CC BY
17
УДК 339.543.5
DOI 10.24412/1815-0683-2023-4-34-46
А. Р. ГЛАДКОВ*
Унификация механизмов таможенного контроля
т-т **
в Евразииском экономическом союзе
Представлены результаты научных исследований, посвященных анализу механизмов таможенного контроля в ЕАЭС и их унификации. Определена система единых механизмов таможенного контроля в ЕАЭС. В целях ее формирования разработаны предложения по развитию таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС.
Ключевые слова: Евразийский экономический союз, единое таможенное регулирование, таможенные органы, таможенный контроль, таможенное сотрудничество, унификация механизмов таможенного контроля.
ГЛАДКОВ Андрей Романович -кандидат экономических наук, начальник отдела исследования таможенных проблем развития евразийской интеграции научно-исследовательского института. ar.gladkov@customs-academy.ru.
GLADKOV A. R. - Candidate of Economic Sciences, Head of sector for research customs problems of Eurasian integration of Research Institute.
A.R. GLADKOV
Unification of Customs Control Mechanisms
in the Eurasian Economic Union
The article presents the results of scientific research on the analysis and unification of customs control mechanisms in the EAEU. Based on the results of the analysis, a system of unified customs control mechanisms in the EAEU has been determined. In order to form it, proposals have been developed for the development of customs cooperation between the EAEU member states.
Keywords: The Eurasian Economic Union, unified customs regulation, customs authorities, customs control, customs cooperation, unification of customs control mechanisms.
* Российская таможенная академия. 140015, Московская обл., г. Люберцы, Комсомольский пр-т, д. 4.
Russian Customs Academy. 140015, Moscow region, Lyubertsy, Komsomolsky Ave., 4.
** Статья подготовлена по результатам научно-исследовательской работы «Развитие таможенного сотрудничества стран Евразийского экономического союза по вопросам проведения таможенного контроля» [12], выполненной в период 2022-2023 гг. в соответствии с Планом научной работы Российской таможенной академии.
В современных условиях одним из приоритетных направлений развития Евразийского экономического союза (ЕАЭС) является унификация механизмов таможенного контроля (ТК). Это позволит обеспечить единые подходы к проведению ТК, сопоставимость и взаимное признание его результатов на межгосударственном уровне, что будет способствовать реализации единого таможенного регулирования ЕАЭС. Унификация механизмов ТК определяет необходимость дальнейшего развития таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС в интересах внедрения единых стандартов совершения таможенных операций и проведения ТК как одной из ключевых мер совершенствования таможенного регулирования1. В связи с этим актуальным становится решение стратегически важной задачи развития евразийской экономической интеграции, связанной с унификацией механизмов таможенного контроля.
Целью настоящей статьи является формирование концептуального подхода к унификации механизмов таможенного контроля в ЕАЭС. Для этого необходимо:
- оценить уровень унификации механизмов ТК в ЕАЭС;
- определить систему единых механизмов ТК в ЕАЭС;
- разработать концептуальную схему процесса унификации механизмов ТК в ЕАЭС.
Оценка уровня унификации механизмов таможенного контроля в ЕАЭС проводилась в отношении механизмов ТК, выделенных на основе вопросов таможенного контроля, установленных ст. 310 «Проведение таможенного контроля» Таможенного кодекса ЕАЭС (ТК ЕАЭС)2. Также важными представляются вопросы информационного обеспечения таможенного контроля, которые влияют на принятие таможенными органами решений в процессе его проведения и формирование информационных ресурсов, используемых в рамках системы управления рисками (СУР). Анализ вопросов информационного обеспечения таможенного контроля и особенностей их таможенного регулирования позволяет сделать вывод, что информационные ресурсы таможенных органов формируются на базе документов и сведений, представляемых при совершении таможенных
1 О Стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции до 2025 года: решение Высшего совета Евразийского экономического союза от 11.12.2020 № 12. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01428320/scd_12012021_12 (дата обращения: 30.09.2023).
