемую работу в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной или иной творческой работы, заниматься предпринимательством, входить в исполнительные органы коммерческих организаций, за исключением случаев, когда участие в таких органах составляет должностную обязанность руководителя. И, наконец, они не имеют права участвовать в забастовках.
Руководитель ГУП подлежит аттестации в установленном собственником имущества унитарного предприятия порядке.
В-пятых, руководители унитарных предприятий не могут совершать без согласия собственника своего имущества сделки, в которых заинтересован руководитель, а также сделки, которые относятся к крупным. В законе (ст. 22) вводятся такие важные правовые новации, как понятия «сделка с заинтересованностью» и «крупные сделки».
В-шестых, в законе (ст. 24) предусмотрены правовые нормы, регулирующие процедуры заимствования унитарными предприятиями (ст. 24). Они вправе осуществлять заимствования только по согласованию объема и направлений использования привлекаемых средств с собственником своего имущества.
Указанные ограничения могут трактоваться неоднозначно в зависимости от концептуальных позиций формирования имущественных отношений деятельности государства и от перспективных возможностей развития государственной предпринимательской деятельности через унитарные предприятия.
Практика показывает, что государственных унитарных предприятий слишком много, чтобы государство могло ими эффективно управлять, и весьма актуальной является задача инвентаризации таких предприятий, составление их реестра с точки зрения необходимости сохранения тех из них, которые выполняют публичные функции.
Сторонники умеренной концепции реформирования государственных предприятий предлагают не ограничиваться преобразованием ГУП в акционерные общества (корпоратизацией), в казенные предприятия, но и видят перспективы оптимизации структуры госсектора в укрупнении и интеграции ГУП, в ряде случаев с разделением профильных и непрофильных активов и созданием холдинговых структур с участием государства. Предлагается уменьшить размеры федеральных ГУП не только путем приватизации, но и путем их регионализации.
В зависимости от того, радикальная или умеренная позиция ложится в основу формирования имущественной политики в России, определялась эволюция организационно-правовых форм государственных предприятий в российской экономике в последнее десятилетие, т.е. происходили изменения имущественной политики государства по отношению к унитарным предприятиям.
На начальных этапах рыночных реформ доминировала радикальная позиция в проведении имущественной политики в российской экономике как в целом, так и в ее отраслях.
До середины 90-х гг. четкой и последовательной политики государства в отношении государственных предприятий не было. Государственная имущественная политика была подчинена стратегическому курсу осуществления радикальной рыночной реформы и широкомасштабной приватизации. Специальная нормативно-правовая база по регулированию государственных унитарных предприятий только начинала создаваться. Предпринимаемые государством меры по управлению государственной собственностью были эпизодическими, а процесс их преобразования носил стихийный характер. До 1998 г. не был налажен учет федерального имущества и отсутствовал его реестр. Это создавало трудности в получении, систематизации и обобщении информации о состоянии положения дел в государственном секторе.
Без такой информации нереально было реализовать Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (1995 г.).
Определенный правовой вакуум породил слабость государства в управлении своей собственностью. Многие государственные предприятия вышли из-под контроля государственных органов исполнительной власти. Их финансово-хозяйственная деятельность должным образом не анализировалась и не контролировалась. Государственное имущество и доходы государственных предприятий фактически были полностью подвластны их руководителям. Их действия не были ограничены необходимостью согласованного применения управленческих решений с собственником, как это
происходит в акционерном обществе. Широкое распространение получили такие случаи, как бесконтрольная передача недвижимости государственных предприятий в аренду, создание дочерних предприятий и направление финансовых ресурсов материнских предприятий через аффилированные структуры при осуществлении необходимого контроля за ними со стороны государства. Проведенный в 1997—1998 гг. опрос директорского корпуса 861 промышленного предприятия в 28 субъектах Российской Федерации показал, что только 18% предприятий были под контролем государственных органов власти, а 68% были подвластны их директорам.
Кроме того, многие министерства и ведомства не располагали перечнем подконтрольных им предприятий. Все это свидетельствует о неудовлетворительной реализации государством своих правоотношений в отношении унитарных предприятий. На начальном этапе приватизации ГУП в России многие нарушения в их деятельности сводили к недостаткам статуса унитарных предприятий и их право на хозяйственное ведение. Отмечалось, что правовая конструкция «хозяйственное ведение» связано с асимметрией полномочий хозяйственного субъекта титульного собственника. Перекос имущественных полномочий был в пользу ГУП, что приводило к возникновению имущественных рисков, обусловленных участием унитарных предприятий в различного рода коммерческих сделках, которые были чреваты обременением ГУП долгами контрагентам и кредиторам.
Сведение многих нарушений в финансово-хозяйственной деятельности ГУП в основном к несовершенству институтов хозяйственного ведения усиливало радикальную позицию в отношении преобразования государственной собственности. Правительством РФ был взят курс на резкое сокращение количества ГУП и быструю минимизацию роли этих предприятий в российской экономике.
Однако ход приватизации с середины 90-х гг. до настоящего времени показал, что существовало не одна, а несколько причин, обусловивших слабость и несовершенство управления государством унитарными предприятиями и закрепления за ним комплекса имущества. Постепенно, начиная с принятия первой части Гражданского кодекса РФ (1994 г.), Правительством РФ принимались некоторые правовые акты по ряду аспектов функционирования ГУП. Следует отметить, что Гражданским кодексом РФ законодательно был установлен дифференцированный подход к унитарным предприятиям с выделением их двух видов — с правом хозяйственного ведения и с правом оперативного управления.
