CC BY
28
В статье дан критический анализ норм закона «О государственных и муниципальных предприятиях» № 161-ФЗ от 14.11.2002 г. (далее - Закон), направленных на повышение эффективности унитарных предприятий. Проблема остается актуальной, несмотря на то, что в стране взят курс на их ликвидацию. Во-первых, пока еще действуют десятки тысяч унитарок, и если сохранятся нынешние темпы их приватизации, руководителям и контрагентам важно знать «подводные камни» новаций закона. Во-вторых, останутся казенные предприятия как один из видов унитарных. В-третьих, есть опасение, что нормы существующего закона могут распространить для регулирования деятельности акционерных обществ, созданных на базе унитарных предприятий с преобладающим участием публичного собственника.
Унитарок не будет -проблемы останутся
М. Я. ЕРШОВА,
кандидат экономических наук, Новосибирский государственный университет
Судьба унитарных предприятий предрешена - одна часть приватизируется, другая - акционируется с преобладающим участием в капитале государственного или муниципального собственника, третья - останется в форме казенных предприятий (рисунок).
Там, где частный бизнес может успешно заменить унитарные предприятия, целесообразность их приватизации сомнений не вызывает. Почему нельзя сохранить ФГУПы, ГУПы и МУПы в тех сферах, куда частный бизнес пускать не следует? Считается, что они несовместимы с рынком, ненадолго задержались в переходной экономике и вообще практике большинства стран они не свойственны, поскольку в хозяйственном обороте участвуют не как субъекты права собственности, а на правах хозяйственного ведения или оперативного управления.
© ЭКО 2007 г.
7 0 ЭКО
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0
776
1998
1999
2000
20
-акционирование со 100%-мучастием государственного и муници-пальногособственника(с 2003 г. данных нет)
продажа имущественных комплексов унитарных предприятии (с 2003 г. - без учета предприятий, приватизированных Рос-имуществом) акционирование
Приватизация унитарных предприятий нарастающим итогом с 1998 г. по способам приватизации. Рассчитано по: Российский статистический ежегодник. 2005 / Госкомстат РФ. М., 2006.
Функционирование в рыночной экономике субъектов с ограниченными правами порождает две большие проблемы:
□ низкую эффективность в результате размывания прав собственности и отсутствия мотивированности в развитии;
□ повышенные коммерческие риски контрагентов унитарных предприятий.
В 2002 г. появился закон «О государственных и муниципальных предприятиях» от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ (далее -Закон), существенно расширивший полномочия собственников унитарных предприятий. Проблема размытых прав собственности отчасти уменьшилась, зато обострилась вторая - незащищенными оказались интересы контрагентов. Стало еще очевидней: «унитарки» и полноценный рынок несовместимы.
А что взамен? Смогут ли казенные предприятия и акционерные общества выполнить возложенные на них задачи? Чтобы разобраться с этим, вспомним недавнюю историю.
История институционализации унитарных предприятий
Предшественниками современных унитарных предприятий были предприятия советской эпохи, деятельность которых строго регламентировалась вышестоящими органами (табл. 1).
Таблица 1
Этапы институционализации унитарных предприятий
✓ 1918-1961 гг. Формирование административно-командной системы отношений государственных органов с государственными предприятиями -подготовка предпосылок для формальной институционализации их статуса
✓ 1961 г. -Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик 1964 г. - Гражданский кодекс РСФСР •Ъ Закрепление государственной собственности за государственными предприятиями на праве оперативного управления, определившего их хозяйственную обособленность •Ъ Заложены предпосылки для разделения субъектов права собственности и субъектов гражданской правоспособности
✓ 1987 г. - закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» ✓ 1990 г. - закон СССР «О собственности в СССР» •Ъ Трудовой коллектив государственных предприятий получил права хозяина •Ъ Право оперативного управления фактически отменяется; ослабление финансовой и правовой дисциплины негативно отразилось на деятельности предприятий
✓ 1990 г. - закон РСФСР «О собственности в РСФСР» •Ъ Введение для государственных предприятий права полного хозяйственного ведения, которое по своей сути приближалось к праву собственности
✓ 1990 г. - закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» •Ъ Введение для государственных предприятий права хозяйственного ведения, которое определялось не законом, а договором и уставом
1994 г. - Указ президента РФ № 1003 •Ъ Запрет на формирование новых федеральных государственных предприятий на праве хозяйственного ведения; рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям не создавать аналогичные предприятия
В начале 1960-х годов статус советских предприятий получает институциональное оформление: государственное имущество закрепляется за государственными предприятиями на праве оперативного управления, разработанного академиком А. Венедиктовым. Так сложились основы для разделения права собственности и гражданской правосубъектности, что впоследствии привело к появлению юридических лиц - несобственников1.