2 Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза). URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_215315 (дата обращения: 30.09.2023).
операций, в результате информационного взаимодействия таможенных органов государств - членов ЕАЭС между собой, с участниками ВЭД, иными государственными органами. Поэтому в состав исследуемых механизмов ТК дополнительно включены механизмы информационного взаимодействия, обеспечивающие проведение таможенного контроля.
Уровень унификации механизмов ТК представляется недостаточным для разработки и применения в ЕАЭС единого порядка проведения таможенного контроля, обеспечивающего взаимное признание его результатов в соответствии со ст. 357 ТК ЕАЭС (см. таблицу). Прежде всего, недостаточный уровень унификации наблюдается в отношении механизмов информационного взаимодействия [1; 4-6; 10], системы управления рисками [2; 3; 8; 11], технологий таможенного контроля и порядка применения мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля [7].
Основные результаты оценки уровня унификации механизмов таможенного контроля в ЕАЭС
Механизм ТК Оценка уровня унификации Комментарий
Состав форм ТК Унифицирован -
Состав мер, обеспечивающих проведение ТК (меры ТК) В основном унифицирован Законодательством государств - членов ЕАЭС могут устанавливаться дополнительные меры ТК
Порядок применения форм ТК Унифицирован порядок применения большинства форм ТК Законодательством государств - членов ЕАЭС регулируется порядок применения камеральной и выездной таможенных проверок
Порядок применения мер ТК В основном унифицирован Унифицирован порядок применения 7 из 14 мер ТК, в том числе ТК ЕАЭС установлен порядок применения 3 мер ТК
Технологии (инструкции) применения форм и мер ТК Не унифицированы Регулируются законодательством государств - членов ЕАЭС
Система управления рисками (СУР) То же В ТК ЕАЭС определены понятия и принципы организации процесса управления рисками. Реализация СУР, ее стратегия, тактика и порядок функционирования регулируются законодательством государств - членов ЕАЭС
Продолжение таблицы
Механизм ТК Оценка уровня унификации Комментарий
Механизмы информационного взаимодействия таможенных органов государств -членов ЕАЭС Не унифицированы Реализуются с помощью общих процессов ЕАЭС. В настоящее время общие процессы охватывают незначительную часть функций и направлений ТК
Механизмы информационного взаимодействия таможенных и иных государственных органов государств - членов ЕАЭС То же Таможенный кодекс ЕАЭС регулирует взаимодействие только на этапе проведения государственного контроля в пунктах пропуска через таможенную границу ЕАЭС. Отсутствует регламентация на уровне ЕАЭС информационного взаимодействия таможенных органов с отдельными государственными органами, в первую очередь с органами, уполномоченными на выдачу разрешительных документов
Механизмы информационного взаимодействия таможенных органов и участников ВЭД государств - членов ЕАЭС Таможенный кодекс ЕАЭС содержит только общие положения о совершении таможенных операций с помощью информационного взаимодействия таможенных органов, декларантов и иных лиц. Наднациональное регулирование взаимодействия: - установлено только в отношении этапа совершения таможенных операций, вместе с тем таможенный контроль осуществляется до и после совершения таможенных операций; - охватывает только декларантов и иных заинтересованных лиц, взаимодействие с иными категориями организаций, связанных с ВЭД, не регламентировано
Документы, представляемые при совершении таможенных операций В основном унифицированы Не унифицированными остаются документы при совершении таможенных операций на этапе временного хранения товаров
Документы по результатам ТК В значительной степени унифицированы Наднациональными документами определен порядок оформления результатов применения большинства форм ТК и значительной части мер ТК. Законодательством государств - членов ЕАЭС определены формы документов для 2 форм ТК и 4 мер ТК
Окончание таблицы
Механизм ТК Оценка уровня унификации Комментарий
Порядок формирования информационных ресурсов таможенных органов Не унифицирован Информационные ресурсы таможенных органов формируются на базе документов и сведений, представляемых при совершении таможенных операций, в порядке, установленном законодательством государств - членов ЕАЭС
Система единых механизмов таможенного контроля в ЕАЭС. В целях разработки и применения в ЕАЭС единого порядка проведения таможенного контроля предлагается разработать систему единых механизмов ТК, показанную на рис. 1. Предлагаемая система сформирована на основе формализованного описания процесса функционирования системы таможенного контроля, представленного в работе [3], в виде концептуальной модели деятельности таможенных органов по реализации функций таможенного контроля. Указанная модель последовательно раскрывает структуру и технологию рассматриваемой деятельности, обеспечивая ее представление как целенаправленной, открытой, функционирующей и развивающейся системы.
