CC BY
825. Arkhireyskaya T.Yu., Salimov R.N. Zashchita sem'i, sokhraneniye traditsionnykh semeynykh tsennostey v kontekste konstitutsionnoy reformy 2020 g. // Trudy Orenburgskogo instituta (filiala) Moskovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy akademii. 2021. N° 2. S. 5-11.
ЗАПОЛЬСКИИ СЕРГЕЙ ВАСИЛЬЕВИЧ - доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.
СМОРЧКОВА ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (l.smorchkova@mail.ru).
ZAPOLSKY, SERGEY V. - Doctor of Law, Professor, Chief Researcher at the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (zapolsky@mail.ru).
SMORCHKOVA, LARISA N. - Doctor of Law, Associate Professor, Leading Researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (l.smorchkova@mail.ru).
УДК 342.92 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-2-55-59
МАЗЕИН А.В.
УНИФИКАЦИЯ НАИМЕНОВАНИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ЕДИНСТВА
СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: публичная власть, субъекты Российской Федерации, исполнительные органы, высшее должностное лицо, правительство, министерство, принцип единства системы.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации фиксируется многообразие наименований исполнительных органов. Федеральным законом от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ установлены требования к наименованиям должности высшего должностного лица и высшего исполнительного органа. В этой связи автором проведен анализ законодательства субъектов РФ и выявлены их существующие наименования, в том числе 7 видов наименований должности высшего должностного лица и
5 наименований высшего исполнительного органа. Отмечено, что в 5 субъектах РФ наименования должностей высших должностных лиц не соответствуют Федеральному закону от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ. Также выявлено, что во всех субъектах РФ функционируют 2 468 иных исполнительных органов государственной власти, наименования которых можно дифференцировать на 14 типов. При этом автором отмечается необходимость унификации соответствующих наименований с учетом реализуемых такими органами функций при сохранении 6 наименований.
MAZEIN, A.V.
UNIFICATION OF THE NAMES OF THE EXECUTIVE BODIES OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE CONTEXT OF THE IMPLEMENTATION OF THE PRINCIPLE OF UNITY OF THE SYSTEM OF PUBLIC POWER
Key words: public authority, subjects of the Russian Federation, executive bodies, governor, government, ministry, the principle of unity of the system.
Currently, a variety of names of executive bodies is recorded in the subjects of the Russian Federation. Federal Law No. 414-FZ of December 21, 2021 establishes requirements for the titles of the position of the highest official and the highest executive body. In this regard, the author analyzes the legislation of the subjects of the Russian Federation and identifies their existing names, including 7 types of names of the position of the highest official and 5 names of the highest executive body. It is noted that in 5 subjects of the Russian Federation, the names of positions of senior officials do not comply with Federal Law No. 414-FZ of December 21, 2021. It was also revealed that 2,468 other executive bodies of state power function in all subjects of the Russian Federation, the names of which can be differentiated into 14 types. At the same time, the author notes the need to unify the corresponding names, taking into account the functions implemented by such bodies and the preservation of
6 names.
Законом о поправке к Конституции Российской Федерации, принятым в 2020 году, на конституционном уровне оформлена идея построения единой системы публичной власти. Эту систему формируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. Именно объединение этих элементов в единую систему публичной власти должно обеспечить «решение стратегических задач развития Российской Федерации» [1, с. 28]. Анализируя конструкцию единой системы публичной власти, профессор М.Н. Кобзарь-Фролова отмечает, что вышеназванные группы органов формируют ее подсистемы [2]. Очевидно, что каждая подобная подсистема самостоятельна и имеет собственные принципы построения. В частности, общие принципы организации публичной власти в субъектах РФ заложены принятым в конце 2021 года Федеральным законом от 21 декабря 2021 года 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [3].
Одним из принципов, закрепленных рассматриваемым Федеральным законом, является принцип единства системы публичной власти. Именно он должен обеспечить «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан» [4]. Ранее этот принцип не был закреплен в ныне утратившем силу Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В целом, Федеральным законом № 414-ФЗ выстраивается «обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации» - закрепляются требования к их системе и подходы к установлению их правового статуса [5]. Например, частью 1 статьи 31 данного закона определено, что в систему исполнительных органов субъекта РФ входят: 1) высшее должностное лицо; 2) высший исполнительный орган; 3) иные исполнительные органы. Таким образом, фактически выделяются высшие органы власти и иные органы. Приведенные положения определяют архитектонику системы исполнительных органов субъекта РФ в более явном виде, чем это было сделано Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. Такой вывод основан на том, что Федеральный закон № 184-ФЗ только в наиболее общем смысле определял, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти. При этом установление должности высшего должностного лица, в соответствии с абзацем 2 статьи 2 Федерального закона № 184-ФЗ, было правом субъекта РФ.
