CC BY
52
Институциональные преобразования объектов публичной собственности в
российской экономике
И. А. Ходорич
Северо-Кавказский научный центр высшей школы ЮФУ
В экономической истории России можно выделить несколько крупных этапов формирования и развития предприятий публичных форм собственности. Первый этап начинается условно в XVI—XVII вв., когда создаются государственные казенные заводы и фабрики, управление которыми поручается императорским службам или губернаторам. Второй этап, со второй половины XVIII—начала XIX века, характеризуется устойчивым ростом объектов государственной собственности в промышленности, завершившимся к началу XX века. Третьим этапом мы считаем абсолютное доминирование публичных форм собственности во всех отраслях экономики, начавшееся после проведенной советской властью национализации.
На этом этапе первыми изменениями институционально-правовой среды еще плановой экономики России стали преобразования середины 60-х годов, когда предприятиям публичных форм собственности предоставили определенную самостоятельность при выборе стратегии выполнения стоимостных плановых показателей. Узкие границы этой самостоятельности не изменили характер обмена между предприятиями и государством, а изменили лишь форму централизованного распределения ресурсов, но обмен между предприятиями, осуществляемый для устранения «фиаско» планирования, происходил уже по вполне рыночным правилам.
Институциональные преобразования рыночной направленности начались с Закона СССР «О государственном предприятии» 1987 г., освободившего предприятия публичных форм собственности от государственного контроля и породившего феномен «собственников-оппортунистов», удовлетворяющих личные интересы за счёт использования публичных активов. Подобная деятельность руководителей предприятий ускорила экономический кризис, для устранения которого были введены инородные российской экономике институты рынка.
Предполагалось, что заимствованные институты трансформируются в нормы хозяйственного поведения, а силы рыночного саморегулирования устранят кризисные явления и обеспечат экономический рост. Предприятия, сменившие публичную форму собственности на частную, поведут себя в соответствии с введенными «правилами игры»: под воздействием рыночной конкуренции будут снижать издержки, приводить структуру предложения в соответствие со структурой спроса, инвестировать в собственное производство и т. п. Такое рыночное поведение будет воспринято и предприятиями публичной формы собственности.
Но темпы экономических преобразований не позволили субъектам хозяйственной деятельности эволюционировать в новых институциональных условиях. В последовавшей ситуации трансформационного спада предприятия оказались не в состоянии обеспечить процесс воспроизводства, но полной остановки производства на значительной части российских предприятий не произошло, в первую очередь из-за применения неформальных (нелегитимных) правил экономического поведения. К ним в тот период относились: уклонение от налогов; неплатежи по сделкам; бартерные сделки и взаимозачеты; продажа и сдача в аренду имущества; непрофильная финансовая и торговая деятельность; установление монопольного контроля над рынками и картельные соглашения; лоббирование законопроектов и коррупция, контрабанда, хищения и прочие прямые нарушения уголовного
законодательства.1 Такое поведение позволило предприятиям найти деньги для обеспечения хотя бы суженного воспроизводства при нехватке оборотных средств; обеспечить рост совокупного спроса, пережить разрыв кооперационных связей и, в конечном счёте, уменьшило масштабы экономического спада.
На современном нам, четвертом этапе институциональной корректировки статуса предприятий публичных форм собственности, можно выделить три подэтапа. К первому относится период 1990—1995 гг., когда законом СССР от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР»2, впервые были выделены три группы предприятий как самостоятельных хозяйственных субъектов, осуществляющих любые виды хозяйственной деятельности, не запрещенные законодательными актами:
1) основанные на собственности граждан (индивидуальные, семейные);
2) основанные на интеллектуальной собственности;
3) основанные на государственной собственности (союзные, республиканские, муниципальные).
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. государственные предприятия были разграничены на две категории — федеральные и субъектов РФ.
Конституцией РФ были зафиксированы нормы общеэкономического содержания — о единстве экономического пространства, о свободе экономической деятельности (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74), о запрете монополизации и недобросовестной конкуренции (ст. 34), о недопущении собственниками ущерба окружающей среде (ч.2 ст. 36), об общих принципах
налогообложения (п. «и» ст. 72), о защите государственной собственности (ч. 2 ст. 8); об объектах государственной собственности (ч. 2 ст. 2, пп. «ж», «з», «и» ст. 72); о федеральной государственной собственности и управлении ею (п. «д» ст. 7, п. «ч» ст. 114).