Система единых механизмов ТК в ЕАЭС определяется в настоящей статье как совокупность взаимосвязанных механизмов, обеспечивающих взаимное признание результатов таможенного контроля, проведенного таможенными органами государств - членов ЕАЭС. Системные свойства механизмов определяются их горизонтальными межгрупповыми и вертикальными внутригрупповыми взаимосвязями. Первый тип взаимосвязей отражает взаимозависимость этапов разработки единых механизмов, относящихся к различным группам. Второй тип взаимосвязей означает последовательную разработку механизмов в рамках отдельных групп, при которой разработка последующих механизмов базируется на результатах разработки предыдущих механизмов.
Содержание групп единых механизмов таможенного контроля предлагается определить следующим образом.
1. Единые механизмы информационного взаимодействия, обеспечивающие проведение таможенного контроля, представляют собой систему механизмов формирования и использования единых информационных ресурсов таможенных органов государств - членов
ЕАЭС в целях таможенного контроля. Они включают следующие механизмы.
1.1. Единые формы электронных документов и сведений - установленные правовыми актами ЕАЭС требования к составу и структуре электронных документов и сведений об объектах таможенного контроля, электронных документов и сведений о результатах таможенного контроля, электронных документов и сведений о результатах управления рисками.
1.2. Единые информационные ресурсы таможенного контроля -единые базы данных таможенных органов государств - членов ЕАЭС, основанные на единых электронных документах и сведениях об объектах таможенного контроля, единых электронных документах и сведениях о результатах таможенного контроля, единых электронных документах и сведениях о результатах управления рисками.
1.3. Общие процессы формирования и использования единых информационных ресурсов таможенного контроля - общие процессы ЕАЭС, обеспечивающие формирование и использование единых информационных ресурсов таможенного контроля.
Рис. 1. Система единых механизмов таможенного контроля в ЕАЭС
2. Единые механизмы управления рисками, обеспечивающие проведение таможенного контроля, представляют собой систему механизмов, обеспечивающих единый порядок выбора объектов таможенного контроля, выбора и применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля. Они включают следующие механизмы.
2.1. Единые процедуры управления рисками - установленные правовыми актами ЕАЭС этапы процесса управления рисками и входящие в них операции, обеспечивающие выбор объектов таможенного контроля, выбор и применение форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, с использованием единых информационных ресурсов таможенного контроля.
2.2. Единые инструменты управления рисками - совокупность инструментов управления рисками, используемых в рамках единых процедур управления рисками для целей проведения таможенного контроля.
2.3. Единый порядок функционирования СУР таможенных служб государств - членов ЕАЭС - установленная правовыми актами ЕАЭС последовательность выполнения единых процедур управления рисками.
3. Единые механизмы совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля представляют собой систему механизмов, обеспечивающих единый порядок совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля. Они включают следующие механизмы.
3.1. Единые модели процессов совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля - установленный правовыми актами ЕАЭС состав этапов совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля.
3.2. Единые технологии процессов совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля - установленный правовыми актами ЕАЭС порядок действий заинтересованных лиц, должностных лиц и информационных систем таможенных органов в рамках этапов совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля.
