CC BY
130
001: 10.24411/2072-4098-2018-12002 Эффективность управления публичной собственностью: понятие, подходы, критерии *
Э. Маркварт профессор Высшей школы государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, доктор экономических наук, кандидат юридических наук (г. Москва)
Эмиль Маркварт, [email protected]
О необходимости обеспечить эффективное управление государственным и муниципальным имуществом говорится довольно часто на всех уровнях публичной власти. Соответствующие задачи ставятся перед органами управления таким имуществом как «по вертикали» (с федерального и (или) регионального уровня), так и «по горизонтали» (представительными и контрольными органами). Однако даже самый беглый взгляд на существующие подходы к оценке эффективности управления публичным имуществом, зафиксированные в правовом регулировании и практике, свидетельствуют, с одной стороны, о наличии значительных расхождений в понимании базовых посылок, с другой - о стремлении упростить такую оценку, сведя ее к обычной экономической эффективности. Исходя из этого очевидна актуальность рассмотрения вопроса об эффективном управлении публичным имуществом в контексте сущности и назначения такого имущества в современном обществе и государстве.
Понятие эффективности государственного и муниципального управления
Что означает эффективность управления в целом и управления имуществом
в частности? Какими показателями можно и следует измерять такую эффективность? Какую роль играют в этом процессе органы государственного и муниципального управления?
В самом общем виде управление означает принятие субъектом управления (в нашем случае - органами государственного и муниципального управления) обязательств перед носителями проблемы (физическими и юридическими лицами, населением, до-мохозяйствами, бизнесом и т. п.) по разрешению этих проблем. Соответственно, под качеством управления принято понимать степень соответствия результатов деятельности органов управления требованиям и ожиданиям «носителей проблемы» (физических, юридических лиц и т. п.), а также измерителям, посредством которых они оценивают свои ожидания.
Как известно, термин «эффективный» (лат. effectives) в буквальном смысле означает «производительный, действенный». В общенаучном значении понятие «эффективность» восходит к понятию «эффект» (лат. effectus - действие; результат; следствие каких-либо причин, действий). Эффективность показывает степень близости к действительности, наиболее необходимому результату, то есть характеризует отношение между уровнями некоторой
Первоначально материал статьи был опубликован в 2014 году в номере 6 журнала «Проблемы теории и практики управления».
*
деятельности по степени приближения к конечной или заданной цели. С этой позиции эффективность определяется как мера деятельности. Под эффективностью публичной власти в широком смысле понимается достижение в процессе управления поставленных общественно значимых целей при наименьших затратах. В известной мере можно говорить, что эффективность государственного и муниципального управления - это результат управления (точнее, «вмешательства» в ключевые процессы), предполагающий изменение формы, свойств и характера условий, которые обеспечивают формирование, наращивание и реализацию потенциала социума как объекта управления, отнесенный к затратам на достижение такого результата
Обратим внимание и на отличие понятия «эффективность» от понятия «результативность», также нередко используемого в контексте оценки. Наиболее четко и лаконично это отличие зафиксировано в словаре государственного стандарта ГОСТ Р ИСО 9000-2008: «результативность - степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов; эффективность - связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами» [1]. То есть результативность показывает, достигнуты ли поставленные цели, а эффективность отражает затраты, связанные с достижением этих целей.
С точки зрения дальнейших рассуждений интересны выводы авторов учебника «Государственная политика и управление» под редакцией Л.В. Сморгунова об эффективности в контексте концепции так называемого нового государственного управления (New Public Management): «В самом общем виде можно говорить об эффективном государственном управлении, если оно обеспечивает удовлетворение общественных потребностей» [2, с. 220-221]. Авторы указанного учебника справедливо считают, что эффективность решения можно определить «как отношение чисто положительных результатов (превышение
желательных последствии над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных вмененных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора. Следуя утилитаристскому пониманию, повышение общего баланса удовлетворенности общества может служить показателем эффективности управления этим обществом» [2, с. 220-221].
