CC BY
62УДК 002.304
Юридические науки
Берсенев Антон Аркадьевич, студент 1 курса магистратуры, факультет
«Институт философии и права», кафедра конституционного права, муниципального права, конституционного судебного процесса и государственного, муниципального управления, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет, Россия, г. Новосибирск
"УКРЕПЛЕНИЕ" ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 ГОДА
Аннотация: В статье рассматривается статус Федерального Собрания РФ с точки зрения разделения властей во взаимодействии с другими органами государственной власти. Отмечается фактически слабое влияние Государственной Думы РФ на состав Правительства РФ, нарушение конституционной логики при выражении нижней палатой правительству вотума недоверия. Делается вывод о несовершенном порядке формирования Совета Федерации РФ, а также выражается обеспокоенность в связи с заменой дачи согласия верхней палатой при назначении на высшие государственные должности на «проведение консультаций». По итогам проведенного исследования предложены изменения в законодательство, сделан вывод о противоречивом характере внесенных в Конституцию РФ поправок в 2020 году.
Ключевые слова: Федеральное Собрание РФ, конституционная реформа 2020 года, Государственная Дума, исполнительная власть, Совет Федерации, принцип разделения властей.
Annotation: The article examines the status of the Federal Assembly of the Russian Federation from the point of view of the separation of powers in cooperation with other state authorities. There is actually a weak influence of the State Duma of the Russian Federation on the composition of the Government of the Russian Federation, a violation of constitutional logic when the lower house expresses a vote of no confidence in the government. The conclusion is made about the imperfect procedure for the formation of the Federation Council of the Russian Federation, and concern is also expressed about the replacement of consent by the upper chamber when appointing to senior government positions for "consultations". Based on the results of the study, amendments to the legislation were proposed, and a conclusion was made about the contradictory nature of the amendments made to the Constitution of the Russian Federation in 2020.
Keywords: The Federal Assembly of the Russian Federation, the constitutional reform of 2020, the State Duma, the executive branch, the Federation Council, the principle of separation of powers.
Согласно Конституции РФ законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Степень влияния Федерального Собрания и Президента друг на друга проявляется, прежде всего, в формировании Правительства.
До внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 году Президент с согласия Государственной Думы назначал на должность главу правительства. По предложению последнего глава государства также назначал на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Структуру федеральных органов исполнительной власти утверждал Президент на основе предложений Председателя Правительства. Однако этот порядок вызывал серьезные дискуссии в юридической науке.
Ранее в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ закреплялось, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя
Правительства Государственной Думой Президент назначает главу правительства и распускает Государственную Думу. Соответственно, если рассматривать во взаимосвязи ч. 1 и ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, то Государственная Дума в конечном итоге выражает не свою политическую волю, а Президента... Согласимся с правовой оценкой этого конституционного положения, данной И.А. Кравцом: «Конфликт, который может возникнуть между главой государства и нижней палатой парламента по поводу одобрения кандидатуры на пост Председателя Правительства, Конституция ориентирует на разрешение в пользу Президента, а согласие Думы на назначение главы правительства превращается фактически из права в обязанность» [1, с. 30].
Еще больший дисбаланс в сторону Президента в контексте упомянутых конституционных норм внес Конституционный Суд РФ в 1998 году. Дело в том, что, если толковать буквально ч. 4 ст. 111 Конституции, то глава государства имеет право три раза представлять различные кандидатуры Председателя Правительства («представленных кандидатур» - зафиксировано во множественном числе). Однако орган конституционного контроля истолковал расширительно данное конституционное положение: «Из части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата» [10]. Яркий пример признания Конституционным Судом подразумеваемого полномочия главы государства.
Учитывая исполнительно-распорядительный характер деятельности Президента, бессмысленно оспаривать тот факт, что исключительное право на подбор кандидатуры Председателя Правительства принадлежит главе
государства. Но в чем тогда конституционно-правовая значимость данной процедуры при внесении одной и той же кандидатуры? В получении «условно обязательного» согласования [13, а 130]? В этом случае данная сдержка Президента превращается в фикцию, к тому же нецелесообразно затягивается процесс формирования правительства.
С внесением поправок ситуация несколько улучшилась, но не кардинальным образом. Слово «согласование» заменено на «утверждение», что с точки зрения семантики повышает ответственность правительства перед Думой. Если ранее Конституция императивно предписывала Президенту распустить нижнюю палату парламенту в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур, то теперь это право главы государства. Кроме того, Государственной Думой утверждается не только кандидатура Председателя Правительства, но и по представлению последнего его заместителей и части федеральных министров. Однако проблемных вопросов не убавилось.