3.3. Единые стандарты совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля - установленная правовыми актами ЕАЭС последовательность реализации единых технологий совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля.
Концептуальная схема унификации механизмов таможенного контроля. В интересах формирования единых механизмов ТК предлагается создать дополнительные механизмы таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС. В основу механизмов сотрудничества рекомендуется положить концептуальную схему унификации (рис. 2).
Задача 3 Разработка и экспертиза единых механизмов ТК
Задача 2 Разработка и экспертиза плана унификации механизмов ТК
Задача 4 Подготовка к применению единых механизмов ТК
1
ФУНКЦИИ СУБЪЕКТОВ ТАМОЖЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Объединенная коллегия таможенных служб
государств - членов ЕАЭС (ОКТС):
- оценка уровня унификации механизмов таможенного контроля (ТК);
- разработка плана унификации механизмов ТК;
- разработка единых механизмов ТК.
Консультативный комитет по таможенному
регулированию при коллегии ЕЭК:
- экспертиза плана унификации механизмов ТК, единых механизмов ТК.
Коллегия ЕЭК:
- утверждение плана унификации механизмов ТК, единых механизмов ТК.
Таможенные службы государств - членов ЕАЭС
- подготовка к применению и применение единых механизмов ТК;
- подготовка и направление в ОКТС отчетных документов о результатах применения единых механизмов ТК.
Задача 6 Подготовка отчетных
документов о применении единых механизмов
Г Задача 1 Оценка уровня унификации механизмов ТК
С
Рис. 2. Концептуальная схема процесса унификации механизмов таможенного контроля
в ЕАЭС
Концептуальная схема охватывает вопросы разработки и применения единых механизмов. В ее рамках выделены задачи унификации механизмов (Задачи 1-6) и функции субъектов сотрудничества по их выполнению. Согласно схеме ведущая роль в унификации принадлежит Объединенной коллегии таможенных служб
государств - членов ЕАЭС (ОКТС) как координационно-совещательному органу, основной из задач которого является обеспечение унификации порядка совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля в ЕАЭС3. На ОКТС предлагается возложить большую часть функций по унификации механизмов таможенного контроля и координации взаимодействия остальных субъектов сотрудничества.
В рамках предлагаемой схемы первичные функции ОКТС связаны с оценкой уровня унификации механизмов таможенного контроля (Задача 1). В основу оценки предлагается положить сравнительный анализ характеристик механизмов в государствах - членах ЕАЭС. В результате определения значений характеристик в каждом из государств - членов ЕАЭС станет возможным формирование целей унификации в виде создания единых механизмов по реализации функций таможенного контроля.
Важнейшей в предлагаемом механизме является разработка и экспертиза плана унификации механизмов таможенного контроля (Задача 2). Важность данной задачи обусловлена тем, что она определяет логику реализации последующих этапов унификации. Функции разработки плана предлагается возложить на ОКТС и включить в них определение целей унификации, мероприятий по разработке единых механизмов таможенного контроля, мероприятий по подготовке к применению единых механизмов на национальном уровне, мероприятий по применению единых механизмов на национальном уровне, мероприятий по подготовке отчетных документов о результатах применения единых механизмов таможенного контроля.
Разработку плана предлагается проводить с участием Консультативного комитета по таможенному регулированию при Коллегии ЕЭК (Консультативный комитет), председателем которого является министр (член Коллегии) ЕЭК по таможенному сотрудничеству, а заместителями председателя - директор Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК, директор Департамента таможенной инфраструктуры ЕЭК. Также в состав комитета входят представители таможенных служб и бизнес-сообщества государств - членов ЕАЭС.
3 Об Объединенной коллегии таможенных служб государств - членов Таможенного союза: договор от 22.06.2011 (в ред. Протокола от 09.08.2019). URL: https://www.alta.ru/tamdoc/11bn0006 (дата обращения: 30.09.2023).