Было проведено принципиальное отличие ГУП от акционерных обществ в том, что внешние источники их финансирования ис-
ключали акции и облигации. ГУП как организационно-правовая форма не допускали возможности распределения имущества по вкладам (доли, паи), а также выпуска ценных бумаг.
Начата работа по приведению учредительных документов ГУП в соответствие с нормами ГК РФ. Однако до принятия Федерального законна «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» отсутствовала правовая основа для сохранения большого числа унитарных предприятий. До 1999 г. не существовало системного подхода к преобразованию ГУП. С принятием в 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и приватизацией наступила новая веха в преобразовании ГУП, реформированию государственного сектора был придан системный и поэтапный характер, последовательно и организованно стала проводиться работа по приведению учредительных документов ГУП в соответствие с нормами федерального законодательства. Вскоре после принятия Концепции 1999 г. в государственном секторе российской экономики насчитывалось около 2 тыс. предприятий и организаций. Среди ГУП (федеральных и субъектов РФ) было 21 574 государственных учреждения — примерно 45 тыс. хозяйственных сообществ с долей государственного участия более 50% уставного капитала — около 5 тыс.
На долю государственной и муниципальной собственности приходилось 9,3% объема промышленного производства и 15% численности промышленно-производственного персонала. За период после принятия Концепции с 1999 по 2003 г. обозначилась тенденция сокращения количества государственных унитарных предприятий, использующих федеральное имущество (ФГУП). Их количество уменьшилось с 13 796 в 1999 г. до 9 860 в 2003 г. (что составляет примерно 1/3). При этом количество федеральных государственных учреждений за этот период увеличилось с 23 099 до 37 081, выросло, но не в такой пропорции, количество хозяйственных объединений с государственным участием в капитале — с 3 896 до 4 205.
В результате доля государственных предприятий в структуре пользователей федерального имущества за указанный период (1999—2003 гг.) уменьшилась с 1/3 до 1/5.
Если изначально при проведении массовой приватизации полагали, что количество унитарных предприятий будет сведено к минимуму, а унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, будут полностью преобразованы в акционерные общества с государственным участием или ликвидированы, то к концу 1990 г. стало очевидным, что необходимо сохранение ГУП для реализации государственных функций в экономике. На практике в начале 2000-х гг. темпы приватизации замедлились, круп-
ные федеральные ГУП были акционированы, осталось множество небольших ГУП, акционирование и их ликвидация были сопряжены с резким увеличением нагрузки на государственный бюджет по организации системы представления государства в акционерных обществах с государственным участием.
Более эффективным оказался путь интеграции ГУП в крупные холдинговые структуры. К концу 1990-х гг. стала актуальна задача эффективного управления государственной собственностью в целом и унитарными предприятиями в особенности.
Принципиально важным в этот период было принятие Постановления Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения», в котором были определены основания (аргументы) для сохранения государственных предприятий и намечены основные пути их преобразования.
В целях реформирования процессов, происходящих в государственном секторе в 2001—2005 гг., были приняты новые законы о приватизации и об унитарных предприятиях. Важным событием в области реформирования имущественных отношений в России стало принятие Федерального закона «О государственном и муниципальном предприятии» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. Он конкретизировал нормы Гражданского кодекса РФ и в определенных случаях внес в ГК изменения и дополнения. С принятием этого закона реализация его норм стала важным приоритетом в деятельности государственных органов по управлению имущественными отношениями. Но реализация норм Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях натолкнулась на немалые трудности, связанные не только с субъективными, но и с объективными факторами, с упрощенным подходом к реформированию государственных предприятий. Это привело к недооценке отраслевой специфики приватизации, к небрежному отношению к судьбе и перспективам развития небольших предприятий. В целях более эффективного управления унитарными предприятиями было бы оптимальным движение навстречу двух рассмотренных выше методических подходов с учетом современных особенностей развития ГУП, причем совмещение этих подходов должно произойти на организационно-правовом и методическом уровнях.
Составной частью работы по совершенствованию управления федеральными унитарными предприятиями должно явиться урегулирование блока имущественных вопросов. Прежде всего речь идет о юридическом оформлении инвентаризации федерального имущества (в частности, о включении в Реестр собственности Российской Федерации). Начатая работа по инвентаризации объ-
ектов приносит свои плоды. Получены данные, характеризующие распределение унитарных предприятий федеральной собственности, учитывающее их в отраслевую и территориальную принадлежность, а также среднесписочную численность работающих и величину чистых активов, распределение недвижимого имущества по видам объектов, по субъектам распоряжения ими (закрепленное за ФГУП, ФГУ, находящееся в государственной казне).
Параллельно с разработкой законодательных актов одним из основных должен стать процесс совершенствования государственного контроля за деятельностью унитарных предприятий. Особенности правового положения ГУП определяют специфику сложившейся системы контроля за их деятельностью, порожденную наличием института балансовых комиссий, призванных защитить интересы собственника имущества (государства). Интересы собственника заключаются в обеспечении экономической эффективности использования имущества, которое находится в хозяйственном ведении (оперативном управлении) государственных унитарных предприятий. В этой связи необходимо усилить методическое обеспечение работы комиссий по принятию решений о деятельности предприятий и анализу их отчетности. Необходимо разработать и утвердить методику осуществления контроля за деятельностью ГУП и принятия соответствующих решений на основе данных их отчетности.