Продолжение табл. 1
1994 г. - Гражданский кодекс РФ. Часть 1
Постановление Правительства РФ от 16.03.2000 г. № 324 «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей ФГУПов»
Примерный устав ФГУПа, утвержденный Распоряжением Минимущества России от 16.02.2000 г. № 188-р Примерный контракт с руководителем ФГУПа, утвержденный Распоряжением Минимущества России от 16.02.2000 г. № 189-р
Постановление Правительства РФ от 12.06.2002 г. № 409 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита»
Постановление Правительства РФ от 10.04.2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении ФГУПов»
Показатели экономической эффективности ФГУПов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 11.01.2000 г. №23
^ Государственные и муниципальные предприятия объявлены унитарными •Ъ Введены вещные права, ограниченные по сравнению с правом собственности:
- право хозяйственного ведения
- право оперативного управления •Ъ Введено два типа унитарных предприятий:
- государственные и муниципальные предприятия на праве хозяйственного ведения
- казенные предприятия на праве оперативного управления; казенные предприятия могли создаваться только на базе федеральной собственности
•Ъ Разделение на правовой основе субъектов права собственности и субъектов гражданской правоспособности. •Ъ Участие в гражданском обороте юридических лиц-несобственников, правомочия которых ограничивались уставом в соответствии с Гражданским кодексом
1 Савицкий К. Тенденция и пути развития унитарных предприятий // Вопросы экономики. 2004. № 9. С. 54.
Окончание табл. 1
2002 г. - Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» ^ Определен закрытый перечень оснований создания унитарных предприятий ^ Предусмотрены казенные предприятия субъектов РФ и муниципальных образований ^ Введен запрет на создание унитарными предприятиями дочерних ^ Расширены правомочия публично-правовых собственников в отношении унитарных предприятий ^ По сравнению с Гражданским кодексом существенно ограничены правомочия унитарных предприятий ^ Ограниченность прав унитарных предприятий определяется не только уставом в соответствии с Законом, но и непредвиденными для контрагента обстоятельствами ^ Установлены ограничения для руководителей унитарных предприятий и их ответственность за убытки
Проект ФЗ «О государственном и муниципальном имуществе» ^ Отмена права хозяйственного ведения как вещного права. ^ Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, либо приватизируются (акционируются), либо становятся казенными
К середине 1980-х годов централизованное директивное планирование деятельности предприятий окончательно исчерпало свои возможности и обнажило свою несостоятельность. В конце 1980-х годов законами СССР о государственном предприятии и собственности трудовые коллективы получили широкие полномочия, что означало фактическую отмену права оперативного управления. Это был толчок к незаконному частному присвоению государственной собственности. При этом трудовой коллектив был хозяином только формально. Реально же имуществом и доходами распоряжалась верхушка управляющих - администрация государственных предприятий.
Законы РСФСР начала 1990-х годов изменили статус государственных предприятий, сделав их носителями права
хозяйственного ведения, но это не мешало директорскому корпусу стихийно приватизировать: сдавать государственное имущество в аренду, продавать продукцию по низким ценам «своим» кооперативам и малым предприятиям, распоряжаться доходом в свою пользу и многими другими путями ущемлять интересы публично-правовых собственников и работников.
Гражданский кодекс (ГК) РФ (первая часть), принятый в декабре 1994 г., существенно ограничил свободу и самостоятельность унитарных предприятий, одновременно расширив круг правомочий публичного собственника. В ведении последнего оказались вопросы «создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначения директора (руководителя) предприятия, осуществления контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия» (ГК, ст. 295 п. 1). ГК РФ ограничил унитарным предприятиям возможность распоряжаться недвижимостью: без согласия собственника стало невозможным ее отчуждение; собственнику разрешено законами или иными правовыми актами устанавливать ограничения на распоряжение унитарными предприятиями движимым имуществом.
Формальные правила, введенные ГК РФ, в хозяйственной практике в основном не соблюдались. Помещения сдавали в аренду или безвозмездное пользование без согласования с собственником и без оформления договоров аренды, арендная плата не перечислялась в бюджет, а ее «белая» величина была значительно ниже рыночной. Дальнейшими правовыми актами правомочия чиновников - представителей публично-правовых собственников - были расширены (см. табл. 1).