Участие Блока по таможенному сотрудничеству как при решении Задачи 2, так и при решении последующих задач унификации позволит осуществлять оценку соответствия разрабатываемых решений и предложений праву ЕАЭС, и, следовательно, создаст условия для единообразного применения механизмов таможенного контроля. Роль представителей бизнес-сообщества будет состоять в комплексной общественной экспертизе разрабатываемых решений, необходимой для оценки их влияния на участников ВЭД и иных заинтересованных лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела.
Выполнение ОКТС рассматриваемых функций в тесной кооперации с Блоком по таможенному сотрудничеству ЕЭК и Консультативным комитетом позволит разработать план унификации, ориентированный на последовательное углубление интеграции национальных систем таможенного контроля посредством разработки и применения единых механизмов таможенного контроля.
Функции утверждения плана и других документов по унификации механизмов таможенного контроля предлагается возложить на Коллегию ЕЭК, осуществляющую функции исполнительного органа ЕАЭС по выработке решений, распоряжений и рекомендаций. Ее связь с ОКТС будет осуществляться через согласование разрабатываемых документов Консультативным комитетом в ходе решения соответствующих задач.
Задачи 3-6 предлагаемой схемы направлены на реализацию утвержденного плана. В ходе решения Задачи 3 осуществляются разработка и утверждение единых механизмов таможенного контроля. Функции разработки единых механизмов предлагается возложить на ОКТС, функции экспертизы механизмов - на членов Консультативного комитета. В зависимости от специфики механизмов их разработку и экспертизу предлагается вести на базе специальных рабочих и экспертных групп ОКТС и ЕЭК, как существующих, так и вновь созданных для обеспечения унификации механизмов таможенного контроля. Механизмы, разработанные ОКТС и согласованные Консультативным комитетом, будут рассматриваться на заседании Коллегии ЕЭК и утверждаться ее решением.
В процессе решения Задач 4-6 таможенными службами государств - членов ЕАЭС осуществляется комплекс функций, связанных с применением единых механизмов таможенного контроля. Задача 4 предполагает подготовку к применению единых механизмов. На данном этапе выполняется комплекс правовых, организационных,
технических и иных мероприятий по внедрению единых механизмов ТК в деятельность таможенных органов государств - членов ЕАЭС. Примерами подобных мероприятий являются внесение поправок в национальное законодательство о таможенном регулировании, издание ведомственных нормативных правовых актов таможенных служб государств - членов ЕЭАС, проведение организационно-штатных мероприятий по перераспределению численности должностных лиц таможенных органов, изменение функций таможенных органов и должностных обязанностей их сотрудников, изменений требований к составу таможенных документов и сведений, расширение функциональных возможностей информационных систем, принятие и финансирование государственных программ цифровой трансформации таможенных служб. В целях согласованного развития национальных систем таможенного контроля процессы подготовки к применению единых механизмов предполагается завершить за одинаковый период путем информирования ОКТС о готовности к их применению.
Применение единых механизмов в государствах - членах ЕАЭС осуществляется в рамках решения Задачи 5. Содержание задачи состоит в применении разработанных и (или) адаптированных к национальным условиям механизмов в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу государств - членов ЕАЭС.
В рамках концептуальной схемы таможенными службами государств - членов ЕАЭС выполняются функции по подготовке и направлению в ОКТС отчетных документов о результатах применения единых механизмов таможенного контроля (Задача 6). В отчетах предлагается указывать сведения о частоте применения единых механизмов, о влиянии их применения на результаты контроля, лучшие национальные практики, проблемы применения единых механизмов, предложения по совершенствованию единых механизмов ТК. При таком построении отчетов они будут не только отражать фактическое положение дел, но и обладать большой аналитической ценностью при оценке уровня унификации механизмов ТК, мониторинге динамики их применения, принятии решений о необходимости их совершенствования (Задача 1).
Итак, на основе результатов анализа уровня унификации механизмов таможенного контроля в ЕАЭС сформулированы предложения по формированию системы единых механизмов ТК и развитию таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС.
