CC BY
2013
УДК 334.72, 658.115
УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ: ИСТОРИЯ, ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Е.В. Орлов
Рассмотрены исторические аспекты образования отечественных публичных предприятий, с акцентом на период новейшей истории, а также трансформация нормативной базы, регулирующей их деятельность, и перспективы дальнейшего развития, изложенные в периодической печати.
Ключевые слова: государственное предприятие, муниципальное предприятие, нормативная база деятельности, перспективные направления развития.
История деятельности государственных предприятий в России насчитывает около четырехсот лет. Основой для их создания служили различные производственные мануфактуры, принадлежавшие в большинстве своем государству, которые организовывались для обслуживания казённых нужд, прежде всего в производства оружия для армии.
В XVII в. мануфактурой становится московский Пушечный двор, насчитывавший в 1630-е годы 130-140 работников разных специальностей, перечень которых свидетельствует о разделении труда, характерном для этой формы производства. Мануфактурой стала также Оружейная палата, где в 1680-е годы было занято более 300 мастеров. Казне принадлежали Измайловский и Воскресенский стекольные заводы, производившие оконное стекло, аптечную и столовую посуду, а также полотняная мануфактура «Хамовный двор». Государству в основном принадлежали поташные промыслы, медеплавильные заводы в Онежском крае. Тульско-Каширские и Олонецкие заводы производили для казны пушки, ядра, мушкетные стволы, шпажное железо, а для продажи на внутреннем рынке - сохи, замки, якоря, лопаты, мотыги и т. п.
С начала XVIII в. государство стало раздавать казенные заводы частным лицам (прежде всего, из придворного круга), в 1730-1750-х годах раздачи приняли массовый характер, но в конце XVIII в. казна выкупила большинство разоренных вельможами заводов.
В начале XX в. к числу наиболее крупных казенных заводов принадлежали заводы военного ведомства - Тульский, Ижевский, Сестрорец-кий оружейные, Охтенский пороховой, Петербургский патронный, арсеналы; заводы морского ведомства - Обуховский и Ижорский, судостроительные верфи; заводы горного ведомства - Пермский, Злато-устовский, Воткинский. [1 с. 139-141].
После Октябрьской революции государственные предприятия (бывшие казенные заводы и национализированные предприятия) поступили в ведение отраслевых главных комитетов и центральных управлений
Высшего совета народного хозяйства. В результате национализации размеры государственного сектора резко увеличились, в руки государства перешли почти все крупные частные промышленные предприятия, значительная часть торговых предприятий, большая часть кредитных учреждений, весь механический транспорт и иное имущество. На 01.08.1918 число национализированных предприятий в России превышало 3 тысячи. В конце 1920-х-начале 1930-х годов все производственные фонды страны сосредоточились в государственной собственности.
В советский период [7] государственное имущество закреплялось за государственными предприятиями на праве оперативного управления, доктрина которого была разработана в 1940-е годы академиком А. Бенедиктовым. Данное право включало правомочия предприятий по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в соответствии с законом, плановыми заданиями и назначением имущества. Государство в лице вышестоящих органов сохраняло за собой «право присвоения», а также права «общего руководства соответствующей отраслью хозяйства», «непосредственного планирования и регулирования».
Во времена перестройки оперативное управление подверглось критике. В Законе СССР от 30.06.1987 «О государственном предприятии (объединении)» фактически содержался отказ от права оперативного управления, а трудовой коллектив был объявлен «хозяином» на государственном предприятии. Законом СССР от 06.03.1990 «О собственности в СССР» были значительно расширены имущественные права трудового коллектива. Государственное предприятие получило право эмитировать акции, которые должны были распределяться среди работников предприятия.
В 1990-х годах начался масштабный процесс приватизации государственных предприятий. Первым нормативным актом в этой области стал закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятый 03.07.1991, который определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий. Указ президента РФ «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 29.01.1992 ввел в действие ряд нормативных актов, раскрывавших механизм перехода государственной собственности в частную.
В 1991-1992 годах было приватизировано 46,8 тысяч государственных предприятий. За два года в частные руки была передана большая часть объектов так называемой «малой приватизации» (магазинов, ресторанов, кафе, предприятий службы быта). К концу 1994 года процесс малой приватизации по существу завершился.
