CC BY
44
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2008. № 4
Н.Л. Моисеева
УКРЕПЛЕНИЕ МЕХАНИЗМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА США
К ИНДУСТРИАЛЬНОМУ ОБЩЕСТВУ
(последняя треть XIX в.)
С созданием американского государства в США был учрежден пост президента, который по праву считается одним из самых почетных. В общественном мнении возобладало представление о главе исполнительной власти как о человеке уникальных способностей и яркой харизмы. Неслучайно даже конституция США, действующая до сих пор, писалась под первого президента Дж. Вашингтона, наделенного поистине «королевскими» полномочиями. В основу такой модели президентской власти легла концепция А. Гамильтона, изложенная им в знаменитом «Федералисте». Когда читаешь его эссе о президентстве, на ум неизменно приходит сравнение с просвещенным «философом на троне» — мудрым и справедливым, поскольку, по его мнению, «на этом посту мы всегда будем видеть людей выдающихся способностей и добродетели»1. Возможно, так оно и было двести лет назад, ведь во времена первых президентов, таких, как Дж. Вашингтон или Т. Джефферсон, был сформирован институт президентства, носивший элитарный характер. Главами государства становились всегда выходцы из аристократических кругов, получившие прекрасное воспитание и образование в лучших университетах страны и с рождения готовившиеся к политической деятельности самого высокого ранга. Так, в своих воспоминаниях Г. Адамс, потомок президента Дж. Адамса, писал, что с детства «каждый в душе знал, что хотел бы главенствовать на каком-нибудь жизненном поприще. Их поприщем была политика...»2.
Однако по мере того как шло развитие и усложнение политической системы государства, происходила и трансформация его властных структур, в том числе и института президентства. В этом процессе последняя треть XIX в. явилась переходным этапом, когда под воздействием многих факторов менялась природа президентской власти. Американским президентам конца XIX в. приходилось действовать в условиях формирования индустриального общества. Это было время, когда полным ходом модернизировались про-
1 Федералист: Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1993. С. 449.
2 Адамс Г. Воспитание Генри Адамса. М., 1988. С. 10.
мышленность и транспорт, американские города преображались с появлением небоскребов, а такие изобретения, как электричество, телефон, фонограф, фотоаппарат, счетная машина и другие блага цивилизации, символизировали научно-технический прогресс. Индустриализация сопровождалась быстрым ростом населения, огромным притоком в страну эмигрантов, широкой урбанизацией и развитием инфраструктуры в городах. Основное противоречие эпохи заключалось в несоответствии политических институтов тем задачам, которые во весь рост встали перед страной. Политики, оказавшись у руля управления государством в такой сложный период, были вынуждены принимать те или иные меры для адаптации органов власти к новым социально-экономическим условиям. Как глава государства президент нес повышенную ответственность за выполнение столь важной миссии. Именно поэтому полномочия исполнительной власти уже не могли ограничиваться, как ранее, исключительно соблюдением законов, а должны были включать выполнение общеполитических функций. Укрепление исполнительной ветви не было обусловлено личными амбициями глав государства, а являлось необходимым условием эффективности функционирования всей политической системы. Веяния времени заставляли президентов конца XIX в. действовать более решительно. Как же сами президенты видели свою роль в управлении государством в новых социально-экономических условиях и каким путем они собирались модернизировать механизм исполнительной власти?
Начнем с того, что на их долю выпала сложная задача: им нужно было запустить сложный процесс приспособления политических институтов к потребностям формирующегося индустриального общества, находясь в плену идеологических представлений классического либерализма. Они предпочитали действовать очень осторожно, вот почему ждать от них грандиозных планов по адаптации политических институтов не приходилось. Президенты предпринимали всего лишь первые робкие шаги на пути трансформации системы управления государством. Именно поэтому зачастую их деятельность оценивалась современниками неоднозначно, им приписывались безынициативность и даже некомпетентность в действиях.
Во многом негативные суждения о президентах конца XIX в. укоренились из-за отзывов современников тех событий. Современники недоумевали, «почему лучшие люди поколения не избираются президентами»3. Так, еще будучи молодым политиком, В. Вильсон утверждал, что политическая эффективность глав государства «измеряется не делами, а календарными месяцами»4. Основой для
3 Брайс Дж. Американская республика. М., 1889. Ч. 1. С. 130.