В то же время вопрос об эффективности следует ставить и в другом контексте: какова роль системы государственного управления в достижении этого положительного результата? Авторы цитируемого пособия отмечают роль понятия эффективности в государственном управлении: «Во-первых, речь здесь идет об экономическом понимании эффективности: главной идеей «государственного менеджмента» в западноевропейских государствах, по-видимому, является эффективность, даже в более узком смысле - экономическая эффективность... Во-вторых, оценка деятельности осуществляется не по уровню активности соответствующих структур управления, а по результату, как говорят, «на выходе». Государственный менеджмент есть «управление, ориентированное на результаты»... Несмотря на то, что не все виды деятельности в сфере государственного управления поддаются точному измерению, «в принципе концепция нового государственного менеджмента содержит в себе идею возможности оценки деятельности государственных структур и программ, используя понятия «продуктивность», «результативность», «действенность»...» [2, с. 221-222].
По нашему мнению, важно также найти ответы на следующие вопросы:
• является ли эффективное управление целью государственного и муниципального управления или, скорее, способом достижения цели?
• если эффективное управление - это способ достижения цели, то какие цели при этом решаются?
Полагаем, что эффективное управление само по себе не может быть целью управления, так как это означало бы направленность не столько на решение задач, которые важны для «носителей проблемы», сколько на саморазвитие системы управления. Как известно, цели управления напрямую связаны со стратегическими целями развития соответствующего публично-правового образования (государства, муниципалитета). Эти цели, как правило, фиксируются в стратегиях развития той или иной территории (в стратегических планах, долгосрочных концепциях социально-экономического развития и подобных документах). В то же время цели деятельности органов публичной власти напрямую связаны с принципом специальной правоспособности и правовыми нормами, определяющими круг задач соответствующего уровня публичной власти. Применительно к публичному имуществу принцип специальной правоспособности (разрешено лишь то, что напрямую предписано/предусмотрено) трансформируется в принцип целевого назначения (в собственности публичного образования может находиться лишь то, что очевидно/непосредственно необходимо для решения публичных задач/удовлетворения публичного интереса). Названные две предпосылки существенно влияют на определение целей управления публичной собственностью.
Управление государственной (муниципальной) собственностью представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов государственной власти (местного самоуправления) по воздействию на объекты и отношения публичной собственности, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие публичного образования (муниципального сообщества) с учетом действующих норм российского законодательства. Как известно, сама публичная собственность характеризуется принципом целевого назначения, то есть она предназначена для решения публичных задач, от-
несенных к компетенции соответствующего публично-правового образования. Очевидно, что и цели управления публичной собственностью производны от целей и задач, реализуемых соответствующим уровнем публичной власти.
Ошибочной представляется позиция, которой порой придерживаются в экономических кругах (и весьма «любимая» практиками публичного управления), о так называемом «двойственном характере» публичной (в первую очередь муниципальной) собственности. Суть этой позиции состоит в том, что публичная собственность должна и может использоваться как для удовлетворения коллективных потребностей (социальная польза), так и для извлечения дохода (экономическая выгода). Нередко это приводит к неверному выводу о том, что публично-правовые образования, по сути, являются «обычными» собственниками и управленческая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления должна быть направлена в том числе на максимальное извлечение прибыли, то есть постулируется примат (приоритет) экономической эффективности либо как минимум равенство социальных и экономических критериев эффективности управления публичной собственностью.
Более обоснованной и соответствующей концепции организации публичной власти в современном обществе и государстве и действующему правовому регулированию представляется другая позиция - публичная собственность имеет не «двойственный», а безусловно общественный характер, то есть направленность на удовлетворение публичных (коллективных) потребностей. Соответственно, публичной собственности несвойственны доходность как принцип и извлечение прибыли как цель ее использования. В этом принципиальное отличие публичной собственности как системы отношений от иных форм собственности. Это, однако, ни в коей мере не означает возможность экономически неэффективного использования имущества,
находящегося в публичной собственности, скорее, наоборот, этот подход предполагает экономически эффективное управление таким имуществом (что вытекает из сущности и правовой природы публичных институтов в современном обществе). Речь идет лишь о том, что применительно к публичной собственности приоритетным является принцип так называемой «социальной эффективности». Таким образом, задача органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления публичной собственностью - обеспечить не (максимальную) прибыль, а оптимальное (в том числе с экономической точки зрения) использование имущества для решения публичных задач.