Важным этапом в развитии правового регулирования сектора государственных и муниципальных предприятий стало принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса РФ. В частности, были предприняты
следующие шаги: 1) ликвидировано право полного хозяйственного ведения; 2) введено ограниченное вещное право хозяйственного ведения; 3) восстановлено право оперативного управления; 4) имущество унитарного предприятия было признано неделимым (т. е. оно не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия) [7].
Переход ко второму (денежному) этапу приватизации был утвержден Указом президента РФ от 22.07.1994 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.». В орбиту акционирования вовлекались крупные предприятия базовых отраслей экономики, определявшие производственный потенциал страны. В целом на втором этапе приватизационные процессы резко замедлились, что наглядно представлено в таблице 1. Так к 1997 году количество приватизированных предприятий сократилось почти в 16 раз по отношению к значению 1993 года. Изменилась и структура способов приватизации государственного имущества. Если в 1993 году лидировали такие методы передачи собственности в частные руки как акционирование, коммерческий конкурс и выкуп арендованного имущества, то в 1997 году почти 40% имущества приватизировалось путем продажи недвижимости. За 10 лет приватизации (1993-2003) российская казна получила от продажи 145 тысяч госпредприятий 9,7 млрд. долларов.
Таблица 1
Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по способам приватизации в 1993-1997гг. [6]
Год 1993 1994 1995 1996 1997
Число приватизированных государственных и муниципальных унитарных 42924 21905 10152 4997 2743
предприятий
Структура приватизированного государ-
ственного и муниципального имущества по способам приватизации, в % 100 100 100 100 100
акционирование 31,1 44,8 27,7 22,5 18,1
продажа на аукционах 6,3 4,4 4,2 3,9 5,5
коммерческий конкурс 30,4 24 15,9 8,9 9,6
инвестиционный конкурс 1,3 1,2 1,1 0,7 0,5
выкуп арендованного имущества 29,5 20,8 29,8 32,1 14,6
продажа имущества ликвидируемых,
ликвидированных предприятий и не за- 0,4 1,5 4,2 5,7 9,1
вершенных строительством объектов
продажа недвижимости - - 15,4 22,9 38,5
продажа земли - - 0,6 1,5 2,6
прочие 1 3,3 1,1 1,8 1
На третьем этапе основным нормативным актом, регулирующим приватизацию, являлся Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Динамика количества организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности в последние годы представлена на рисунке 1. При общей тенденции к сокращению (с 404,3 тыс. в 2008 году до 343,5 тыс. в 2013 году), количество объектов муниципальной собственности все еще превышает количество объектов государственной, что объясняется их большим количеством на старте приватизации, меньшей привлекательностью, отсутствием возможности приватизации некоторых из них (учреждения образования, культуры и т.д.).
Рис. 1. Количество организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Современное состояние «производственной» составляющей государственного и муниципального секторов экономики следующее: на конец 2013 года удельный вес предприятий и организаций государственной собственности в общем числе предприятий и организаций составил 2,4 % против 14,3 % в 1996 году. Доля муниципальных предприятий за указанный период также снизилась с 8,8 % до 4,7 %. На фоне почти двукратного роста числа предприятий и организаций в РФ за период 2000-2013 годов число государственных предприятий сократилось на 45% [6]. На смену наметившейся в 2001-2005 годах стабилизации числа государственных предприятий с 2006 года пришла новая приватизационная волна, в результате которой ежегодно количество госпредприятий сокращалось на 7-9%.
Сегодня правовое положение унитарных предприятий определяется рядом законодательных актов, в первую очередь Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также нормативными актами Правительства РФ и Минэкономразвития РФ.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
В таблице 2 приведена сравнительная характеристика правового положения унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и предприятий, основанных на праве оперативного управления, в соответствии с последними редакциями Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 161-ФЗ.
Таблица 2
Сравнительная характеристика правового положения предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и оперативного
управления
Параметры сравнения Предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения Предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные)
1 2 3
Распоряжение имуществом Не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Распоряжается всем закрепленным имуществом, в т. ч. и денежными средствами, предприятие вправе лишь с согласия собственника.