Сохранение возможности представления Президентом одной и той же кандидатуры главы правительства, роспуска Думы в случае трехкратного отклонения кандидатур практически ничего не меняет. Одним словом, изменение формулировки с согласования на утверждение носит технический характер. А.Н. Надин отмечает: «Государственная Дума РФ, фактически отстраняется от процедуры назначения на должность Председателя Правительства РФ в случае её несогласия с представленной Президентом РФ кандидатурой, но именно за Президентом РФ остаётся вопрос о выборе конкретной личности для назначения на должность Председателя Правительства РФ» [4, а 12].
При трехкратном отклонении нижней палатой кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров роспуск Президентом нижней палаты возможен, только если более одной трети должностей членов Правительства остаются вакантными (ч. 4 ст. 112 Конституции РФ). Данное условие следует оценить положительно, поскольку в отношении некоторого
количества министров Дума имеет возможность выразить свою истинную позицию, и не быть при этом распущенной. Конечно, это не идеальный вариант разрешения конфликта, но более компромиссный.
Не понятен смысл новации о запрете Президенту отказывать в назначении заместителей главы правительства и федеральных министров, утвержденных Думой (ч. 3 ст. 112 Конституции). Как мы выяснили, процедура утверждения Председателя Правительства вынуждает Государственную Думу согласиться с кандидатурой Президента. Соответственно, маловероятно на практике возникновение ситуации, когда Президент будет отказываться назначить представленные главой правительства кандидатуры, ведь невозможно представить, чтобы они не были согласованы с главой государства. Фактически законодатель предусмотрел «мертвую» сдержку для Президента, которая, скорее всего, не найдет своего практического воплощения.
В целом, в свете данных поправок роль Думы в формировании Правительства усиливается, но право роспуска ее у главы государства не позволяет однозначно оценить их как положительные. К тому же, складывается ситуация, когда вектор конституционно-правовой ответственности за состав Правительства смещается в сторону Государственной Думы, но при этом она лишена возможности в полной мере проявить свою политическую волю.
Аналогичная проблема наличествует и при вотуме недоверия Правительству. Конституция предусматривает два варианта этого способа парламентского контроля: по собственной инициативе нижней палаты или отказ в доверии, вопрос о котором был поставлен главой правительства. В последнем случае ранее Конституция предусматривала императивную норму: либо принятие решения об отставке, либо роспуск Думы (ч. 4 ст. 117). Если выражение недоверия изначально исходило от Государственной Думы, то осуществление указанных действий оставалось на усмотрение Президента (ч. 3 ст. 117). Но если Дума повторно в течение трех месяцев выражала недоверие, то главе государства необходимо было принимать одно решение из двух.
В новой редакции исключен императивный вариант, и в обоих случаях роспуск Думы возможен только при повторном выражении недоверия. Можно было бы говорить о прогрессивности данной поправки, если бы не очевидность выбора Президента: «Поскольку Правительство по всем параметрам зависимо именно от Президента, то наивно предполагать, что последний предпочтет в случае вотума недоверия отправить его в отставку. Естественно, он скорее распустит Думу. Поэтому не стоит удивляться, что даже при всей своей оппозиционности Б. Ельцину Дума ни разу не доводила дело до вотума недоверия и до трехкратного отказа в назначении Премьера» [2].
На одной из встреч Президента РФ с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию С.А. Авакьян очень точно подметил о нарушении конституционной логики, если системно рассматривать ст. 111, 112 со ст. 117: «В части третьей статьи 117 говорится о том, что при двукратном недоверии Государственной Думы Правительству Президент имеет право либо распустить Государственную Думу, либо отправить в отставку Правительство. Понимаете, это всё-таки немножко нелогично, потому что Дума утвердила Правительство, Вы назначили членов Правительства. Теперь Вы распускаете Государственную Думу и оставляете то Правительство, которое они утвердили» [11].
В новой редакции ст. 113 Конституции закрепляется персональная ответственность Председателя Правительства перед Президентом за осуществление возложенных на Правительство полномочий. Учитывая, что большая часть членов правительства утверждается Думой, которая вправе выразить недоверие последнему, представляется правильным зафиксировать тогда и ответственность этих должностных лиц перед нижней палатой. Это в полной мере будет соответствовать новому порядку формирования правительства.
Переходя к рассмотрению положения Совета Федерации в системе разделения властей, в первую очередь, следует отметить постоянное изменение порядка его формирования. Первый раз он избирался на прямых выборах в
соответствии с заключительными положениями Конституции 1993 г. Затем в него по должности входили глава законодательного, и глава исполнительного органа государственной власти каждого субъекта РФ [6]. В начале 2000-х от каждого региона в Совет Федерации стало входить по 2 представителя: от законодательного и от исполнительного органов [7].