4 Wilson W. Congressional Government. N.Y., 1956. P. 173.
2 ВМУ история, № 4
подобных суждений служили бесцветное президентство У. Гранта (1868—1876) и случаи коррупции в его администрации. «Если вы просмотрите весь список американских президентов за двадцать пять лет с 1870 по 1895 годы, то вряд ли найдете что-либо, кроме запятнанной репутации», так презрительно отзывался Г. Адамс5 о президентах конца XIX в.
Тезис о слабости и бездеятельности исполнительной власти был подхвачен учеными-прогрессистами в начале XX в., продолжившими критическое изучение «убогой и незначительной» политической истории того периода6. По их мнению, после окончания Гражданской войны (1861—1865) началась эра «триумфального шествия бизнеса», поскольку правительство активно раздавало земли железнодорожным и промышленным магнатам, предоставляло им займы на льготных условиях, способствуя тем самым их обогащению. Одним из важнейших тезисов прогрессистской школы стало обоснование связи политической элиты с промышленно-финансовой олигархией. «Государственные деятели и капитаны индустрии, — отмечал М. Джозефсон, — хорошо дополняли друг друга. Одни говорили, а другие действовали»7. Исходя из этой концепции, президенты выступали в качестве игрушек в руках большого бизнеса.
Подхватив главный вывод прогрессистской школы о подчиненности политики интересам экономической элиты, американские ученые на протяжении большей части XX в. рассматривали период после Гражданской войны как время упадка и хаоса, как своеобразное «американское средневековье»8. В числе устойчивых стереотипов тех лет — ссылки на слабость института президентской власти конца XIX в., поэтому в число «великих» президентов не был включен ни один из глав исполнительной власти той эпохи, лишь Р. Хейс и Ч. Артур были отнесены к категории «посредственных»9. По рейтингу большинства исследователей, Г. Кливленд занял 17-е, Р. Хейс — 22-е, Ч. Артур — 23-е, а Б. Гар-рисон — 26-е место в перечне президентов США10. Речь при этом шла не столько о слабости политиков, зависящей от их личных и профессиональных качеств, сколько о резком падении после Гражданской войны престижа президентской власти.
5 Адамс Г. Демократия. М., 1985. С. 42.
6 Garraty J. The New Commonwelth. 1877-1890. N.Y., 1968. P. 306; Парринг-тон В.Л. Основные течения американской политической мысли. М., 1963. Т. 3. С. 27; Beard C, Beard M. The Rise of American Civilization. N.Y., 1927. Vol. 2. P. 341; Bowden R.D. The Evolution of a Politician. Boston, 1924. P. 158.
7 Josephson M. The Politicos. 1865-1896. N.Y., 1938. P. 425.
8 Burton D. The Learned Presidency. N.Y., 1977. P. 36.
9 Schlesinger A. Rating the Presidents: Washington to Clinton // Political Science Quarterly. 1997. N 2. P. 180.
10 Stanley H, Niemi R.. Vital Statistics on American Politics. Wash., 1982. P. 210.
Новый взгляд на институт президентства появился в 19701980-е гг. благодаря американским ученым школы В. Моргана. В противовес традиционной точке зрения они доказывали, что президенты конца XIX в. были незаурядными личностями и ответственными политиками, которые четко и самоотверженно выполняли свой гражданский долг. В русле данной модернизированной концепции ими была написана целая серия работ11. Со страниц этих книг перед нами предстали умные и дальновидные деятели, которые понимали всю значимость проблем, стоящих перед страной, и принимали нужные решения. Они проявляли растущую активность в вопросах внешней и внутренней политики, несмотря на то что их полномочия были ограничены рамками классического либерализма.
Формула успешного президентства, которая была выведена известным американским ученым А. Шлезингером, заключалась в умении глав Белого дома определять общее направление государственного курса и подбирать команду квалифицированных помощников для реализации своих программ12. Именно умелое использование президентом своих административных полномочий делало его центральной фигурой в политике. Этот тезис лег в ос-
13
нову современной концепции «президента-менеджера»13, в соответствии с которой профессионализация аппарата исполнительной власти стала главным инструментом президентов в политической борьбе. Однако для конца XIX в. уместно говорить лишь о первых шагах в процессе укрепления президентской власти.
