CC BY
22
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ: МЕТОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ
УДК 330.111.62
М. Я. Ершова А. В. Кобкова 2
1 Институт по переподготовке и повышению квалификации преподавателей социальных и гуманитарных наук при Новосибирском госуниверситете ул. Пирогова, 2, Новосибирск, 630090 ippk@admin.nsu.ru 2 Новосибирский государственный университет ул. Пирогова, 2, Новосибирск, 630090 akobkova@academ.org
НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД К АНАЛИЗУ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ МУПОВ)
В 2002 г. принят федеральный закон «О государственных и муниципальных предприятиях» (далее - Закон), который, на наш взгляд, при условии его дословного применения создает конфликт интересов, связанный с отношениями государственной и муниципальной собственности.
Состыковка стимулов участников контрактного процесса является предметом исследования экономической теории прав собственности, теории агентских отношений и экономической теории организаций, интегрируемых в новой институциональной экономической теории (НИЭТ).
Цель настоящей работы - исследование с использованием методологии НИЭТ экономических отношений муниципальной собственности, связанных с возможным возникновением конфликтных ситуаций.
Мотивационная значимость распределения прав собственности в условиях ненулевых трансакционных издержек - ключевое утверждение теории прав собственности. Обзоры исследований в рамках данного направления содержатся в работах E. G. Furubotn, S. Pejovich [1], L. De Alessi [2], Т. Eggertsson [3], Р. И. Капелюшникова [4]. Важнейшие достижения классической теории прав собственности (Р. Коуз, А. Алчиан, Х. Демсец и др.) - классификация режимов (форм) собственности, доказательство воздействия спецификации и защиты прав собственности на стимулы к производительной деятельности, признание существования альтернативных систем собственности и их сравнительный анализ, попытки сформулировать теорию государства как агентства по спецификации и защите прав собственности.
Теория агентских отношений рассматривает контрактное взаимодействие принципала (собственник) и агента (наемный менеджер). В рамках данной теории для проводимого анализа представляет интерес направление, называемое «позитивная теория агентских отношений» (positive agency theory; работы У. Меклинга, М. Дженсена, Ю. Фама), сфокусированное на поиске оптимальных контрактных схем, обеспечивающих максимально возможное совпадение интересов принципала и агента.
В традиционной классификации режимов собственности, которую предлагает теория прав собственности [3. Гл. 2, 4; 5. С. 333-335], выделяются общая (common), государственная (публичная, public), коммунальная (communal) и частная (private) формы собственности. В основе классификации лежит, с одной стороны, соотношение трансакционных издержек создания и защиты соответствующих институтов и ценности блага, которое является объектом собственности и, с другой стороны, сочетание правила исключительности (исключения субъектов из доступа к объекту собственности) и правила отчуждаемости (применения права передачи ресурсов на время или навсегда). Алчиан вработе «Economic Forces at Work» [6] делает акцент на последнем критерии - отчуждаемости, высказывая и доказывая гипотезу, что различия между частной и публичной формами собственности проистекают из «неспособности собственника продать свою
ISSN 1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2006. Том 6, выпуск 1 © М. Я. Ершова, А. В. Кобкова, 2006
часть публичной собственности и способности приобрести ее, не покупая права собственности» [6. С. 138]. Из этого различия следует, что в ситуации публичной собственности лицо, принимающее решение, в меньшей степени несет издержки принятия решения (включая риски), чем в ситуации частной собственности. Чем выше степень, в которой общество уменьшает риски индивидуальных лиц, принимающих решения, и переносит их на все общество, тем выше доля публичной собственности [6. С. 146-149].
В соответствии с классификацией Д. Норта институт муниципальной собственности является, по нашему мнению, экономическим правилом, он определяет общие принципы взаимодействия субъектов в отношении муниципального имущества. А. Е. Шаститко отмечает: «... права собственности появляются там и тогда, где и когда возникают правила, определяющие общие принципы отношений между людьми по поводу ограниченных благ. Учитывая данное обстоятельство, можно сказать, что, рассматривая права, мы одновременно анализируем правила, и наоборот» [7. С. 131]. Из этого можно сделать вывод, что применение подхода прав собственности позволит сформировать целостную картину и более глубокое понимание того, в какой мере права собственности, возникающие на основе института муниципальной собственности, создают стимулы для эффективного использования муниципального имущества или, наоборот, порождают конфликтные ситуации, если правила, принятые «сверху» не отвечают сложившимся экономическим отношениям.
Согласно законодательству РФ в состав объектов муниципального имущества входят муниципальные предприятия и учреждения, сосредоточенные в сфере жилищно-коммунального и транспортного хозяйства, а также в социально-культурной сфере. При этом МУПы основаны на праве хозяйственного ведения, а учреждения осуществляют свою деятельность на праве оперативного управления. Таким образом, муниципальные унитарные предприятия, являясь коммерческими организациями, выступают в гражданском обороте не как субъекты права собственности, а как субъекты ограниченного вещного права - права хозяйственного ведения, не присущего никакой другой стране.