Распоряжение прочими активами Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Реализация производимой продукции - это единственное, что предприятие может осуществлять самостоятельно, если иное не установлено законом или другими правовыми актами.
Окончание табл.2
1 2 3
Степень са-мостоятель-ности Является самостоятельным хозяйствующим субъектом, однако осуществляет только те права и обязательства, которые связаны с целью и предметом его деятельности Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов.
Уставный фонд Предприятие формирует уставный фонд. Предприятие не формирует уставный фонд.
Распределение прибыли Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия Порядок распределения всех доходов предприятия определяется собственником его имущества
Ответственность собственника имущества по обязательствам предприятия Собственник имущества такого предприятия не отвечает по его обязательствам, за исключением случаев, когда несостоятельность юридического лица вызвана собственником его имущества. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества.
Исходя из представленной в таблице 2 информации, предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают большей свободой действий, чем казенные предприятия и в большинстве случаев самостоятельно несут ответственность за результаты своей деятельности.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ учредительным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным органом. Статьей 9 Федерального закона № 161-ФЗ расшифровывается обязательное содержание устава унитарного предприятия. Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия утвержден приказом Минэкономразвития России от 25.08.2005 № 205.
Органом управления унитарного предприятия является руководитель, назначаемый собственником. Трудовые договоры с руководителями федеральных государственных унитарных предприятий заключаются на конкурсной основе. Порядок отчетности руководителей унитарных предприятий определен постановлением Правительства РФ от 04.10.1999 № 1116, которым утверждены список и формы необходимых документов, содержание отчета и доклада руководителя унитарного предприятия.
Статьей 20 Федерального закона № 161-ФЗ предусмотрен ряд правомочий собственника. В частности, он может устанавливать виды деятельности унитарного предприятия, определять порядок составления плана
финансово-хозяйственной деятельности, вносить изменения в устав предприятия, утверждать его отчеты и отчетность, контролировать сохранность и использование имущества, давать согласие на совершение крупных сделок. Правомочия собственника имущества унитарного предприятия были расширены Постановлением правительства Российской Федерации от 03.12.2004 № 739 «О полномочиях Федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия», в соответствии с которым он вправе утверждать стратегию развития предприятия на срок от 3 до 5 лет, а также устанавливается минимальный размер прибыли предприятия, на который может претендовать - 25 % от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей.
Необходимо отметить, что в деятельности унитарных предприятий имеется ряд противоречий. С одной стороны, закон устанавливает статус такого предприятия, как коммерческой организации, которая преследует основную цель - систематическое извлечение прибыли, с другой - не наделяет его правом собственности и обязывает нести социальное бремя. В отличие от свободной предпринимательской деятельности, присущей коммерческой организации, данный субъект, не только не может самостоятельно выбрать вид деятельности, но и пути решения поставленных перед ним задач. Согласованию с собственником подлежит значительная часть сделок унитарного предприятия. При этом надо учитывать, что даже разрешенная собственником сделка, но не укладывающаяся в целевое назначение имущества унитарного муниципального предприятия, может быть признана недействительной. Распределение прибыли также зависит от публичного собственника, что приводит к отсутствию мотивации в получении высоких экономических результатов, а также ограничивает возможности ремонта оборудования и модернизации производства.
В целом как движимым, так и недвижимым имуществом унитарное предприятие может распоряжаться, в том числе с согласия собственника, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены его уставом. Унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества. Сделки, заключенные с нарушением данных положений, являются ничтожными. Практически это означает, что в течение 10 лет после заключения сделки существует возможность признания ее судом недействительной по иску любого заинтересованного лица. В дополнение к содержащемуся в Федеральном законе № 161-ФЗ перечню устав предприятия может предусматривать иные виды и размер сделок, совершение которых невозможно без согласия собственника. Таким образом, участники гражданского оборота вынуждены изучать уставы унитарных предприятий, чтобы убедиться в легитимности сделок с ними [7].
Считаем необходимым отметить и значительную нормативную базу деятельности унитарных предприятий, принятую на региональном и муниципальном уровнях, которая иногда дублирует федеральные нормы, иногда развивает (ужесточает) их, а иногда и предвосхищает.