В отечественной историографии долгие годы господствовала точка зрения, схожая с выводами американских прогрессистов: «Посредственность этих президентов не подлежит сомнению»14. Нередко их относили к числу бездарных и неэффективных политических деятелей, неспособных принимать самостоятельные решения и идущих на поводу у представителей большого бизнеса15.
11 Morgan H.W. From Hayes to McKinley. National Party Politics, 1877—1896. N.Y., 1969; Calhoun Ch.W. Reimaging the «Lost Men» of the Gilded Age: Perspectives on the Late Nineteenth Century Presidents//www.historycooperative.org; Нойштадт Р. Президентская власть и нынешние президенты. М., 1997; Hoogenboom A. The Presidency of Rutherford Hayes. Lawrence, 1988; Doenecke J. The Presidencies of James A. Garfield and Chester A. Arthur. Lawrence, 1981; Welch R. The Presidencies of Grover Cleveland. Lawrence, 1988; Sokolofsky H, Spetter A. The Presidency of Benjamin Harrison. Lawrence, 1987; Gould L. The Presidency of William McKinley. Lawrence, 1980.
12 См.: Шлезингер А.М. Циклы американской истории. М., 1992. С. 424.
13 Arnold P.E. Making the Managerial Presidency. Comprehensive Reorganization Planning. 1905-1980. Princeton (N.J.), 1986.
14 См.: Уткин А.И. Теодор Рузвельт. Свердловск, 1989. С. 54.
15 См.: Белявская И.А.. Теодор Рузвельт и общественно-политическая жизнь США. М., 1978; Иванян Э.А. Белый дом: президенты и политика. М., 1975; Ива-нян Э.А. История США. 2004;
Впрочем, в последнее время появился ряд работ, авторы которых отдают должное решительности американских президентов в борьбе за первенство на политическом олимпе и укрепление ими исполнительной власти16. Признавая возросшее влияние финансовой олигархии на процесс управления, они тем не менее оспаривают тезис о полном подчинении государственного курса ее интересам. У руля власти, по их мнению, стояли умные и дальновидные политики, понимавшие потребности индустриального общества и действовавшие в соответствии с интересами страны. США объявлялись «классическим» примером президентской республики, где президент был лично ответствен за действия всего механизма исполнительной власти — от назначений на высшие государственные посты до единоличного принятия судьбоносных для всей страны решений17.
В настоящее время существует несколько научных подходов к оценке деятельности глав исполнительной власти. Если раньше преобладало деление президентов на «сильных» и «слабых» в зависимости от личностных характеристик, то сейчас многие американские авторы дополняют данную градацию понятиями «активного» и «пассивного» президентства. К примеру, американский исследователь Дж. Барбер выделил четыре модели президентской власти в зависимости от эффективности действий хозяев Белого дома (активно-позитивная, пассивно-позитивная, активно-негативная, пассивно-негативная)18. Согласно его классификации, деятельность президентов конца XIX в. отнесена к пассивно-негативному типу вследствие неэффективности взаимоотношений с конгрессом. Неслучайно данный период с легкой руки В. Вильсона получил название эпохи «правления конгресса». По отношению к конгрессу «президент находится в положении слуги, который совещается со своим хозяином»19.
На наш взгляд, степень верховенства конгресса в политической системе страны несколько преувеличена, принцип разделения властей более или менее четко выдерживался. Президенты довольно успешно отстаивали свое конституционное право смещать и назначать должностных лиц по своему усмотрению. Количество наложенных вето на законопроекты, принимаемые конгрессом, исчислялось
16 См.: Байбакова Л.В. Двухпартийная система в период вступления Америки в индустриальное общество. М., 2002. С. 158-170; Согрин В.В. Политическая история США. М., 2001. С. 160-180.
17 См.: Алиев А.Ф. Президент в президентской республике. М., 1999. С. 5; Мишин А.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М., 1995. С. 12; Сахаров H.A. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 68-69.
18 Barber J.D. The Presidential Character. Predicting Performance in the White House. N.Y.,1977. P. 11-13.
19 Вильсон В. Государственный строй Соединенных Штатов. СПб., 1909. С. 195.