По мнению К. Савицкого, «опасность для гражданского оборота возникает вследствие попыток сохранить в рамках действующего, рыночного по своей сути хозяйственного законодательства, отдельные заимствования из социалистического права» [8. С. 54]. Проявляется это, прежде всего, в незащищенности прав контрагентов унитарных предприятий и их руководителей.
В процессе деятельности МУПов сталкиваются интересы унитарного предприятия, публично-правового собственника и контрагента унитарного предприятия.
Анализ новаций Закона позволяет выдвинуть гипотезу: интересы публично-правового собственника защищаются в большей степени, чем интересы других субъектов, что не соответствует п. 2 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».
Во-первых, согласно ст. 302 ГК РФ собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения; если имущество выбывает из владения собственника помимо его воли, то оно может быть истребовано даже у добросовестного приобретателя.
Контрагент будет являться добросовестным приобретателем, если он не знал о незаконности своего владения вещью или не мог знать о том, что приобрел вещь у лица, неправомочного на ее отчуждение. Если сделка, для совершения которой требуется согласие собственника, совершается унитарным предприятием без такого согласия, то отчуждаемое в результате сделки имущество может быть истребовано собственником у контрагента, так как оно отчуждалось помимо воли собственника, который не давал согласия на сделку.
В этой связи контрагенту следует знать об ограничениях на сделки унитарных предприятий и требовать наличие письменного согласия собственника имущества унитарного предприятия на совершение сделки. Кроме того, контрагенту рекомендуется проверить правомочность представителя собственника, подписавшего согласие на сделку.
Во-вторых, правовая конструкция унитарного предприятия сооружена таким образом, что ограниченность его правомочий является неопределенной. Это следует из того, что закон разрешает собственнику имущества унитарного предприятия предусмотреть в его уставе «иные» сделки, совершение которых невозможно без согласия собственника, а также из неопределенного требования того, что сделки, связанные с «иными обременениями», подлежат согласованию с собственником. Если эти «иные» сделки и «иное обременение» не будут
расшифрованы в уставе, то угроза истребования собственником имущества у контрагента возрастает, даже если контрагент достаточно хорошо изучит устав унитарного предприятия.
В-третьих, знание контрагентом устава унитарного предприятия и наличие согласия собственника не спасет контрагента от признания сделки ничтожной, если будет доказано, что в результате сделки предприятие стало не в состоянии осуществлять свою деятельность.
Принцип целой правоспособности унитарного предприятия означает, что оно создано для деятельности в определенной сфере и для достижения поставленных перед ним целей. Поэтому унитарные предприятия могут распоряжаться имуществом и с согласия и без согласия собственника только в пределах, дающих им возможность осуществлять деятельность, определенную уставом. Сделки, совершенные унитарными предприятиями с нарушениями этого требования, являются ничтожными. Остается только выяснить, как контрагенту удостовериться, что заключаемая им сделка с унитарным предприятием впоследствии не приведет к остановке хозяйственной деятельности унитарного предприятия?
В-четвертых, Закон определил понятие крупной сделки для унитарных предприятий не так, как это сделано для хозяйственных обществ. Если для хозяйственных обществ в целях отнесения сделки к категории крупной ее размер сравнивается с балансовой стоимостью активов, то для унитарных предприятий сопоставление делается с минимальным размером из двух величин: 10 % от уставного фонда или 50 000 МРОТ. Более того, указанным Законом не предусмотрено, чтобы к крупной сделке заведомо не относили сделки, связанные с хозяйственной деятельностью, - приобретением сырья, материалов, комплектующих, а также с реализацией готовой продукции. Это означает, что сделка даже незначительного размера должна согласовываться с собственником.
В-пятых, стремление законодателя как можно лучше защитить интересы публичного собственника подчеркивает тот факт, что собственник имущества унитарного предприятия вправе обратиться в суд с иском о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в установленных законодательством случаях.
Таким образом, интересы собственника имущества унитарного предприятия защищаются за счет ограничения правоспособности унитарного предприятия, что отражается на его отношениях с контрагентами, которые предпочтут иметь дело с коммерческими организациями, являющимися субъектами права собственности. Это повлечет снижение и без того низкой эффективности унитарных предприятий.
Другой проблемой функционирования МУПов является мотивация руководителей унитарных предприятий и чиновников местных администраций. Руководителя МУПа назначает представитель собственника - чиновник. Назначение осуществляется посредством заключения контракта. Руководитель организует хозяйственную деятельность, совершает сделки от имени унитарного предприятия, определяет штаты, нанимает работников.