Именно такой подход до сегодняшнего дня лежит в основе формирования верхней палаты, хотя и вызывает озабоченность научного сообщества: «Таким образом, к участию в управлении государством допускались фактически назначенные представители региональной власти с минимальной долей легитимности, которая в дальнейшем была утеряна с принятием в конце 2004 г. закона об отмене прямых губернаторских выборов. Возникшую ситуацию совершенно справедливо характеризует депутат от Коммунистической партии Российской Федерации Олег Смолин: «абсурд, когда назначенцы назначают назначенцев по команде назначенцев» [12, с. 149]. Очевидно, что политика реформирования Совета Федерации была всегда направлена на ослабление его положения в системе разделения властей с целью обеспечить лояльность Президенту.
На это было направлено и введение в 2014 году в Совете Федерации представителей РФ, назначаемых Президентом. Была внесена поправка в Конституцию РФ, согласно которой президентская квота стала составлять не более 10 % от числа членов-представителей регионов [8]. Согласимся с мнением о том, что введение данного института противоречит представительской природе Федерального собрания, в котором верхняя палата отражает интересы субъектов РФ, а нижняя - народа [3, с. 140]. Хотя глава государства ни разу не воспользовался данным правом, с введением этой нормы номинально в Совете Федерации представителей от исполнительной власти стало больше, чем от законодательной.
Поправками 2020 года количество представителей РФ увеличилось до 30 (ранее было возможно не более 17). Кроме того, сенатором может быть теперь Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий по
соответствующим основаниям, причем пожизненно. Также пожизненно могут быть назначены 7 представителей РФ, «имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности» [5]. В мире не так много стран с институтом пожизненных сенаторов, и не трудно заметить, что заимствован он был из Италии. Даст ли это положительный эффект -покажет время, но многие страны отказались от такой практики (Канада, Франция и др.). Во всяком случае, номинальное увеличение представителей от исполнительной власти явно не усиливает Совет Федерации.
Противоречивый характер носит изменение участия Совета Федерации в назначении на государственные должности РФ. С одной стороны, добавляется полномочие по проведению консультаций по предложенным Президентом кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (п. «к» ч. 2 ст. 102 Конституции РФ). Это так называемый «силовой блок» правительства, который ранее глава государства назначал самостоятельно. Безусловно, данная новация повышает роль верхней палаты в формировании правительства, но не понятна сама процедура проведения консультаций.
Беспокойство об этом высказывал И.И. Мохначук на встрече В.В. Путина с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ: «И мы считаем, что такой фразы, как «проведение консультаций», неопределенной, имеющей двойное толкование либо относительное решение, не должно быть... Должна быть, наверное, более конкретная позиция, это дача согласия. Потому что она подразумевает некую ответственность Совета Федерации за принимаемое решение. А «проведение консультаций» - это неопределенная дефиниция, ни с кого из членов Совета Федерации я как гражданин России не могу спросить.» [11]. Президент пояснил это следующим образом: «Напоминаю, что сегодня руководители
силового блока вообще не появляются публично и ни перед кем не отчитываются. Назначаются Президентом, с ним встречаются и докладывают о результатах своей работы. Всё... Поэтому, когда на первом этапе, мне кажется, что этого достаточно, не исключаю того, что в будущем можно было бы перейти к более жесткому регулированию при проведении этих должностных лиц к своим служебным обязанностям, вплоть до утверждения» [11].
В научной литературе делается акцент на отсутствии правовых последствий от консультаций для Президента, который вправе как прислушаться к мнению верхней палаты, так и не согласиться с ним [4, с. 13]. Действительно, консультации, как правило, носят совещательный характер и ни к чему не обязывают. К тому же, освобождает от должности указанных должностных лиц Президент самостоятельно.
Нельзя сказать, что данная процедура в полной мере удовлетворяет нас, однако сам факт участия Совета Федерации в формировании Правительства следует признать прогрессивным нововведением. Незначительно, но все же это ограничивает главу государства и усиливает в системе «сдержек и противовесов» законодательную власть. Будем расценивать это как первый шаг к более жесткому регулированию.
Введено проведение консультаций и для назначения на должность Генерального прокурора РФ, его заместителей, а также прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. С этой поправкой категорически нельзя согласиться, поскольку ранее Совет Федерации осуществлял назначение Генерального прокурора и его заместителей по представлению главы государства. Кроме того, глава государства освобождает указанных лиц от должности, хотя ранее без верхней палаты это было невозможно. Следовательно, усиливается организационная зависимость руководства Прокуратуры РФ от Президента и ослабляется влияние Совета Федерации по данному вопросу.