Усиление контроля за деятельностью унитарных предприятий привело к некоторому росту их эффективности. Если в 2001 г. лишь 131 ФГУП перечисляло часть прибыли в федеральный бюджет, то в 2002 г. число таких предприя-
тий возросло до 809. Поступления в бюджет выросли с 210 до 914 млн руб.2
Для защиты прав публично-правовых собственников Федеральный закон 2002 г. перераспределил полномочия в пользу государственных и муниципальных органов за счет ограничения прав руководителей унитарных предприятий и ущемления интересов контрагентов. В итоге, по нашему мнению, Закон не только не решил проблемы функционирования этих предприятий, но даже обострил их, что способствовало взятию курса на их ликвидацию.
К чему привело «закручивание гаек», или о мотивации руководителей и чиновников
До принятия закона унитарные предприятия действовали в соответствии с ГК РФ и другими правовыми актами. Отсутствие заинтересованности персонала «унитарок» в долгосрочном развитии инициировало его оппортунистическое поведение, оценка которого дана в «Концепции управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации», одобренной Постановлением правительства РФ от 09.11.1999 г. № 1024 в редакции Постановления правительства РФ от 29.11.2000 г. № 903: «На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к следующему:
а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;
б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества;
2 Лычагин С. Семена, не давшие всходов // ЭЖ. 2003. № 14. С. 2, 3.
в) отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
г) невозможности предотвратить негативные последствия противоправной или неквалифицированной деятельности руководителей».
Что является причиной оппортунизма: плохое законодательство или плохой контроль? В Концепции отмечается, что с большинством руководителей ФГУПов не были заключены контракты. Вполне возможно, что деятельность ФГУПов слабо контролировалась вышестоящими органами, и одной из причин этого могла быть их отдаленность от центра (табл. 2).
Таблица 2
Структура ФГУПов по регионам
Субъект РФ Н.оличество предприятий % к итогу
Москва и Московская область 1837 18,7
Санкт-Петербург 417 4,2
Краснодарский край 353 3,6
Красноярский край 289 2,9
Свердловская область 282 2,9
Саратовская область 243 2,5
Ростовская область 241 2,4
Новосибирская область 228 2,3
Кемеровская область 219 2,2
Прочие субъекты Федерации 5737 58,3
Итого 9846 100,0
Источник: Экономика и жизнь. 2003. № 14. С. 3.
Контроль за ГУПами субъектов РФ и МУПами более действенный, хотя также не исключает при этом использование местными чиновниками своей власти над директорами предприятий в личных целях. Интересна деталь: устные указания чиновников по распоряжению имуществом унитарных предприятий невозможно впоследствии использовать для доказательства факта несостоятельности унитарного предприятия именно по вине собственника. В этом
случае собственник несет субсидиарную ответственность по долгам предприятий.
Неисполнение устных указаний руководством унитарного предприятия имело одно последствие - увольнение по окончании действия контракта или даже раньше.
Если судить о влиянии местных чиновников на унитарные предприятия, то существовавших до Закона правовых актов было вполне достаточно для управления последними, а контроль следовало бы установить как раз за чиновниками. Иной подход предложил Закон, который усилил власть чиновника над руководителем, ввел обязательное согласование широкого круга сделок и усилил ответственность руководителя за убытки.
Если для ФГУПов согласование сделок является, вероятно, формальной процедурой, то для местного уровня -условием для усиления коррупции.
Перераспределение полномочий от руководителя унитарного предприятия к чиновнику, представляющему публично-правового собственника, не может способствовать росту эффективности унитарных предприятий, так как нерешенными остаются следующие вопросы:
^ какие органы власти и каким образом будут контролировать чиновников?
^ какой компетенцией должен обладать чиновник и какую аттестацию он должен проходить?
^ по какой методике и по каким критериям чиновник будет определять целесообразность сделки?
^ какую ответственность несет чиновник за свои решения?
Без четкого ответа на эти вопросы защита интересов публично-правовых собственников, о которой печется Закон, не сработает, что влечет за собой снижение оперативности управленческих решений и волокиту, убивающую стимулы к инициативной деятельности руководства унитарных предприятий и, следовательно, интерес контрагентов к сотрудничеству с унитарными предприятиями.
В правовых условиях, созданных Законом, руководитель унитарного предприятия похож на человека, которому приказано бежать со связанными ногами, под страхом наказания, не отставая от свободно бегущих.