Согласно «Концепции управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации», одобренной Постановлением Правительства РФ от 09.11.1999 № 1024 в редакции Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 № 903 (далее по тексту - Концепция), несовершенство законодательства привело к тому, что «на практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:
а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;
б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев -к хищениям государственного и муниципального имущества;
в) отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
г) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей».
Что же является причиной этих последствий: плохое законодательство или плохой контроль?
По нашему мнению, контроль за МУПами достаточно действенный в сравнении, например, с федеральными государственными унитарными предприятиями. Не исключается при этом злоупотребление местными чиновникам своей властью над директорами предприятий. При этом устные указания чиновников по распоряжению имуществом унитарных предприятий невозможно впоследствии использовать для доказательства того факта, что несостоятельность унитарного предприятия возникла по вине собственника, который несет в этом случае субсидиарную ответственность по долгам предприятий. Неисполнение устных указаний руководством унитарного предприятия имело одно последствие - увольнение по окончании действия контракта или даже раньше, например, под угрозой открытия уголовного дела по принципу «был бы человек - статья найдется».
Если судить по уровню влияния местных властей на МУПы, то имевшихся законодательных и иных правовых актов было вполне достаточно для управления ими, а ужесточать следовало бы контроль за чиновниками. В Законе же был предложен иной подход:
введена аттестация руководителей унитарных предприятий в порядке, установленном собственником;
определена ответственность руководителей за убытки, причиненные предприятию его виновными действиями (бездействием);
собственник вправе предъявить к руководителю иск о возмещении убытков;
в целях предотвращения оппортунистического поведения руководителя, заключающегося в присвоении имущества или доходов управляемого им унитарного предприятия, предусмотрена обязанность руководителя согласовывать с собственником предприятия сделки, в совершении которых имеется его заинтересованность.
В результате закон усилил власть чиновника над руководителем унитарного предприятия. Требование о согласовании сделок может стать на местном уровне фактором усиления коррупции.
Перераспределение полномочий от руководителя МУПа к чиновнику, представляющему публично-правового собственника, не может способствовать росту эффективности унитарных предприятий, так как не решены следующие вопросы:
• какие органы власти, и каким образом будут контролировать чиновников;
• какой компетенцией должен обладать чиновник и какую аттестацию он должен проходить;
• по какой методике, и по каким критериям чиновник будет определять целесообразность сделки;
• какую ответственность несет чиновник за свои решения.
Из этого следует, что защита интересов публично-правовых собственников, предусмотренная Законом, не будет работать, а только повлечет снижение оперативности управленческих решений и волокиту, отбивающую стимулы к инициативной деятельности руководства унитарных предприятий и интерес контрагентов к сотрудничеству с унитарными предприятиями.
В правовых условиях, созданных Законом, МУП можно сравнить с человеком, которому связали ноги и велели бежать так, чтобы он не отстал от других бегущих, у которых ноги не связаны, иначе - наказание неминуемо. Руководитель МУПа должен быть не только талантливым организатором-хозяйственником, он должен уметь ориентироваться в правилах рынка и приспосабливаться к правилам командной экономики одновременно.
Руководитель обязан в условиях рыночной экономики организовать достижение установленных для предприятия основных экономических показателей, согласовывая при этом с чиновником сделки, которые определены в уставе. В соответствии с условиями примерного контракта с руководителем МУПа, вознаграждение руководителя МУПа определяется из должностного оклада и доли от прибыли, остающейся после расчетов с бюджетами всех уровней. Может ли унитарное предприятие быть высокоприбыльным, если оно функционирует для решения тех задач, за которые не берется частный бизнес, или тех, которые нельзя доверить частному бизнесу?
Причин низкой эффективности МУПов в условиях рыночной экономики немало: «явная недобросовестность или непрофессионализм руководства унитарных предприятий не являются, по нашему мнению, основной причиной неэффективности данного сектора» [8. С. 61].
В п. 1 ст. 22 Закона установлено, что «руководитель унитарного предприятия организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия». Возникает вопрос: почему решение принимает чиновник, а ответственность и риск потери заработка несет руководитель?
Несовершенство закона вызывает другой вопрос: найдутся ли желающие занять пост руководителя унитарного предприятия? В. Л. Тамбовцев, развивая теорию институциональных изменений применительно к постсоветской экономике, дает на него ответ: «Внедряемые государством правила поведения хозяйствующих субъектов будут ими выбираться (добровольно или не добровольно) тогда и только тогда, когда издержки отказа от них (т. е. прямые экономические потери вследствие выбора неоптимальной формы трансакции из числа официально разрешенных плюс санкции за нарушение) будут превышать по абсолютной величине выгоды от такого нарушения» [9. С. 49]. Если несовершенство российских законов будет компенсировано необязательностью их исполнения, а экономические агенты установят свои правила поведения, то унитарные предприятия будут функционировать.