сотнями, а ведь согласно оригинальной концепции американского политолога К. Джексона, сила президента оценивалась по числу наложенных вето20. Действительно, с конца XIX в. право вето являлось не только «оружием самозащиты президента»21, но и эффективным инструментом воздействия на законодательный процесс. Если исходить из данной концепции, то все президенты конца XIX в. в той или иной степени могут быть отнесены к категории «сильных», так как все они активно пользовались правом вето. Рекордное количество наложенных вето относится к правлению президента Г. Кливленда: если на долю его предшественников приходилось 132 вето, то он отклонил 413 биллей и резолюций в период своей первой администрации (1885-1889). Правда, количество использованных вето вряд ли можно считать определяющим фактором успешного президентства. Его оценка невозможна без учета личных и социальных характеристик хозяев Белого дома, поскольку в конце XIX в. менялась не только природа самого института президентства, но и социальный облик глав исполнительной власти.
Таблица
Социальное происхождение президентов конца XIX в.*
Президент. Годы правления Штат, город Занятие отца Образование Вероисповедание
Р. Хейс 1877-1881 Огайо, Делавэр предприниматель Кеньон колледж, Гарвардская школа права методистская церковь
Дж. Гарфилд 1881 Огайо, Мор-лэнд Хиллз фермер Хайрам колледж, Колледж Уильямса церковь «Ученики Христа»
Ч. Артур 1881-1885 Вермонт, Фэрфилд баптистский проповедник Юнион колледж епископальная церковь
Г. Кливленд 1885-1889 1893-1897 Нью-Джерси, Колдвелл пастор Колледж в Нью-Йорке пресвитерианская церковь
Б. Гаррисон 1889-1893 Огайо, Норд Бенд конгрессмен Университет Майами пресвитерианская церковь
В. Маккинли 1897-1899 Огайо, Найлз предприниматель Колледж Алле-гени методистская церковь
* Составлено на основе: Dictionary of American Biography. N.Y., 1928-1936; Американские президенты / Под ред. Ю. Хайдекинга. М., 1997; Complete Harp Week Biography (http://www.harpweek.com).
20 Jackson C. Presidential Vetoes 1792-1945. Athens, 1967. P. 148.
21 Corvin E. The President: Office and Power. N.Y., 1941. P. 279.
Особый интерес представляет социальное происхождение высших лиц государства (см. таблицу). По своему социальному статусу и должностному положению шесть президентов конца XIX в., безусловно, входили в круг избранных, своеобразную элиту своего времени. Так же как и аристократы времен Дж. Вашингтона, они являлись белыми протестантами англо-саксонского происхождения (WASP). Однако это была элита нового типа, представленная не потомственной аристократией, а выходцами из среднего класса. В послевоенной Америке их жизнь стала воплощением американского идеала успешных людей, которые «сами себя сделали» (self-made men). Единственным исключением из их числа являлся президент Б. Гаррисон, потомок старой аристократии со Среднего Запада, чей род относился к поколению первых колонистов Новой Англии. Прадед президента лично подписывал Декларацию независимости, дед Гаррисона был девятым президентом США, а его отец — депутатом нижней палаты конгресса22. Таким образом, фамилия Гаррисонов была хорошо известна в политических кругах.
Немаловажным фактором успеха на политическом поприще являлось вероисповедание президентов. Члены правящей верхушки конца XIX в. принадлежали исключительно к пресвитерианской или конгрегационалистской церквям — традиционным деноминациям первых переселенцев. Лица, принадлежавшие к римско-католическому вероисповеданию, не имели шансов быть избранными на государственные должности. В силу политической традиции избранником народа мог стать только человек, разделявший религиозные воззрения большинства американцев.
Все шесть президентов входили в узкий слой просвещенных людей (по статистике только 2,5% населения страны имели высшее образование)23. Правда, в отличие от своих предшественников, они окончили малоизвестные учебные заведения, такие, как Кеньон колледж и Хайрам колледж в Огайо, Аллегени колледж в Пенсильвании, Юнион колледж в Нью-Йорке и Университет Майами в Огайо. Президенты представляли первых выпускников этих новых колледжей. В основном они специализировались в области юриспруденции и до начала политической карьеры занимались адвокатской практикой. Впрочем, и здесь были исключения. Так, Дж. Гарфилд достиг немалых успехов в филологии. После окончания Западного института эклектики (Хайрам колледж) он в 26 лет стал не только заведующим кафедрой древних языков и литературы, но и президентом колледжа.