Этот руководитель должен быть не только талантливым организатором-хозяйственником, но к тому же уметь ориентироваться и в правилах рынка, и в правилах командной экономики одновременно. Руководитель обязан в условиях рыночной экономики организовать выполнение установленных для предприятия основных экономических показателей, согласовывая при этом с чиновником сделки, определенные в уставе. В соответствии с условиями примерного типового контракта с руководителем ФГУПа его вознаграждение определяется из должностного оклада и доли от прибыли, остающейся после расчетов с бюджетами всех уровней. Может ли унитарное предприятие быть высокоприбыльным, если оно функционирует для решения тех задач, за которые не берется частный бизнес, или тех, которые нельзя доверить частному бизнесу?
В п. 1 ст. 22 Закона установлено: «Руководитель унитарного предприятия организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия». Возникает вопрос: почему решение принимает чиновник, а ответственность и риск потери заработка несет руководитель? Много ли будет желающих занять пост руководителя унитарного предприятия? Наверное, институциональные камикадзе найдутся. Либо несовершенство законов компенсируется необязательностью их исполнения, и экономические агенты установят свои правила поведения.
Решая проблему эффективности унитарных предприятий, Закон существенно расширил полномочия собственника, что, увы, ведет к ее обострению за счет подавления инициативы и мотивации персонала «унитарок».
Как защититься контрагенту?
Анализ новаций Закона позволяет выдвинуть гипотезу: интересы публично-правового собственника защищаются в большей степени, чем интересы других субъек-
тов, что не соответствует п. 2 ст. 8 Конституции РФ:
«В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».
Во-первых, согласно ст. 302 ГК РФ, собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения; если имущество выбывает из владения собственника помимо его воли, то оно может быть истребовано даже у добросовестного приобретателя.
Предположим, контрагент является добросовестным приобретателем - он не знал о незаконности своего владения вещью или не мог знать о том, что приобрел вещь у лица, неправомочного на ее отчуждение. Таким лицом, например, будет руководитель унитарного предприятия, который забыл получить согласие собственника на сделку. В результате отчуждаемое по сделке имущество может быть истребовано собственником у контрагента, так как оно отчуждалось помимо воли собственника, который не давал согласие на сделку.
В этой связи контрагенту следует знать об ограничениях на сделки унитарных предприятий и требовать письменного согласия собственника имущества унитарного предприятия на их совершение. Кроме того, ему рекомендуется проверить по уставу предприятия правомочность представителя собственника, подписавшего согласие на сделку.
Во-вторых, правовая конструкция унитарного предприятия сооружена так, что ограниченность его правомочий неопределенна. Это следует из того, что Закон разрешает собственнику имущества унитарного предприятия предусмотреть в его уставе «иные» сделки, совершение которых невозможно без его согласия, а также из неопределенного требования того, что сделки, связанные с «иными обреме-нениями», подлежат согласованию с собственником. Если эти «иные сделки» и «иное обременение» не будут расшифрованы в уставе, то угроза истребования собственником имущества у контрагента возрастает.
В-третьих, знание контрагентом устава унитарного предприятия и наличие согласия собственника не спасет контрагента от признания сделки ничтожной, если будет доказано, что в результате сделки предприятие стало не в состоянии осуществлять свою деятельность.
Принцип целой правоспособности унитарного предприятия означает, что оно создано для деятельности в определенной сфере и для достижения поставленных перед ним целей. Поэтому унитарные предприятия могут распоряжаться имуществом и с согласия и без согласия собственника только в пределах, дающих им возможность осуществлять деятельность, определенную уставом. Сделки, совершенные унитарными предприятиями с нарушениями этого требования, являются ничтожными. Данное требование Закона (ст. 18, п. 4, ст. 19, п. 2) трудно, на наш взгляд, не нарушить в условиях рыночного хозяйства. Оно делает унитарное предприятие «опасным» в гражданском обороте, а сделки - уязвимыми в правовом смысле. Как контрагенту удостовериться, что заключаемая им сделка с унитарным предприятием впоследствии не приведет к остановке хозяйственной деятельности этого предприятия?
В-четвертых, Закон определил понятие крупной сделки для унитарного предприятия иначе, чем для хозяйственных обществ. Если для хозяйственных обществ в целях отнесения сделки к крупной ее размер сравнивается с балансовой стоимостью активов, то для унитарных предприятий это - 10% от уставного фонда или 50 тыс. МРОТ. Более того, Законом не предусмотрено, чтобы к крупной сделке заведомо не относили бы сделки, связанные с обычной хозяйственной деятельностью - приобретением сырья, материалов, комплектующих, а также с реализацией готовой продукции. Это означает, что даже незначительная сделка уже должна согласовываться с собственником.