Они отражают концептуальный подход к унификации механизмов ТК в ЕАЭС, предусматривающий создание специальных механизмов сотрудничества по вопросам разработки и применения системы единых механизмов ТК в ЕАЭС, включающих общие процессы формирования и использования единых информационных ресурсов таможенного контроля, единый порядок функционирования СУР, единые стандарты совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля.
Предлагаемый в механизмах сотрудничества порядок унификации механизмов ТК основан на определении задач и дополнении полномочий действующих субъектов разработки и реализации решений в сфере единого таможенного регулирования в соответствии с формализованным описанием реального процесса функционирования системы таможенного контроля.
В силу представленных особенностей применение такого подхода при разработке предложений по созданию и развитию механизмов таможенного сотрудничества будет способствовать реализации единого таможенного регулирования ЕАЭС за счет взаимного признания результатов таможенного контроля, проведенного таможенными органами государств - членов ЕАЭС с использованием единых механизмов таможенного контроля.
Список литературы
1. Акимов Н. Е., Мигел А. А. Взаимодействие таможенных служб стран ЕАЭС в новом информационном пространстве // Modern Economy Success. 2021. № 2. С. 117-120.
2. Ананьев А. А. Совершенствование инструментов таможенного контроля путем реализации общесоюзных профилей рисков в рамках Союзного государства // Приоритетные направления и задачи развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года: сборник материалов XIII междунар. науч.-практ. конф. 27.10.2021, г. Люберцы. М.: РИО Российской таможенной академии, 2021. С. 50-54.
3. Барцаев А. В. О формировании системы управления в Евразийском экономическом союзе: аспекты международного таможенного сотрудничества // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2022. № 4. С. 83-88.
4. Бондаренко А. В., Евграфова О. В., Каменская А. А., Горбатко В. А. К вопросу о межгосударственном информационном взаимодействии таможенных органов стран - членов ЕАЭС // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. 2022. № 9. С. 9-18.
5. Бондаренко А. В., Евграфова О. В. Механизм «единого окна» в ЕАЭС: состояние, проблемы и перспективы // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2022. № 1. С. 7-12.
6. Гладков А. Р., Ефимов А. В. Развитие межгосударственного информационного взаимодействия в Евразийском экономическом союзе между таможенными органами и органами, уполномоченными на выдачу разрешительных документов // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2023. № 2. С. 9-15.
7. Давыдов Р. В. Совершенствование таможенного администрирования в соответствии со Стратегией развития ЕАЭС до 2025 года // Вестник Санкт-Петербургского университета. Экономика. 2022. № 38 (2). С. 186207.
8. Ефимов А. В. Особенности системы управления рисками, применяемой таможенной службой Республики Казахстан // Научные труды Российской таможенной академии. 2023. Вып. 2. С. 48-57.
9. Липатова Н. Г., Гладков А. Р. Концептуальный подход к разработке и применению единого порядка проведения таможенного контроля в рамках ЕАЭС // Вестник Российской таможенной академии. 2023. № 3 (64). С. 98-111.
10. Петросян А. Э. Гармонизация механизмов информационного взаимодействия между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности государств - членов Евразийского экономического союза // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2023. № 3 (87). С. 81-88.
11. Петросян А. Э. Особенности системы управления рисками, применяемой таможенной службой Республики Кыргызстан // Научные труды Российской таможенной академии. 2023. Вып. 2. С. 66-73.
12. Развитие таможенного сотрудничества стран ЕАЭС по вопросам проведения таможенного контроля: отчет о НИР (заключительный) / Российская таможенная академия. М., 2023. 429 с.
© Гладков А. Р., 2023 © ОЫкоу А. К, 2023
Для цитирования:
Гладков А. Р. Унификация механизмов таможенного контроля в Евразийском экономическом союзе // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2023. № 4(105). С. 34-46.