22 Possible Presidents // North American Review. 1888. Vol. 146. Issue 379. June. P. 698-703.
23 Historical Statistics of the United States. Wash., 1975. P. 379.
Биографические данные президентов свидетельствуют о том, что для американского общества конца XIX в. был характерен достаточно высокий уровень социальной и политической мобильности. Именно поэтому доступ в политику открылся для образованных людей из средних социальных слоев, не имевших аристократического происхождения. Социальный фактор стал отличительной чертой политических лидеров нового типа, которые пришли к руководству страной после Гражданской войны.
Наметившиеся изменения в составе политической элиты отвечали духу времени и соответствовали новым идейно-политическим установкам, которые влияли на мировоззрение глав исполнительной власти. Например, идеология классического либерализма приобрела новую трактовку благодаря трудам социолога В. Самнера24, который под влиянием учений Ч. Дарвина и Г. Спенсера применил идею выживания сильнейших к американской политической жизни. Несколько по-иному трактовали основы эволюционизма представители другого философского течения, известного как прагматизм. Его родоначальники У. Джеймс и Д. Дьюи утверждали, что человек является хозяином своей судьбы, поэтому процесс общественного развития представлялся бесконечным движением вперед. Суть их размышлений сводилась к тому, что научные теории служат такими же нужными инструментами в жизни людей, как, например, ложки и вилки. Признавая неизбежность перемен в обществе, они доказывали, что жизнь — это вечная борьба за существование, поэтому важно уметь приспосабливаться к окру-
25
жающему миру25.
Подобные идеи применительно к исполнительной власти обосновывали необходимость усиления роли президента, активизации его участия в политической жизни. Президент стал рассматриваться как первостепенная фигура в политике, так как, по общему мнению, достичь столь значимой должности могли лишь самые талантливые и наиболее достойные граждане страны. Героем американской жизни становился человек, «сам себя сделавший» (self-made) и получивший должное за свои заслуги. Таким образом, президент являлся воплощением лучших качеств нации и по определению не мог быть посредственной фигурой или пешкой в политической игре.
Следует отметить, что общепринятое представление о президенте как о символе нации и центральной фигуре в механизме
24 Hofstadter R. William Graham Sumner, Social Darwinist //Essays on the Age of Enterprise: 1870—1900. Hinsdale (111.), 1974. P. 299—314.
25 Menand L. The Metaphysical Club. A Story of Ideas in America. N.Y., 2003. P. 370—372.
государственного управления сложилось уже в ХХ в. Для конца XIX столетия исполнительная власть была резко ограничена в институциональных средствах. В общественном сознании рядовых американцев продолжали господствовать идеи классического либерализма, следуя которым правительство должно было держаться как можно дальше от экономической жизни и уступить пространство «свободной игре» рыночных сил. По ироничному суждению английского публициста Дж. Брайса, «президенту не обязательно быть человеком с блестящими интеллектуальными данными... Большая часть его работы не отличается от той, которой занимаются глава коммерческой фирмы или управляющий железной дорогой»26. В этом утверждении была известная доля истины. Дело в том, что на протяжении XIX в. исполнительный аппарат был небольшим и соответствовал потребностям традиционного общества. К тому же комплектование органов государственной власти не регулировалось законодательством, а происходило по принципу, называемому в американской литературе «системой добычи». Она основывалась на двух составляющих: 1) назначении на государственные должности исключительно за политические заслуги; 2) практически полной смене личного состава органов государственного управления сторонниками той партии, которая одержала победу на выборах. Такой способ замещения государственных постов «сделал чиновника наиболее активным сторонником правящей партии»27 и способствовал сращиванию механизма управления государством с партийной организацией.
Надо сказать, что политическая наука того времени не была развита настолько, чтобы предложить готовые решения по адаптации исполнительной власти к новым условиям. Президентам приходилось ориентироваться на потребности времени и, несмотря на идеологические предубеждения, поддерживать популярную для своего времени доктрину «отделения политики от управления», которая впервые была сформулирована профессором права и будущим президентом США В. Вильсоном. Она исходила из того, что государственный аппарат имеет две функции: во-первых, определение общего направления политического курса, а во-вторых, проведение в жизнь принятых решений. Осуществление первой, «политической» функции должно было находиться в руках президента США и высших должностных лиц. Исполнение второй, «управленческой», возлагалось на специалистов-экспертов, которые составляли как бы рабочий механизм государственного аппарата.
26 Брайс Дж. Указ. соч. С. 134.
27 Новиков А.В. Правовые формы организации государственной службы в США. М., 1974. С. 25.