Позволим себе привести еще одно определение эффективности управления государственной собственностью, предложенное известными учеными В.И. Кошкиным и М.М. Соловьевым: «Под эффективностью управления государственной собственностью понимают экономически эффективное (например, с минимальными или просто меньшими затратами финансовых средств) достижение управляемым объектом государственной собственности, ресурсами недвижимости, имущественным комплексом определенных свойств (характеристик), обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления» [3, с. 15].
Итак, эффективность управления публичной собственностью зависит от эффективности публичного (государственного или муниципального) управления в целом (и является в известном смысле составляющей последней). В свою очередь, эффективность определяется целями публичного управления. Как правило, часто интегральной целью управления, к примеру, на муниципальном уровне является повышение уровня и качества жизни населения. Затем эта цель «распадается» на ряд подцелей и задач. Этим задачам соответствуют пока-
затели (критерии) достижения результатов публичного управления соответствующего публично-правового образования в целом, которые должны в полной мере учитываться при установлении критериев эффективности использования собственности конкретного публично-правового образования.
Резюмируя сказанное, эффективность управления публичным имуществом можно определить как достижение управляемыми объектами публичной собственности поставленных целей государственного и муниципального управления при наименьших ресурсных затратах. Таким образом, решая задачу повышения эффективности управления публичной собственностью, органам власти необходимо определять цели проводимых мероприятий исходя из ориентиров социально-экономического развития соответствующей территории, а затем стараться достигнуть поставленных целей минимально возможными средствами -реализовать социально-экономический потенциал публичной собственности посредством эффективного управления. Так, например, принятая постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327 государственная программа «Управление федеральным имуществом» в действующей редакции от 31 марта 2017 года определяет следующие цели основной подпрограммы 1 «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации»:
• оптимизация состава и структуры федерального имущества;
• повышение результативности управления федеральным имуществом;
• обеспечение эффективного контроля, учета и мониторинга использования федерального имущества.
Критерии эффективности управления публичной собственностью
Каким же образом следует оценивать эффективность управления публичной собственностью? В самом общем виде право-
мерно выделить два основных аспекта, влияющих на оценку:
1) социальная эффективность, которую можно охарактеризовать как степень влияния использования объектов на достижение общественно значимых и общественно полезных целей, выражающееся в решении публичных задач в интересах общества. В социальной эффективности находит свое непосредственное отражение принцип целевого назначения публичной собственности, ее особый характер, направленность на удовлетворение публичного (общественного, коллективного) интереса.
Социальная эффективность включает два основных параметра эффективности использования имущества:
• общественная значимость;
• общественная полезность.
Общественная значимость выражается в вовлеченности имущества в решение публичных задач, а также в социально-экономических последствиях использования имущества для населения в целом. Среди возможных критериев общественной значимости - доля населения, на которую распространяются выгоды использования имущества, влияние на экономическое развитие и экологическую ситуацию в целом и т. д. Критерием эффективности с точки зрения общественной значимости также может выступать рациональность размещения разнообразных объектов, например, с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, сочетания общегородских и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т. д.
Общественная полезность проявляется в востребованности обществом результатов использования объектов публичной собственности, желании населения получать выгоды от использования имущества. Критериями общественной полезности могу быть, в частности, доля населения, пользующегося услугами, производимыми на базе соответствующего объекта собственности; тенденции ее изменения, степень удовлет-
воренности жителей предоставляемыми услугами и т. п.