Какие из этого можно сделать выводы относительно эффективности МУПов и их перспективы?
Проблему управления муниципальными предприятиями можно представить с позиций НИЭТ следующим образом: «В рамках данного режима собственности особенно остро возникает проблема управления поведением исполнителя (principal-agent problem), поскольку индивид сталкивается с запретительно высокими издержками реализации своей доли собственности, тогда как исполнитель, как правило, не обладает достаточными стимулами и информацией для использования ресурсов в соответствии с предпочтениями поручителя. Последнее дает основание сделать вывод о невозможности существования “благотворительного” государства, населенного честными чиновниками» [7. С. 333].
В соответствии с новой институциональной экономической теорией унитарное предприятие при прочих равных условиях всегда будет менее рентабельным, чем аналогичное частное предприятие. Это означает, что унитарные предприятия должны создаваться только для решения тех задач, которые не в состоянии решать частный сектор.
В 2002 г. в определении сфер функционирования унитарных предприятий произошло существенное изменение: Закон определил, в каких случаях возможно создание унитарных предприятий (обеспечение безопасности территории, решение социальных задач, производство продукции для муниципальных нужд и др.). По своему назначению МУПы, на наш взгляд, не должны быть коммерческими организациями, т. е. целью их деятельности не может являться прибыль; они призваны выполнять стратегические и социальные задачи и не могут подвергаться коммерческим рискам.
Современное муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, подвержено коммерческим рискам, как и любое частное предприятие. Интересы кредиторов унитарного предприятия защищены ГК РФ, как если бы они были кредиторами частного предприятия: они имеют право обратить взыскание на имущество унитарного предприятия в случае невыполнения им своих обязательств. По этой причине - для защиты интересов кредиторов - собственник не может изъять имущество унитарного предприятия, если оно является субъектом права хозяйственного ведения, иначе как посредством его реорганизации или ликвидации, когда требования кредиторов удовлетворяется прежде того, как имущество перейдет к собственнику. В результате собственник несет риск убытков, связанных с потерей имущества унитарных предприятий в случае их банкротства (несостоятельности).
Есть ли смысл преобразовывать МУПы в казенные предприятия? Казенные предприятия являются субъектами права оперативного управления. Собственник может изъять излишнее, не используемое, или используемое не по назначению имущество казенных предприятий. Казенные предприятия в большей степени подконтрольны собственнику, чем субъекты права хозяйственного ведения: движимым и недвижимым имуществом казенное предприятие распоряжается с согласия собственника.
С другой стороны, публично-правовой собственник своим имуществом по долгам субъектов права хозяйственного ведения не отвечает, а по долгам казенного предприятия несет субсидиарную ответственность, если его имущества будет недостаточно для расчетов с кредиторами. Данное обстоятельство не позволяет всех субъектов права хозяйственного ведения сделать субъектами права оперативного управления - потенциальная субсидиарная ответствен-
ность публично-правовых собственников увеличится во много раз, что может негативно отразиться на бюджете. Более того, увеличатся затраты на управление, уменьшится мобильность принимаемых управленческих решений. Поэтому казенные предприятия должны сохраняться в исключительных случаях.
Преобразование субъектов права хозяйственного ведения в хозяйственные общества с контрольным пакетом акций (долей) у публично-правового собственника не является, по нашему мнению, средством повышения эффективности использования муниципального имущества. Но в этом варианте, по крайней мере, защищены интересы контрагента, хотя проблема контроля над деятельностью управляющих не менее актуальна, чем контроля над деятельностью руководителя унитарного предприятия.
Список литературы
1. Furubotn E. G., Pejovich S. Property Rights Theory: A Survey of Recent Literature // Journal of Economic Literature. 1972. Vol. 10, № 4. P. 1137-1162.
2. De Alessi L. Property Rights, Transaction Costs, and X-Efficiency: An Essay in Economic Theory // The American Economic Review. 1983. Vol. 73, № 1. P.64-81.
3. Eggertsson T. Economic behavior and institutions. Cambridge University Press, 1990. 385 p. (Эггертсон Т. Экономическое поведение и институты. М. Дело, 2001. 408 с.)
4. Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). М., 1990.
5. Нестеренко А. Н. Экономика и институциональная теория. М.: Эдиториал УРСС, 2002. 416 с.
6. Alchian A. A. Economic Forces at Work. Indianapolis: Liberty Press, 1977. P. 127-149.
7. Шаститко А. Е. Новая институциональная экономическая теория. М.: Экон. фак. МГУ; ТЕИС, 2002. 591 с.
8. Савицкий К. Тенденция и пути развития унитарных предприятий // Вопр. экономики. 2004. № 9. C. 53-63.
9. Тамбовцев В. Л. Институциональные изменения в Российской экономике // Общественные науки и современность. 1999. № 4. C. 44-53.