Кроме регулирования содержательных вопросов формирования системы публичной власти, в законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ определяются и некоторые внешние атрибуты
- возможные наименования органов, специфика их внутренней организации. Указанные требования также должны быть непременно учтены в законодательстве субъектов РФ.
Одним из нововведений Федерального закона № 414-ФЗ является регулирование наименований высших исполнительных органов, также данным законом уточняются требования к наименованию должности высшего должностного лица субъекта РФ. Рассмотрим их отдельно, а также сделаем выводы, каким образом могут измениться соответствующие наименования в будущем.
1. Наименование должности высшего должностного лица.
Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ было установлено единственное требование, появившееся в 2010 году, - требование о недопустимости использования в наименовании слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства
- Президента РФ. Ранее наименование должности высшего должностного лица «Президент» имело место в некоторых субъектах РФ, но впоследствии большинство из них, кроме Республики Татарстан, привели свои конституции (уставы) в соответствие с изменениями федерального законодательства [6].
Федеральным законом от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ вопросы наименований должности высшего должностного лица регулируются частями 4 и 5 статьи 20. В первоначальной редакции части 4 статьи 20 было установлено, что наименованием должности высшего должностного лица является «Глава» с дальнейшим указанием наименования субъекта РФ. Позднее Федеральным законом от 14 марта 2022 года № 60-ФЗ данные требования были изменены:
1) установлено, что допускается также использовать в наименовании должности высшего должностного лица слово «Губернатор»;
2) установлено, что должность высшего должностного лица города федерального значения может иметь не только наименования «Глава» или «Губернатор», но и «Мэр».
Также необходимо отметить, что федеральный закон допускает установление конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций дополнительного наименования должности высшего должностного лица. При этом дополнительное наименование должно указываться после наименования «Глава», «Губернатор», «Мэр». Кроме того, федеральным законом предъявляется требование к такому дополнительному наименованию - оно не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства (Президента РФ).
В настоящее время в некоторых субъектах РФ наименования должности высшего должностного лица не соответствует рассмотренным положениям Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ. Автором по результатам анализа конституций (уставов) субъектов РФ выявлено 7 видов наименований: «Глава», «Глава - Председатель Правительства», «Глава Администрации», «Глава администрации (губернатор)», «Губернатор», «Мэр», «Президент». Информация об их распространенности представлена в таблице 1.
Таблица 1. Наименования высших должностных лиц субъектов РФ (2021 год)
Наименование должности высшего должностного лица „ _ т, „ , р Автономная Автономный Республика Край Область федерального _ область округ значения
Глава 19 - - - - -
Глава -Председатель Правительства 2 - - - - -
Глава Администрации - - 2 - - -
Глава администрации (губернатор) - , - - - -
Губернатор - 8 44 2 1 4
Мэр - - - 1 - -
Президент 1 - - - - -
Источник: разработано автором
Таким образом, существующие наименования должностей высших должностных лиц не соответствуют требованиям Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ только в 5 субъектах РФ, в которых в настоящее время установлены следующие наименования:
1) «Глава Администрации» (в Липецкой и Тамбовской областях);
2) «Глава администрации (губернатор)» (в Краснодарском крае);
3) «Президент» (в Республике Татарстан);
4) «Глава - Председатель Правительства Республики Тыва» (в Республике Тыва).
При этом существующее наименование должности высшего должностного лица Республики Хакасия - «Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия», формально соответствует требованиям Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ, поскольку после наименования «Глава» указано наименование субъекта РФ, а далее приводится дополнительное наименование.
2. Наименование высшего исполнительного органа.
Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ требования к наименованиям высших исполнительных органов субъектов РФ не устанавливались. При этом пунктом 3 статьи 20 определялось, что соответствующие наименования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.
Поэтому положения части 3 статьи 32 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ являются безусловным нововведением по этому вопросу. Рассматриваемыми изменениями устанавливается, что наименованием высшего исполнительного органа субъекта РФ является «Правительство» с дальнейшим указанием наименования субъекта РФ. Также федеральный закон допускает установление конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций другого наименования высшего исполнительного органа.