Следует заметить, что в российской теории и практике управления публичной собственностью отсутствует единообразная и комплексная система оценки социальной эффективности. Тем не менее анализ правового регулирования свидетельствует о том, что изложенные нами подходы уже применяются в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации;
2) экономическая эффективность - в самом общем виде ее можно определить как доходы от использования публичного имущества и его приращение (приращение его стоимости) за вычетом расходов на обслуживание и управление. Экономическая эффективность включает такие показатели, как рентабельность, прибыль, индекс деловой активности, задолженность, увеличение (прирост) стоимости и т. д. Разные публичные собственники используют различные показатели для оценки экономической эффективности. Система показателей и критериев экономической эффективности на уровне Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований Российской Федерации разработана значительно глубже, чем система оценки социальной эффективности (отдельные примеры будут приведены далее). В целом следует отметить, что большинство существующих методик оценки обладают заметным недостатком - они рассматривают соответствующее публично-правовое образование (в первую очередь субъекты и муниципальные образования) как некую замкнутую в административных границах систему. Поскольку государство и муниципальные образования внутри своих административных границ (на своей территории) в основном выступают в качестве монополистов, в такой системе зачастую отсутствуют механизмы сопоставления, сравнения. Без этого оценка эффективности является односторонней и неполной. Для повышения качества оценки муниципалитетам и субъектам Российской
Федерации необходимо проводить сравнительный анализ сопоставимых рынков (услуг, недвижимости, использования имущества и т. п.) и сравнивать себя с другими публично-правовыми образованиями - так называемый бенчмаркинг. На этом же этапе большинство собственников «измеряют» собственную эффективность исключительно посредством расчетов «внутри самой системы».
Наряду с экономической эффективностью иногда выделяют и бюджетную эффективность, которую можно охарактеризовать как влияние результатов использования публичной собственности на доходы и (или) расходы бюджета соответствующего публично-правового образования. Бюджетная эффективность определяется как разница между притоком средств (доходы от налогов, сборов, платежей, лицензирования, конкурсов по передаче в эксплуатацию, дивиденды и т. п.) и их оттоком (предоставление бюджетных ресурсов в любых формах, в том числе льготы, гарантии, кредиты). На практике бюджетная эффективность, как правило, рассматривается как один из основных параметров экономической эффективности.
Общая регламентация принципов и подходов к оценке эффективности управления публичной собственностью в России отсутствует. Применительно к отдельным формам и видам публичной собственности, однако, в массиве правового регулирования можно найти значительные фрагменты, затрагивающие критерии, а иногда и порядок оценки. Так, Программой управления федеральным имуществом [4] устанавливается, что «ключевыми показателями достижения указанных целей являются:
• обеспечение определения целей управления для федеральных государственных унитарных предприятий и компаний с государственным участием до 100 процентов к 2015 году, для федеральных государственных учреждений - до 100 процентов к 2018 году (определение целей управления
применительно к каждой из указанных организаций и отражение соответствующих целей в единой системе учета и управления федеральным имуществом);
• увеличение доли акций компаний с государственным участием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, и их поэтапное удвоение к 2018 году (увеличение количества контролируемых Российской Федерацией открытых акционерных обществ, акции которых допущены к обращению на российском организованном рынке ценных бумаг);
• обеспечение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и публичности компаний с государственным участием к 2018 году (обеспечение достижения указанными организациями ключевых показателей деятельности, сопоставимых с компаниями, являющимися ведущими мировыми аналогами);
• отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году;
• обеспечение полноты учета всех объектов федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом к 2015 году и государственной регистрации прав на них к 2018 году;
• достижение бюджетных показателей по поступлениям средств от использования и продажи федерального имущества».
Наряду с этим существуют подзаконные акты Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, отраслевых министерств, а также ранее существовавших ведомств вроде Министерства имущественных отношений Российской Федерации (далее - Минимущество России), Федеральной комиссии по ценным бумагам и т. д., которыми устанавливаются
различные показатели оценки эффективности применительно к тем или иным группам объектов федеральной собственности.