На этом подэтапе институциональных преобразований не был решён вопрос о контроле над деятельностью руководителей получивших самостоятельность предприятий публичных форм собственности. Нелегитимные действия руководителей предприятий стали причиной Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. №1003 «О реформе государственных предприятий» и Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой». Указами предполагалось создание казенных заводов, фабрик и хозяйств на базе ограниченного круга ликвидируемых в ходе приватизации федеральных государственных предприятий и хозяйствующих учреждений с закреплением за ними на праве оперативного управления имущества ликвидируемых государственных предприятий. В развитие этих мер было принято постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. «Об утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия». Устав казенного предприятия утверждает соответствующий федеральный орган исполнительной власти, он же назначает на должность и освобождает от должности руководителя казенного предприятия и принимает решения о ведении хозяйственной деятельности. Собственник в лице соответствующего государственного органа решает вопросы правового режима имущества завода, определяет порядок распределения и использования прибыли, а Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 был утвержден и «Порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)».
Подобные институциональные действия привели к падению значимости предприятий публичных форм собственности и уменьшению их удельного веса в российской экономике.
1 Кувалин Д.Б. Адаптация предприятий к трансформационным процессам в России. М.: Гуманитарий. 1996.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. — 1990.-№25.-Ст. 460.
На следующем подэтапе институциональных реформ, с вступлением в действие в 1995 г. первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, была определена компетенция органов государственной власти в аспекте имущественных прав и обязанностей. Г осударство применительно к принадлежащим ему предприятиям одновременно выступает как властная структура в публично-правовых отношениях и как собственник, участвующий через объекты своей собственности в экономических частно-правовых процессах на равных правах с другими участниками - гражданами и юридическими лицами. При этом особенностью его деятельности как собственника является возможность изменения правового положения этих предприятий и режима их деятельности с учетом интересов государства в экономике.
Статьей 214 ГК РФ публичная собственность разделена на два уровня: федеральная собственность и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. Не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями имущество, например, средства бюджета, составляет государственную казну. Часть имущества, находящегося в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
Анализ правовых документов позволил выделить следующие особенности объектов публичной собственности:
- к ним может быть отнесено любое имущество;
- объекты собственности могут приобретать публичную форму только специфическими способами: конфискация, национализация, реквизиция;
- объем полномочий в отношении объектов публичной собственности устанавливается самим собственником - государством.
Последняя особенность обусловлена одновременным выполнением государством функций субъекта права и субъекта хозяйствования. Как субъект права, государство формирует институциональные условия, в которых осуществляется хозяйственная деятельность, и устанавливает порядок владения, пользования и распоряжения публичным (общественным) имуществом. Как субъект хозяйствования - функционирует в этих условиях и осуществляет владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему имуществом, причем в отличие от других субъектов хозяйствования властные органы могут использовать публичную собственность только по целевому назначению.
В первой части ГК РФ была введена новая организационная форма предприятия публичной формы собственности - «унитарное предприятие». Оно представляет собой коммерческую организацию, не наделенную всеми правами собственности на закрепленное за ним имущество, которое принадлежит унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Такое предприятие публичной формы собственности располагает определенным уставным фондом, размер которого определен специальным законом. Руководящим органом такого публичного предприятия является его руководитель (директор), назначаемый собственником имущества. Унитарное предприятие обязано иметь фирменное наименование с указанием собственника его имущества, например, «федеральное государственное предприятие», «областное государственное предприятие».
С середины 1998 г. начинается третий подэтап развития объектов публичной собственности. Осенью 1999 г. постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. была одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. В ней в связи с изменением мотивов и приоритетов экономического поведения государства были определены новые цели, задачи и принципы управления объектами публичной собственности. Так, основополагающими целями названы:
3 В Конституции Российской Федерации (ст. 71 и 72) не установлены критерии разграничения и регулирования федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации.
— увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственным имуществом;
— оптимизация структуры государственной собственности;
—совершенствования управления объектами публичной собственности;
— использование публичных активов как инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
— повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности и прекращение выполнения несвойственных им функций.
Для достижения этих целей в Концепции предусматривается проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятия, оптимизация количества (сокращение) объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.