На президента как главу исполнительной власти была возложена обязанность назначения порядка ста тысяч служащих, начиная от членов кабинета и заканчивая сборщиком налогов. По Конституции подобная прерогатива принадлежит исключительно президенту, и поэтому никакой орган власти не имеет права вмешиваться, выдвигая иные кандидатуры в органы исполнительной власти. Однако назначение большинства чиновников государственной службы (около 2 млн человек) не регулировалось законодательством и проходило в соответствии с политическим обычаем, т.е. было отдано на откуп партийным боссам. Вот почему после Гражданской войны центр по комплектованию государственного аппарата переместился в верхнюю палату конгресса, которой по Конституции принадлежит право утверждения всех должностных лиц, в том числе предложенных президентом. Показательно, что в сенате сложилось своеобразное правило, которое получило название «правило сенаторской вежливости» (the courtesy of the senate). В соответствии с ним все сенаторы голосовали против предложенного президентом кандидата на тот или иной пост в том случае, если один из конгрессменов выдвигал собственную кандидатуру. Иными словами, президентам последней трети XIX в. для укрепления вертикали исполнительной власти предстояло отстаивать свое конституционное право по назначению должностных лиц США. Правда, нередко, чтобы заручиться поддержкой партийных организаций штатов, президент был вынужден следовать советам их лидеров и применять знаменитый принцип «добычи» (spoils system) для поощрения партийных активистов. Безусловно, это накладывало известные ограничения на полномочия президентов и препятствовало модернизации основ государственной службы.
Одним из первых президентов, стремившихся усилить позиции Белого дома и освободиться от диктата партийных боссов, был Р. Хейс (1876-1880). Заняв пост президента, он ушел от устаревшего представления о сущности президентской власти. Для него полностью неприемлемым был имидж слабого президента, послушного руководству партийных боссов. В своей инаугурацион-ной речи он призвал к проведению «основательной, радикальной и всеохватывающей» реформы системы назначения на государственные должности28. Главным объектом его критики стала таможня нью-йоркского порта, где большинство служащих были обязаны своим рабочим местом покровительству сенатора Р. Конклинга, главы республиканской организации Нью-Йорка. Через таможню проходило около половины сборов в национальную казну, однако часть средств неизменно утекала в карманы коррумпированных
28 Инаугурационные речи президентов США. М., 2001. С. 244.
чиновников. На этом основании Хейс сместил с поста начальника таможни Ч. Артура, который, впрочем, по иронии судьбы вскоре занял президентское кресло. Несмотря на то что в течение нескольких месяцев сенат отказывался утвердить список кандидатур, выдвинутых президентом, Хейсу все же удалось поставить во главе этого учреждения своих доверенных людей. Он осознанно укреплял позиции президента в механизме политической власти. «Ни один из членов обеих палат не пытается больше диктовать мне замещение должностей», — говорил он29. Своими действиями в противовес рекомендациям партийных боссов Хейс заложил основу для дальнейшего реформирования системы управления.
Его последователь Дж. Гарфилд (1881), оценивая роль президента в общественно-политической жизни, тяготел к традиционной модели исполнительной власти, где президенту было отведено малозначительное место. Он четко очертил сферу своей деятельности, ограничив ее сугубо административными функциями. «Конституционной обязанностью президента является рекомендовать конгрессу те меры, которые служат общественному благу. а не навязывать. свою собственную точку зрения на законотворчество», — считал он30. Суть собственно властных полномочий он видел в назначении «хороших» людей на государственные посты, поэтому конгресс не должен был ему мешать посредством «порочного» принципа «сенаторских услуг». Во время изнуряющей борьбы с сенатом в 1881 г. по поводу назначения своих выдвиженцев Гарфилд писал, что сейчас решается вопрос, «является ли президент регистрирующим клерком сената или главой исполнительной власти Соединенных Штатов»31. С этой целью он самостоятельно отобрал министров в свой кабинет, не принимая во внимание советы и рекомендации партийных боссов. Назначением Дж. Блейна госсекретарем и отказом назначить на равнозначный пост представителя лагеря Р. Конклинга Гарфилд настроил против себя влиятельную нью-йоркскую фракцию Республиканской партии. В знак протеста Р. Конклинг и Т. Платт отказались от своих мест в сенате, а Гарфилд согласился с их решением. К сожалению, его пребывание в Белом доме закончилось трагически. Он был убит Ч. Гито, одним из разочарованных республиканцев, который надеялся получить место в новой администрации.