Так, в развитие ранее действовавшей Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от от 9 сентября 1999 года № 1024, существовавшее в то время Минимущество России выпустило распоряжения от 10 июля 2000 года № 183-р «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению анализа эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» и от 29 июня 2000 года № 141-р «О региональной межотраслевой Комиссии по контролю за эффективностью управления государственным имуществом». В этих документах Минимущество России, в частности, разделяло эффективность так называемого коммерческого использования имущества (доходы от использования, увеличение стоимости) и некоммерческого использования (производство определенных товаров, работ, услуг при соблюдении заданных стандартов и обеспечение определенного уровня издержек), признавая необходимость комбинированной оценки эффективности использования публичной собственности.
Регулирование оценки эффективности управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации осуществляется ими самими как собственниками. Рамочные условия определяются Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым устанавливаются критерии деятельности региональных органов государственного управления. Среди них, однако, нет критериев, непосредственно касающихся управления имуществом. То же можно сказать и о принятом в раз-
витие названного указа постановлении Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142, которым утверждена Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Регулирование на уровне субъектов Российской Федерации может осуществляться как в рамках региональных законов или положений о порядке управления и распоряжения государственным имуществом, так и в рамках специальных нормативных актов.
Примером регулирования в рамках более общего нормативного (законодательного) акта может служить Закон Пермского края от 14 декабря 2007 года № 150-ПК «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Пермского края», статья 4 которого посвящена эффективности управления и распоряжения краевым имуществом:
«1. Эффективность управления и распоряжения краевым имуществом заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) посредством оптимального расходования ресурсов.
2. Эффективность управления и распоряжения краевым имуществом является основным фактором при оценке деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края, юридических лиц, должностных лиц, иных лиц, осуществляющих функции по управлению и распоряжению краевым имуществом.
3. Порядок определения показателей эффективности управления и распоряжения краевым имуществом определяет Правительство Пермского края».
Законом Тверской области от 3 октября 2013 года № 91-ЗО «О Программе социально-экономического развития Тверской области на период до 2020 года» устанавливаются следующие показатели повышения эффективности управления собственностью:
• «повышение регистрации права госу-
дарственной собственности Тверской области на объекты недвижимости, значащиеся в реестре государственного имущества Тверской области, с 21 процента в 2013 году до 80 процентов в 2020 году;
• увеличение оформленных в государственную собственность Тверской области земельных участков, образованных в счет невостребованных земельных долей с 45 процентов в 2013 году до 100 процентов в 2020 году;
• увеличение количества зарегистрированных в собственность Тверской области земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных на каком-либо праве, с 90 единиц в 2013 году до 167 единиц в 2020 году;
• увеличение заявленных требований к должникам перед бюджетом Тверской области с 50 процентов от общей суммы задолженности в 2013 году до 90 процентов от общей суммы задолженности в 2020 году».
По нашему мнению, перечисленные показатели не отличаются ни полнотой, ни глубиной, а некоторые из них по своей сути лишь формируют предпосылки к будущему эффективному (или не очень) управлению государственным имуществом.
В качестве примеров специального регулирования на уровне подзаконных актов можно назвать распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 марта 2011 года № 151-р «О критериях оценки эффективности использования государственного имущества субъектами государственного сектора экономики Республики Саха (Якутия)» 1 и решение Агентства Республики Коми по управлению имуществом от 17 декабря 2012 года № 882 «Об утверждении критериев оценки эффективности использования государственного имуще-
ства Республики Коми» и другие подзаконные акты.
Необходимо отметить, однако, что во многих случаях субъекты Российской Федерации ограничиваются установлением показателей экономической эффективности (в первую очередь показателей использования имущества государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, а также приватизации и сдачи в аренду государственного имущества). В региональном законодательстве случаи принятия подзаконных актов, регулирующих оценку социальной эффективности, крайне редки, а акты, направленные на комплексное регулирование эффективности оценки управления государственным имуществом, практически отсутствуют.
Переходя к оценке эффективности управления муниципальным имуществом, отметим существование на уровне федерального законодательства общих норм об оценке управленческой деятельности органов местного самоуправления.