В-пятых, стремление законодателя как можно лучше защитить интересы публично-правового собственника подчеркивает тот факт, что собственник имущества унитарного предприятия вправе обратиться в суд с иском о признании
оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности сделки в установленных законодательством случаях (п. 3. ст. 20).
Таким образом, интересы собственника имущества унитарного предприятия защищаются за счет ограничения правоспособности унитарного предприятия, что отражается на его отношениях с контрагентами, которые предпочтут иметь дело с коммерческими организациями, являющимися субъектами права собственности. А это снижает и без того низкую эффективность унитарных предприятий.
Казенных предприятий не может быть много
Чем «казенки» отличаются от других «унитарок»? Для этого нужно ответить на следующие вопросы.
Может ли собственник доводить до унитарного предприятия обязательный для исполнения государственный заказ?
Может ли собственник унитарного предприятия изъять его имущество?
Как унитарное предприятие распоряжается имеющимся у него имуществом?
Какую ответственность по его долгам несет собственник имущества?
В ответах содержатся различия между двумя видами унитарных предприятий.
Во-первых, право оперативного управления дает его субъекту значительно меньше возможностей во владении, пользовании и распоряжении имуществом собственника:
- для казенного предприятия федеральные законы или иные нормативные правовые акты РФ могут установить ограничения; так, согласно ст. 20 Закона, казенное предприятие обязано выполнять заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Если при этом учесть основания создания казенного предприятия, определенные Законом в ст. 8, то вполне возможно, что эту обязанность казенное
предприятие будет выполнять в определенных объемах и по установленным ценам;
- собственник может изъять у казенного предприятия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество;
- казенное предприятие имеет более жесткие ограничения по распоряжению имуществом;
- казенное предприятие не может выдавать векселя и выпускать облигации.
Во-вторых, так как более ограниченная правоспособность и обязанность выполнять указания собственника делают казенное предприятие более уязвимым для его контрагентов, то для защиты интересов последних предусмотрена субсидиарная ответственность собственника имущества казенного предприятия по его обязательствам, чего нельзя сказать о субъектах хозяйственного ведения. Учредители последних не отвечают по их обязательствам, кроме случаев, когда сами своими распоряжениями привели предприятие к несостоятельности, что доказать практически невозможно, но если это случится, то на учредителей возлагается субсидиарная ответственность, возникающая при недостаточности имущества предприятия.
Казенные предприятия так же, как и субъекты права хозяйственного ведения, отвечают по своим обязательствам имеющимся у них имуществом. Однако в случае его недостаточности собственник всегда несет субсидиарную ответственность, даже если он не давал казенному предприятию распоряжений, вызвавших несостоятельность. Поэтому невозможно все ФГУПы, ГУПы и МУПы сделать казенными предприятиями - сразу же увеличится риск непредвиденных бюджетных расходов.
Акционирование - панацея?
Что может изменить в сложившейся ситуации акционерное общество со стопроцентным участием государства или муниципального образования? Прежде всего меняется отношение к контрагентам. Такие АО, в сравнении с унитар-
ными предприятиями, имеют больше полномочий при заключении сделок - они субъекты права собственности, следовательно, интересы контрагентов защищены надежнее. Но, если руководство АО получит свободу, не возникнет ли тот самый оппортунизм, который бичевала Концепция, объявляя причиной низкой эффективности унитарных предприятий «широкий круг полномочий» их руководителей? Возвращаемся по спирали в 90-е годы, но с более современным названием - акционерное общество? Затем собственник опять начнет «закручивать гайки», но на этот раз -в отношении менеджмента общества: снова будут ущемлены интересы контрагентов, так как сделки ограниченного в правах менеджмента могут быть признаны незаконными, и т. д. и т. п...
Сплошная приватизация - тоже не выход. Например, «передача» жилищно-коммунальных МУПов в частную собственность управляющих компаний может привести к обогащению их хозяев за счет населения. Не зря же идет борьба управляющих фирм за жилищно-коммунальный кусок - они понимают, что можно получить прибыль без вложения собственных средств, иначе зачем это частному бизнесу?
* * *
Итак, взят курс на ликвидацию «унитарок». Право хозяйственного ведения, просуществовав почти два десятилетия, исчезнет из российского гражданского законодательства. Но проблемы останутся. Поиск организационно-правовой формы, позволяющей выполнять функции государства, муниципалитета и приносить им доход, удовлетворять одновременно интересы народа, чиновников и контрагентов, продолжается. Важно учитывать уроки истории и не повторять прошлых ошибок.