Концепцией определены способы управления предприятиями публичных форм собственности, упорядочены соответствующие функции федеральных органов. Концепция стала основным нормативно-программным документом в данной сфере, определившим тренд развития государственных предприятий. В субъектах Федерации также были разработаны концепции управления государственной собственностью и ее приватизацией.
В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации зафиксировано, что государственный сектор - это совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, основанных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственными учреждениями, государственной казной Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в бюджетный процесс в соответствии с законодательством Российской Федерации).4
Таким образом, по законодательству Российской Федерации (ст. 214 ГК РФ) публичные активы включают имущество, закрепленное за государственными, муниципальными унитарными предприятиями, природные ресурсы и государственную казну. Юридическими признаками государственной собственности, как совокупности публичных активов, являются:
- признание и защита её Конституцией РФ и законодательством;
- установление правовых режимов её создания, использования и развития;
- определение компетенций государственных органов разных уровней применительно к государственной собственности;
- обеспечение юридической защиты государственной собственности.
Названные признаки находят выражение в разных формах публичной собственности:
федеральное и региональное государственное унитарное предприятие, управление акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ.
11 октября 2002 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Принятый Закон утвержден Советом Федерации и передан на рассмотрение Президенту РФ. На макро- и мезоуровнях были приняты конкретные решения, закрепившие признание высокой роли государственных предприятий как новую тенденцию в развитии экономики.
На сегодняшний день в российском законодательстве не существует единого определения государственного сектора экономики. Из статьи 178 Бюджетного кодекса можно заключить, что к госсектору относятся федеральные казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственное имущество, а также органы
4 СЗ РФ. - 1999. - №39. - Ст. 4626.
власти всех уровней (федеральные, субъектов Федерации и муниципальные) и армия.
Правительство Российской Федерации к хозяйствующим субъектам публичной формы собственности относит: государственные унитарные предприятия (в том числе казенные); государственные учреждения, хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности и хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики. Необходимо отметить, что хозяйствующие субъекты государственного сектора экономики составляют, по данным Единого государственного регистра предприятий и организаций, около 55% от числа всех предприятий и организаций, находящихся в государственной собственности.
Субъекты публичной формы собственности располагаются на двух уровнях: федеральном и муниципальном. Основными отраслями муниципальной экономики являются жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение - главные составляющие социальной сферы. Из 240 тысяч организаций и предприятий муниципальной формы собственности более 135 тысяч относится к социальной сфере. Численность муниципальных унитарных предприятий достигает 45 тысяч единиц. К муниципальному сектору экономики в транспортном комплексе относятся перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении, выполняемые автомобильным транспортом, городским электрическим (трамвай и троллейбус) и метрополитеном. В промышленности и сельском хозяйстве страны доля муниципального сектора экономики не превышает 1%. Приблизительно на таком же уровне находится данный сектор в общем объеме оборота розничной торговли. И только по объему платных услуг населению рассматриваемый сектор занимает достаточно высокие позиции (15%) и имеет тенденции к увеличению своей доли.
Располагаемая статистика не позволяет более точно оценить отраслевую структуру основных субъектов хозяйствования муниципального сектора экономики, их вклад в производство товаров и услуг, но на их содержание расходуется практически весь местный бюджет. Удельный вес расходов местных бюджетов на жилищно-коммунальное хозяйство составляет 20-25%, на образование - 20-25%, на здравоохранение - 15%, на
промышленность, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь - 20%, на культуру, искусство и кинематографию - 3%. На государственное и местное самоуправление приходится 6,5%, на социальную политику - 6,5-7%.
Проделанный нами анализ функционирования объектов публичной собственности в период рыночных преобразований показал, что доминанта государства в российской экономике проявляется в том, что хозяйственная деятельность предприятий публичных форм собственности сохраняет свое место в экономической системе по характеру, значению и масштабам производимой продукции. Четкость, непротиворечивость спецификации прав собственности предприятий публичных форм собственности усиливает определенность их взаимодействия с иными субъектами, связанными с государственной собственностью, оптимальность расходования ограниченных ресурсов, трансакционных издержек. Несмотря на формальный приоритет частной собственности, проявляется тенденция возрастания значения публичной собственности, усиливается государственное регулирование экономики.