Так, в статье 18.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано следующее: «перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации», а Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и принятым во исполнение указа распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года № 1313-р «Об утверждении перечня дополнительных показателей для оценки деятельности органов мест-
1 В настоящее время подготовлен проект постановления Правительства Республики Саха (Якутия) «О критериях оценки эффективности использования государственного имущества государственными учреждения-
ми, государственными унитарными и казенными предприятиями Республики Саха (Якутия)».
ного самоуправления городских округов и муниципальных районов» установлен перечень показателей оценки эффективности. И здесь (как и в случае с субъектами Российской Федерации) перечень не содержит показателей, непосредственно затрагивающих управление муниципальным имуществом, однако содержащиеся в нем общие и отраслевые показатели должны в той или иной мере учитываться и при формировании критериев эффективности управления муниципальным имуществом.
Необходимо заметить, что в настоящее время именно на уровне муниципальных образований наблюдается наиболее значительное продвижение в части выработки критериев и порядка оценки эффективности управления имуществом. И здесь подходы различны - в одних муниципалитетах разработаны и приняты специальные нормативные акты об оценке эффективности управления муниципальным имуществом, в других - соответствующие нормы интегрированы в локальные положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом. Одни муниципалитеты приняли меры для реализации комплексного подхода, включающего оценку различных групп и категорий объектов муниципальной собственности, а также различных критериев как экономической, так и социальной эффективности. Другие ограничились установлением наиболее очевидных требований - критериев экономической эффективности использования имущества муниципальными предприятиями и учреждениями.
Среди примеров более полного (с точки зрения охвата объектов) регулирования эффективности управления муниципальным имуществом можно выделить, в частности, постановление мэра Ростова-на-Дону от 15 августа 2006 года (с посл. изм. и доп.) «Об утверждении системы мониторинга эффективности использования объектов муниципальной собственности», которым утверждены требования к оценке эффективности управления тремя основными группами
объектов муниципальной собственности:
• методика оценки эффективности и анализа финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий и хозяйственных обществ со 100 процентами акций (долей) в муниципальной собственности;
• методика оценки эффективности управления акциями (долями), принадлежащими муниципальному образованию;
• методика оценки эффективности сдачи в аренду объектов муниципального нежилого фонда.
Однако введенная в городе система мониторинга ориентирована лишь на оценку экономической эффективности и совершенно не учитывает социальную эффективность.
Как уже отмечалось, критерии экономической эффективности управления муниципальным имуществом разработаны во многих муниципальных образованиях и их использование уже не вызывает существенных затруднений. В то же время органы местного самоуправления, оценивающие управление имуществом только на основании экономической эффективности, нередко оказываются в ситуации, когда одних этих критериев для оценки явно недостаточно. Отсутствие критериев социальной эффективности не позволяет им осуществить реальную и полную оценку эффективности управления имуществом. Критерии социальной эффективности и порядок их оценки можно найти в относительно немногих муниципальных нормативных актах. Среди них, в частности, Методика оценки социальной и бюджетной эффективности сохранения в муниципальной собственности муниципальных унитарных предприятий и долей (акций) в уставном капитале организаций, утвержденная постановлением администрации города Сургута Ханты-Мансийского автономного округа. Так, в соответствии с пунктом 2.2 Методики «оценка социальной эффективности разбивается на следующие восемь групп критериев:
1) предотвращение рисков неконтролируемого роста цен на социально-значимые товары и услуги;
2) предотвращение рисков снижения качества социально-значимых товаров и услуг;
3) содействие реализации национальных проектов;
4) сохранение рабочих мест;
5) повышение доступности платных услуг, аналогичных бюджетным услугам города Сургута;
6) обеспечение бесперебойного и качественного оказания бюджетных услуг города Сургута;
7) сохранение культурно-исторического имиджа города Сургута;
8) возможность приобретать товары и услуги для бюджетных нужд по более низкой цене».
Измерение названных критериев осуществляется экспертно-аналитическим способом на основе использования так называемых единиц социальной эффективности.