Не понятен смысл наделения Совета Федерации полномочием по проведению консультаций по кандидатурам прокуроров субъектов РФ. Ранее
прокурор субъекта РФ назначался на должность Президентом по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектом РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ до внесения поправок). Такая процедура, на наш взгляд, более логична, когда прокурор субъекта РФ согласовывается с самим регионом. В итоге, поправкой, связанной с назначением должностных лиц прокуратуры, был нарушен баланс разделения властей как «по горизонтали», так и «по вертикали».
Отдельного внимания заслуживает изменение порядка назначения Председателя Счетной палаты РФ и его заместителя. До внесения поправок в Конституцию РФ председатель назначался Государственной Думой, его заместитель - Советом Федерации, при этом федеральным законом устанавливалось, что кандидатуры данных должностных лиц вносятся Президентом [9]. Кроме того, закон предусматривал внесение главе государства кандидатуры председателя Советом Думы по предложениям фракций.
В соответствии с обновленной Конституцией РФ по представлению главы государства председатель назначается верхней палатой, а заместитель -нижней. Соответствующие изменения в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» не внесены, но, скорее всего, кандидатура председателя будет вноситься теперь Президенту Советом палаты Совета Федерации по предложениям комитетов (как ранее это было с заместителем председателя). Следовательно, ослабляется воздействие Федерального Собрания на формирование контрольно-счетного органа, поскольку верхняя палата более лояльна главе государства. Кроме того, Счетная палата РФ является органом внешнего государственного контроля за исполнительной властью, которая осуществляется Правительством под общим руководством Президента. В связи с этим, представляется правильным исключить главу государства из процесса формирования счетной палаты, что будет способствовать более независимому и объективному осуществлению ею своих полномочий.
Таким образом, поправки в части изменения баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти носят противоречивый
характер. С одной стороны, усилена роль парламента в формировании правительства, смягчена процедура отказа в доверии правительству. С другой стороны, оставление права роспуска Государственной Думы Президентом и возможность внесения им одной и той же кандидатуры главы правительства сохраняет значительный дисбаланс в пользу исполнительной власти. Увеличение количества возможных сенаторов-представителей РФ, замена полномочия Совета Федерации по назначению Генерального прокурора РФ и его заместителей проведением консультаций значительно ослабляют положение законодательной власти в системе разделения властей.
В завершении исследования хотелось бы представить ряд конкретных предложений:
1) стоит лишить Президента полномочия по роспуску Государственной Думы в случае трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства и соответствующих членов Правительства, а также в случае выражения недоверия или отказа в доверии Правительству. Важно предусмотреть невозможность внесения одной и той же кандидатуры;
2) логично закрепить политическую ответственность перед Государственной Думой тех членов Правительства, которые ею утверждаются;
3) следует ввести прямые выборы сенаторов Совета Федерации, что будет более точно соответствовать статусу верхней палаты как органу представительства субъектов РФ, а не органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
4) было бы правильным отказаться от сенаторов-представителей РФ, которые за 7 лет так ни разу и не были назначены Президентом.
Библиографический список:
1. Кравец И.А. Российский республиканизм и разделение властей // Право и политика. № 1. 2016. С. 28-39.
2. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом [Электронный ресурс] // URL: https://www.hse.ru/ (дата обращения: 25.10.2021).
3. Миерхольд А.А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Lex Russica. 2018. № 11. С. 134-144.
4. Надин А.Н. Президент Российской Федерации и исполнительная власть: новации конституционного разделения властей в свете конституционной реформы 2020 г. // Образование и право. 2021. № 1. С. 11-18.
5. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 22.12.2020 № 439-Ф3 (последняя редакция) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 52.
- Ст. 8585.
6. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 05.12.1995 № 192-ФЗ (последняя редакция) (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
- 1995. - № 50. - Ст. 4869.
7. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (последняя редакция) (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
- 2000. - № 32. - Ст. 3336.
8. О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 N 11 -ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 30. - Ст. 4202.
9. О Счетной палате Российской Федерации: федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (последняя редакция) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1649.
10. По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от
11.12.1998 № 28-П [Электронный ресурс] URL: https://legalacts.ru/ (дата обращения: 20.10.2021).
11. Президент России. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения 25.10.2021).
12. Сайфутдинова В.М. Представительство регионов в Совете Федерации: политико-правовой аспект // Вестник Кемеровского государственного университета. 2014. № 2. С. 147-151.
13. Шиндина А.В. Перспективы совершенствования конституционно -правового взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в аспекте реформирования Конституции Российской Федерации // Право: история и современность. 2021. № 1. С. 128-132.