Преемник Дж. Гарфилда — Ч. Артур (1881—1884) имел неоднозначную репутацию до вступления в должность президента, так как своей политической карьерой был обязан покровительству
29 Ibidem.
30 ^t. no: Peskin A. Garfield. Kent, 1978. P. 544.
31 Binkley W. President and Congress. N.Y., 1962. P. 163.
всесильной партийной организации Нью-Йорка. Тем не менее, заняв должность президента, Артур продолжал укреплять центральную вертикаль власти. Он сохранил все назначения Гарфилда и продолжил расследование коррупционной деятельности таможни Нью-Йорка. В 1883 г. конгресс при его согласии принял закон о гражданской службе, названный по имени одного из авторов законом Дж. Пендлтона. Он стал первой правовой нормой, регулировавшей организацию гражданской службы. Согласно данному закону, в системе федеральных исполнительных органов создавалась комиссия, определявшая критерии отбора чиновников на государственную службу. Вводилась экзаменационная система замещения государственных должностей, благодаря чему «система добычи» частично заменялась «системой заслуг». Закон Пендлтона имел существенное политическое значение для укрепления механизма исполнительной власти, так как предоставил президенту право распространять действие закона на федеральные учреждения путем издания исполнительных указов. Тем самым глава Белого дома получил большие полномочия по комплектованию государственного аппарата. Правда, действие закона 1883 г. на момент его принятия распространялось лишь на 10,5% (около 14 тыс.) служащих федеральных столичных учреждений и крупных таможен, а к концу президентства Ч. Артура под положения закона попадали уже около 16 тыс. служащих.
Реформирование государственного аппарата было продолжено в годы двух администраций Г. Кливленда (1884-1888, 1892-1896), который видел четкую грань между функциями исполнительных и законодательных органов власти и вряд ли пытался изменить их соотношение. В публичных выступлениях он уверял в верности общепринятым представлениям об ограниченной роли президента в системе управления: «Я занял этот пост не для того, чтобы создавать законы»32. Но все же нужды времени заставляли его принимать меры для повышения эффективности работы администрации. Он четко осознавал, что «любая инициатива, предложенная президентом, останется на бумаге, так как некому будет воплощать ее в жизнь»33. Лейтмотивом его политической деятельность стал девиз «Государственная служба — государственная ответственность», что позволяло «и бедным и богатым в равной степени рассчитывать на получение государственных должностей»34. В своей инаугура-
32 Cleveland G. Presidential Problems (N.Y., 1904) // Morgan H.W. Op. cit. P. 254.
33 Cleveland G. Presidential Problems (N.Y., 1904) // Milton G.F. The Use of Presidential Power. Boston, 1945. P. 165.
34 Инаугурационные речи президентов США. М., 2001. С. 286.
ционной речи, которую он (единственный из всех президентов) декламировал по памяти, Кливленд призывал к углублению реформы гражданской службы. За время своего первого президентства ему удалось более чем на 2/3 (до 27 тыс.) увеличить число служащих, назначаемых на должности в соответствии с «системой заслуг» (в основном за счет работников почтового ведомства). Их количество выросло почти в два раза (до 87 тыс.) в период его второго срока!
Характерной чертой президентства Кливленда была скрупулезность при отборе кандидатов на ту или иную должность. Он изучал всю возможную информацию о претенденте, начиная от официальных рекомендаций до выяснения особенностей его характера. Порой выдвинутая им планка требований была настолько высока, что найти нужного человека на вакантную должность почти не представлялось возможным. К примеру, при поиске директора геодезической службы Кливленд обратился к президенту Гарварда Ч. Элиоту с просьбой порекомендовать такого человека, который сочетал бы в себе качества классического ученого и в то же время был хорошим администратором!35 Не удивительно, что заполнить эту вакансию удалось с большим трудом. К удивлению многих, Кливленд утвердил назначения нескольких афроамериканцев на высокие государственные посты. В ответ на критику его назначений со стороны законодателей президент отвечал решительно: «Обещания, которые я давал, были адресованы народу, я ничем не обязан сенату и не хочу подчинять свои действия его воле»36.