Схожий подход используется в Положении о системе критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий на основе оценки бюджетной и социальной эффективности, утвержденном постановлением главы Красночетайского района Чувашской Республики. Так, в соответствии с пунктом 5 постановления подлежат учету следующие критерии:
«1) социальная эффективность - общественная значимость и полезность товаров, работ и услуг, производимых (оказываемых) муниципальными предприятиями;
2) бюджетная эффективность предприятий - положительное влияние результатов деятельности предприятия на доходы и (или) расходы местного бюджета;
3) отсутствие альтернативного предложения аналогичных товаров, работ и услуг, производимых (оказываемых или реализуемых) муниципальными предприятиями, со стороны частных предприятий;
4) отсутствие возможности производства товаров, работ и услуг частными пред-
приятиями на договорной основе, на основе субсидий и дотаций из Красночетайского районного бюджета Чувашской Республики;
5) присутствие риска повышения цен на отдельные виды социально значимых товаров, работ и услуг, производимых (оказываемых или реализуемых) муниципальными предприятиями, в случае прекращения их деятельности;
6) стабильная положительная динамика основных показателей производственно-хозяйственной деятельности, включая:
• показатели рентабельности;
• высокий процент использования основных средств;
• положительное состояние расчетов с контрагентами;
• показатели дебиторской и кредиторской задолженности».
Определенная непоследовательность разработчиков рассматриваемого документа проявляется в следующей норме:
«6. Если деятельность муниципальных предприятий не соответствует вышеназванным критериям, то она может быть признана эффективной в случае удовлетворения нижеприведенным критериям экономической эффективности:
• положительная динамика экономической эффективности и показателя чистой прибыли муниципальных предприятий;
• обеспечение достаточного уровня заработной платы работников».
Ссылки на критерии социальной эффективности есть и в Методических рекомендациях оценки эффективности деятельности муниципальных автономных учреждений, разработанных и утвержденных контрольно-счетной палатой города Новосибирска 4 апреля 2011 года. В этих рекомендациях предусматриваются следующие критерии деятельности учреждения:
• правовые;
• экспертные;
• социально-бюджетные;
• прагматические;
• социально-экономические.
В свою очередь, систему социально-бюджетных критериев составляют социальная эффективность и бюджетная эффективность. При этом под социальной эффективностью понимается общественная значимость и полезность товаров, работ и услуг, производимых учреждением; под бюджетной эффективностью - положительное влияние деятельности учреждения на доходы и (или) расходы муниципального бюджета.
В Методических рекомендациях по разработке исполнительными органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области показателей эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений предусматривается иная структура показателей:
• показатели по основной деятельности;
• показатели по финансово-хозяйственной деятельности;
• показатели по работе с кадрами.
Среди показателей по основной деятельности приводятся, в частности:
• удовлетворенность граждан доступностью и качеством предоставления услуг;
• отсутствие обоснованных жалоб на качество предоставления услуг;
• осуществление инновационной деятельности;
• обеспечении информационной открытости учреждения.
В качестве примера нетрадиционного подхода к определению критериев эффективности управления муниципальной собственностью можно привести Дивеевский район Нижегородской области, где к количественным критериям были отнесены:
• величина прямых финансовых поступлений в областной бюджет (доходы
от продажи объектов собственности, поступления от имущества, переданного в аренду, и иные);
• величина опосредованных финансовых поступлений в районный бюджет (увеличение налоговых поступлений);
• повышение стоимости объектов собственности Дивеевского района и организаций с долей участия Дивеевско-го района в уставном капитале;
• повышение управляемости собственностью Дивеевского муниципального района (усиление контроля за использованием объектов недвижимости).
К качественным критериям эффективности управления собственностью Дивеев-ского района отнесены:
• привлечение инвестиций;
• реализация приоритетных градостроительных проектов;
• развитие инфраструктуры района;
• решение задач, сформулированных в районных целевых программах;
• увеличение инновационного потенциала района и ряд других критериев в соответствии с политикой, проводимой Правительством Нижегородской области, администрацией Дивеевско-го района 2.