Автором по результатам анализа конституций (уставов) субъектов РФ выявлено 5 наименований: «Администрация», «Кабинет Министров», «Кабинет Министров -Правительство», «Правительство», «Совет Министров». Информация о распространенности наименований высших исполнительных органов представлена в таблице 2.
Таблица 2. Наименования высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Наименование Республика Край Область Город федерального значения Автономная область Автономный округ
Администрация - 1 9 - - 1
Кабинет 2 - - - - -
Министров
Кабинет Министров - Правительство 1 - - - - -
Правительство 18 8 37 3 1 3
Совет 1 - - - - -
Министров
Источник: разработано автором
Проведенный автором анализ показал, что в 70 субъектах РФ в качестве высшего исполнительного органа государственной власти функционирует Правительство, что в полной мере соответствует положениям Федерального закона № 414-ФЗ. Наименования, избранные в других субъектах, тоже могут считаться соответствующими федеральному законодательству как установленные с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
Отметим, что идея о закреплении на уровне федерального закона однотипных наименований высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не является новой. В частности, с подобным предложением в 2007 году выступал З. В. Баликоев [7].
3. Наименования иных исполнительных органов.
По данному вопросу необходимо подчеркнуть, что ни Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, ни Федеральным законом от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ вопросы наименований иных исполнительных органов не урегулированы.
Проведенный автором анализ регионального законодательства показывает, что в совокупности во всех субъектах РФ функционируют 2 468 иных исполнительных органов государственной власти (без учета их территориальных органов). Наименования соответствующих органов можно дифференцировать на 14 типов (табл. 3).
Таблица 4. Типы иных исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Тип органа Количество субъектов РФ, Общее количество
в которых созданы созданных органов
соответствующие органы в субъектах РФ
Министерство 58 901
Управление 55 296
Инспекция 51 132
Комитет 40 294
Представительство 39 58
Департамент 33 446
Служба 27 94
Администрация 24 43
Главное управление 17 68
Агентство 16 71
Аппарат 17 17
Государственный комитет 12 39
Комиссия 8 8
Центральный аппарат 1 1
Источник: разработано автором
Отметим, что количество типов иных исполнительных органов государственной власти различается в субъектах РФ. Например, в Псковской области создано 20 иных исполнительных органов, все из которых имеют наименование «комитет». С другой стороны, в Кемеровской области одновременно функционируют Администрация Правительства, 17 министерств, 5 департаментов, 2 комитета, 1 комиссия, 2 главных управления, 5 управлений, 2 инспекции, 1 представительство. В этой связи предлагаем рассмотреть вопрос об унификации наименований иных исполнительных органов. В связи с этим автор считает возможным установить наименования в зависимости от специфики осуществляемых функций, объема компетенции и основных используемых форм управленческих действий: «министерство», «служба», «агентство», «управление», «аппарат высшего должностного лица и (или) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ», «представительство субъекта РФ».
По результатам проведенного анализа необходимо сделать вывод, что формированию единой системы публичной власти должна способствовать среди прочего унификация подходов к наименованиям исполнительных органов. В условиях единой правовой системы такой подход является допустимым с той оговоркой, что в субъектах РФ исполнительные органы могут иметь иные наименования, обусловленные историческими, национальными и иными традициями. Таким образом, органы, осуществляющие аналогичные функции, должны по общему правилу иметь одинаковые наименования в разных субъектах РФ.
Литература и источники
1. Щукина Т.В. Трансформация системы публичного управления в Российской Федерации: новые стратегии и направления интеграции: монография. Воронеж: Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2019. 242 с.
2. Кобзарь-Фролова, М. Н. Система органов публичной власти Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие // Сибирское юридическое обозрение. 2021. M 2. С. 192-203.
3. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21 декабря 2021 года M 414-ФЗ // КонсультантПлюс: [сайт]. - Москва, 199l-2021. - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 15.03.2022).
4. О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 M 1-З // КонсультантПлюс : [сайт]. - Москва, 199l-2021. - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 15.03.2022).
5. Законопроект M 1256381-l «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности: офиц. сайт. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1256381-l (дата обращения 15.03.2022).
6. Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года // КонсультантПлюс: [сайт]. - Москва, 199l-2021. - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 12.05.2021).
l. Баликоев З.В. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: по материалам Республики Северная Осетия - Алания: дис. ... капд. юрид. паук. М., 2007. 155 с.