Для того, чтобы определить перспективы дальнейшего развития унитарных предприятий, рассмотрим нормативные основы процесса их преобразования и мнения, высказанные в печати.
На основании норм статьи 13 Федерального закона № 178-ФЗ, пункта 1 статьи 34 Федерального закона № 161-ФЗ, нами была составлена схема возможных направлений преобразования унитарных предприятий, представленная на рисунке 2.
Рис. 2. Направления преобразования унитарных предприятий
В прогнозный план приватизации федерального имущества на 20142016 год включены 514 ФГУПов [5], к ним необходимо добавить значительное количество региональных и муниципальных унитарных предприятий, также предполагаемых к приватизации. Преобразование ГУПов и МУПов в ОАО оправдано в отношении крупных предприятий. В ряде случаев сформировать ОАО из унитарного предприятия просто невозможно из-за небольших активов. Перевод таких организаций в ООО потребует существенно меньших затрат ресурсов, чем перевод в ОАО. При преобразовании в ООО не потребуется подготовки и регистрации проспекта эмиссии ценных бумаг, можно будет избежать формирования совета директоров, наблюдательного совета и ревизионной комиссии общества. Но необходимо отметить, что еще одним критерием для создания ООО является соответствие предприятия нормам, установленным для малого бизнеса, таким, как средняя численность работников и выручка от реализации товаров или услуг.
Предусмотрены и меры, которые позволят избежать закрытого характера приватизации таких предприятий. ОАО и ООО не могут являться покупателями своих акций и долей в капиталах при приватизации, а также закладывать в свои уставы право их преимущественного выкупа. Цель приватизации - привлечь инвесторов. Предусмотрена и защита от недобросовестных покупателей. До того момента, пока победитель конкурса не выполнит все оговоренные условия, он не вправе принимать решение об изменении уставного капитала общества. Кроме того, до окончательного завершения сделки покупатель не имеет права голосовать по вопросам изменений и дополнений в учредительные документы, отчуждения имущества, его передачи в залог или в аренду.
Но есть у государственных и муниципальных унитарных предприятий и иные пути развития. После внесения в 2012-2014 гг. ряда поправок в Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», допускается возможность нахождения объектов концессионного соглашения на праве оперативного управления или хозяйственного ведения у государственных или муниципальных унитарных предприятий [2]. Такое предприятие участвует на стороне концедента в обязательствах по концессионному соглашению и осуществляет отдельные полномочия концедента. Кроме того, с 2012 года актуализировались дискуссии по поводу проекта Закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». В соответствии со статьей 3 законопроекта, представлять интересы публичного партнера сможет также и унитарное предприятие.
В нашей стране до настоящего времени отсутствует эффективная система управления предприятиями государственного и муниципального секторов. Попытки её создания были предприняты в 1999-2000 гг. после принятия постановления Правительства РФ «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». Но в 2002 году, в ходе административной реформы, работа по построению системы управления государственным сектором была остановлена и переведена в русло разработки программы окончательной приватизации государственного имущества. Эта программа реализуется и в настоящее время, сведя на нет все попытки осознанного и целенаправленного управления государственным сектором экономики [4].
Что касается будущего унитарных предприятий, то тут существует множество различных мнений. Одним из них является необходимость ликвидации государственных и муниципальных предприятий, причем данная точка зрения находит множество сторонников среди представителей Федеральной антимонопольной службы, других органов управления и крупных бизнесменов. Есть также мнение, что полная ликвидация ГУПов и МУПов просто невозможна, поэтому унитарные предприятия необходимо сохранить в стратегически важных отраслях. Но бездумное сокращение количества унитарных предприятий «вымывает» имущественно-экономическую
базу деятельности органов управления не позволяя им аккумулировать ресурсы для реализации социально-значимых проектов.
Как показывают некоторые исследования [3], частные операторы предприятий не могут продемонстрировать устойчивое превосходство в эффективности или других производственных показателях над государственными предприятиями. Так в работе Д. Уилнера и Д. Паркера рассматривается значительное количество исследований, посвященных сравнению эффективности частных и государственных компаний, как в развитых, так и развивающихся странах. В одних случаях было выявлено превосходство частного сектора, в других - государственных компаний. В итоге авторы заключают: «Как показывает практика, смена собственности необязательно ведет к улучшению производственных показателей».