Совершенно очевидно, что «повышение управляемости собственностью» не может расцениваться как количественный критерий эффективности (впрочем, как и в качестве критерия эффективности вообще). Да и большинство других критериев, использованных в этом локальном акте, вызывают, скорее, удивление и вопросы по поводу возможности их использования на практике для оценки эффективности управления.
Резюмируя изложенное, отметим недостаточность и некоторую «однобокость» методологических подходов к определению и оценке эффективности управления публичным имуществом. Получившая до-
2 Перечень показателей цитируется в соответствии с пунктом 7 Концепции управления муниципальной собственностью Дивеевского района на 2012-2014 годы. Нынешний статус Концепции автору неизвестен.
вольно широкое распространение на практике оценка лишь экономической (либо бюджетной) эффективности неспособна обеспечить комплексную оценку эффективности публичной собственности, поскольку не дает возможности учитывать ее особый характер - удовлетворение публичных (коллективных) интересов. В связи с этим она должна быть дополнена оценкой социальной эффективности, критерии которой до настоящего времени довольно слабо разработаны как в теории, так и в практике.
Как в теории, так и в практике недостаточно внимания уделяется порядку оценки эффективности управления публичным имуществом, в том числе анализу степени удовлетворенности потребителей услугами, использованию независимых экспертных оценок, механизму бенчмаркин-га и т. д. В то же время соответствующий анализ и выработанные на его основе рекомендации, в первую очередь субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, представляются весьма важными для системы правового регулирования и практики повышения эффективности управления публичным имуществом.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. ГОСТ Р ИСО 9000-2008 : приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 года № 470-ст. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Сморгунов Л. В., Альгин А. П., Бары-гин И. Н. [и др.]. Государственная политика и управление : учебник : в 2 ч. / под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. М. : Издательство «РОССПЭН», 2006.
3. Соловьев М. М., Кошкин В. И. Проблемы оценки эффективности управления государственной собственностью // Менеджмент в России и за рубежом. 2008. № 4.
4. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» : постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327. URL: http://img.rg.ru/pril/95/79/85/327.pdf
5. О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению анализа эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности : распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 10 июля 2000 года № 183-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О региональной межотраслевой Комиссии по контролю за эффективностью управления государственным имуществом : распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 29 июня 2000 года № 141-р. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
8. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» : постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об управлении и распоряжении го-
сударственной собственностью Пермского края : Закон Пермского края от 14 декабря 2007 года № 150-ПК. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О Программе социально-экономического развития Тверской области на период до 2020 года : Закон Тверской области от 3 октября 2013 года № 91-ЗО. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. О критериях оценки эффективности использования государственного имущества субъектами государственного сектора экономики Республики Саха (Якутия) : распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 марта 2011 года № 151-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Об утверждении критериев оценки эффективности использования государственного имущества Республики Коми : решение Агентства Республики Коми по управлению имуществом от 17 декабря 2012 года № 882. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
15. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов : Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Об утверждении перечня дополнительных показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов : распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года № 1313-р : в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от
13 июля 2011 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Об утверждении системы мониторинга эффективности использования объектов муниципальной собственности : постановление мэра Ростова-на-Дону от 15 августа 2006 года (с изменениями и дополнениями). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. О повышении эффективности управления имуществом, находящимся в собственности города Сургута : постановление администрации города Сургута Ханты-Мансийского автономного округа от 1 января 2001 года № 1388. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Положение о системе критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий на основе оценки бюджетной и социальной эффективности : постановление главы Красночетайского района Чувашской Республики. URL: gov.cap.ru/ home/69/2007/postan295.doc
20. Методические рекомендации оценки эффективности деятельности муниципальных автономных учреждений : утверждены контрольно-счетной палатой города Новосибирска 4 апреля 2011 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Методические рекомендации по разработке исполнительными органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области показателей эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений. URL: msp.midural.ru/ docs/461 Д
22. Концепция управления муниципальной собственностью Дивеевского района на 2012-2014 годы : постановление главы администрации Дивеевского района Нижегородской области от 19 апреля 2012 года № 350. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