Похожие воззрения на институт президентства разделял и Б. Гаррисон (1888—1892). «Обязанность президента — руководить и управлять с помощью методов и инструментов, предоставленных в его распоряжение конституцией и законами, принятыми конгрессом», — утверждал он37. Гаррисон воплощал собой классический образ главы исполнительной власти с четко обозначенными полномочиями и в ежедневной работе не отступал от этого принципа. Во время его президентства сфера действия закона Пендлтона расширилась еще на 1/3 и охватила почти 38 тыс. служащих с учетом комиссии по делам индейцев, метеобюро и комиссии по рыболовству38.
35 Milton G.F. The Use of the Presidential Power. P. 158.
36 Cleveland G. Speech in Richardson (March 1. 1886) // Morgan H.W. Op. cit. P. 261.
37 Гаррисон Б. Инаугурационная речь // Инаугурационные речи президентов США. С. 273.
38 Skowronek S. Building a New American State. The Expansion of National Administrative Capacities. 1877-1920. N.Y.; L., 1982. P. 70.
Многие американские исследователи ведут отсчет современного президентства с У. Маккинли (1896—1901), связывая с ним явное усиление исполнительной власти39. И действительно, Маккинли пересмотрел традиционное представление об ограниченности президентской власти в политической системе. Его идеалом был активный и сильный государственный деятель, свободный в выборе политической стратегии, что наглядно показало участие США в испано-американской войне 1898 г.
Основным ключом к усилению президентской власти по-прежнему оставалась реформа государственного аппарата, поэтому к концу президентского срока Маккинли уже 44% (97,5 тыс.) федеральных служащих попали под действие закона Пендлтона. При этом «система заслуг» постепенно распространялась на органы штатного и местного управления. Президент начал реформировать аппарат Белого дома в соответствии с общественными потребностями40. Прежде всего выросла его численность. Если в начале администрации Маккинли в аппарате насчитывалось всего 12 сотрудников, то в 1901 г. — 80 человек41. По инициативе президента в штат была введена группа аналитиков для сбора статистической информации. Ее руководителем стал секретарь президента, ежедневно представлявший доклад главе государства.
Маккинли отличало стремление к профессионализации службы Белого дома. Он постоянно приглашал к себе представителей общественности в течение всего своего президентства, приветствовал тесные контакты с прессой. По его инициативе на втором этаже Белого дома был создан информационный центр, известный как «газетный ряд». Именно там журналисты получали свежую информацию и релизы выступлений политиков. Благодаря этому нововведению отчеты о деятельности исполнительной власти не сходили со страниц газет, а подача материалов отражала точку зрения Белого дома. С помощью этого маневра Маккинли умело управлял общественным мнением и заручился поддержкой народа.
Таким образом, президентам конца XIX в. удалось задать нужное направление развития политической системы, сконцентрировав свои усилия на реформе государственной службы. Изменение кадровой политики позволило решить важную для
39 См.: Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. М., 2003. С. 201.
40 См.: Байбакова Л.В. Эволюция взглядов президента У. Маккинли: верность консервативной традиции или прагматизм политика // Консервативная традиция в американском обществе. Истоки, эволюция, современное состояние. М., 2006. С. 64.
41 Every Four Years. The American Presidency. N.Y.; L., n. p. P. 122.
того времени задачу, обеспечив аппарат исполнительных органов квалифицированным персоналом. Принятие закона Пендлтона стало основой для правового регулирования работы гражданской службы. Кроме того, данная мера нанесла серьезный удар по патронажной «системе добычи», в соответствии с которой ранее проводились назначения на государственные должности. Президенты стали действовать более независимо, реализуя свое конституционное право назначать сотрудников в различные органы исполнительной власти на основе конкурсных экзаменов. Подобный порядок комплектования правительственного аппарата способствовал профессионализации исполнительных органов, поскольку преимущество при замещении должностей имели лица, получившие высшее образование. Своими действиями президенты конца XIX в. начали модернизацию государственной службы с учетом требований, которые предъявляли к министерствам и ведомствам потребности индустриального общества.
Следствием реорганизации государственного аппарата стало укрепление позиций самого института президентства. Несмотря на то что все главы государства были приверженцами традиционной модели управления, веяния времени заставили их вступить на путь адаптации исполнительных органов власти к новым реалиям. Предпринятое ими реформирование основ государственной службы стало отправной точкой в становлении современной модели президентства.
Поступила в редакцию
06.12.2007