Подобная картина складывается и при анализе английского опыта приватизации предприятий водного коммунального хозяйства, после которой не произошло значительного роста производительности. В исследовании Д. Сала и Д. Паркера была проанализирована работа предприятий отрасли за 5 лет до и 10 лет после приватизации. В результате исследования авторы приходят к следующему выводу: «Несмотря на сокращение персонала, общий коэффициент эффективности со времени приватизации не увеличился».
Частный собственник повышает эффективность приватизированного предприятия за счет сокращения затрат на экологию или вывода мощностей и рабочих мест в другой регион, что категорически неприемлемо с точки зрения общественных интересов. Поэтому во многих случаях желательны такие изменения в юридическом статусе, которые расширяют коммерческие возможности государственных и муниципальных предприятий, но при этом позволяют региональным и муниципальным властям сохранять прямой контроль за соблюдением общественных интересов. Пример изменений такого рода - уменьшение доли государства в капитале предприятия со 100% до контрольного или блокирующего пакета акций [9].
Есть и сторонники сохранения МУПов и ГУПов. Так губернатор Санкт-Петербурга считает [8], что необходимо сохранить унитарные предприятия в большей части отраслей. Можно сказать, что построение инновационной экономики невозможно без участия государственных предприятий, которые способны аккумулировать значительные финансовые, интеллектуальные и организационные ресурсы. Для каждого госпредприятия необходимо разработать индивидуальную стратегию управления, учитывающую его отраслевые особенности.
Резюмируя вышесказанное необходимо отметить, что государственные и муниципальные унитарные предприятия являются важным инструментом выполнения социальных задач, обеспечения обороноспособности и других функций государства, а, при надлежащем управлении, они могут являться источниками доходов бюджетов.
Список литературы
1. Бессолицын А. А. История российского предпринимательства: Учебник. М.: МФПУ Синергия, 2013. 400 с.
2. Евпланов А. Инвесторам добавят прав. [Электронный ресурс] URL: http://www.rg.ru/2014/04/22/prava.html (дата обращения 20.07.14).
3. Котов Д.А. Рыночное реформирование водного коммунально-го хозяйства. Некоторые аспекты зарубежного опыта // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 1. С. 46-53.
4. Проблемы и перспективы развития государственного предпринимательства в России. [Электронный ресурс] URL: http://www.fc5.ru/econom_rus/113 -problemy-i-perspektivy-razvitiya-gosudarstvennogo-predprinimatelstva-v-rossii.html (дата обращения 12.07.14).
5. Росимущество. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы. [Электронный ресурс] URL: http://www.rosim.ru/documents/154973 (дата обращения 16.07.14).
6. Россия в цифрах. 2014. [Электронный ресурс] URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b14_11/Main.htm (дата обращения 17.07.14).
7. Савицкий К. Тенденции и пути развития унитарных предприятий // Вопросы экономики. № 9. 2004. С. 53-63.
8. Сафонов В. ГУПы и МУПы должны уйти с конкурентных рынков. [Электронный ресурс] URL: http://www.baltpp.ru/a/2014/06/20/gupy-i-mupy-dolzhny-uyti-s-konkurentnyh-rynkov/ - 28.07.14.
9. ФАС обострил закон «О конкуренции». [Электронный ресурс] URL: http://www.kommersant.ru/doc/2248962 (дата обращения 28.07.14).
Орлов Евгений Владимирович, канд. экон. наук, доц., доцент кафедры, [email protected] Россия, Кострома, Костромской государственный технологический университет
UNITARY ENTERPRISES: HISTORY, BASES OF ACTIVITY, PROSPECT
E.V. Orlov
Historical aspects of formation of the domestic public enterprises, with emphasis on the period of the contemporary history, and also transformation of the regulatory base regulating their activity, and the prospects of further development stated in periodicals are considered.
Key words: state enterprise, municipal enterprise, regulatory base of activity, perspective directions of development.
Orlov Evgeniy Vladimirovich, candidate of economical science, docent, [email protected], Russia, Kostroma, Kostroma state technological university