References and Sources
1. Shchukina T.V. Transformaciya sistemy publichnogo upravleniya v Rossijskoj Federacii: novye strategii i napravleniya integracii: monografiya. Voronezh : Izdatel'sko-poligraficheskij centr «Nauchnaya kniga», 2019. 242 s.
2. Kobzar'-Frolova, M. N. Sistema organov publichnoj vlasti Rossijskoj Federacii: ponyatie, harakternye priznaki, vzaimodej stvie // Sibirskoe yuridicheskoe obozrenie. 2021. N° 2. S. 192-203.
3. Ob obshchih principah organizacii publichnoj vlasti v sub"ektah Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 21 dekabrya 2021 goda M 414-FZ // Konsul'tantPlyus: [sajt]. - Moskva, 1997-2021. - URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 15.03.2022).
4. O sootvetstvii polozheniyam glav 1, 2 i 9 Konstitucii Rossijskoj Federacii ne vstupivshih v silu polozhenij Zakona Rossijskoj Federacii o popravke k Konstitucii Rossijskoj Federacii «O sovershenstvovanii regulirovaniya otdel'nyh voprosov organizacii i funkcionirovaniya publichnoj vlasti», a takzhe o sootvetstvii Konstitucii Rossijskoj Federacii poryadka vstupleniya v silu stat'i 1 dannogo Zakona v svyazi s zaprosom Prezidenta Rossij skoj Federacii : zaklyuchenie Konstitucionnogo Suda RF ot 16.03.2020 M 1-Z // Konsul'tantPlyus : [sajt]. - Moskva, 1997-2021. - URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 15.03.2022).
5. Zakonoproekt M 1256381-7 «Ob obshchih principah organizacii publichnoj vlasti v sub"ektah Rossijskoj Federacii» // Sistema obespecheniya zakonodatel'noj deyatel'nosti: ofic. sajt. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1256381-7 (data obrashcheniya 15.03.2022).
6. Konstituciya Respubliki Tatarstan ot 6 noyabrya 1992 goda // Konsul'tantPlyus: [sajt]. - Moskva, 1997-2021. - URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 12.05.2021).
7. Balikoev Z.V. Administrativno-pravovoj status organov ispolnitel'noj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii: po materialam Respubliki Severnaya Osetiya - Alaniya: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2007. 155 s.
МАЗЕИН АРТЕМ ВЛАДИМИРОВИЧ - старший преподаватель кафедры правового обеспечения государственного управления и национальной безопасности Уральского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (mazein-av@ranepa.ru).
MAZEIN, ARTEM V. - Senior Lecturer at the Department of Legal Support of Public Administration and National Security of the Ural Institute of Management-branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.
УДК 342.9 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-2-59-64
ГЛАЗУНОВА И.В.
ПЕРЕДАЧА ПОЛНОМОЧИЙ КАК ОДИН ИЗ ЭФФЕКТИВНЫХ МЕХАНИЗМОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ключевые слова: делегирование полномочий, административная реформа, государственная функция, государственная услуга, административно-правовое регулирование, метод регулирования, орган исполнительной власти, негосударственный сектор, единая система публичной власти.
В настоящее время конституционными преобразованиями фактически обусловлен новый этап административной реформы. В качестве основы для создания моделей эффективных инструментов современного администрирования автором предложен российский опыт проведения административной реформы начала XXI века. Исследуется характер связи задач отечественной административной реформы с применяемыми правовыми методами их достижения. Сделан вывод о том, что одним из наиболее эффективных механизмов стало делегирование полномочий. В этой связи особенно перспективными автор считает такие направления проведения научных исследований, как делегирование функций по оказанию некоторых публичных услуг негосударственным структурам перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти и муниципальными органами власти, прежде всего в условиях реализации особых правовых режимов.
GLAZUNOVA, I.V.
TRANSFER OF POWERS AS ONE OF THE EFFECTIVE MECHANISMS OF ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION
Key words: delegation of powers, administrative reform, public function, public service, administrative and legal regulation, method of regulation, executive authority, non-state sector, unified system of public authority.
At present, constitutional reforms have actually caused a new stage of administrative reform. As a basis for creating models of effective tools for modern administration, the author proposes the Russian experience of administrative reform at the beginning of the 21st century. The nature of the connection between the tasks of the domestic administrative reform and the legal methods used to achieve them is investigated. It is concluded that one of the most effective mechanisms was the delegation of authority. In this regard, the author considers especially promising
