Уголовно-правовая охрана бюджетных отношений как элемент экономической безопасности государства Текст научной статьи по специальности «Право»

ЖОНОМИЧЕСКЙЯ SEЭOПЙCHOCTЬ Г0С9ДйРСТВй: политические ориентиры, ЭйКОНОДЙТЕЛЬНЫЕ приоритеты. ПРЙКТИКЙ OSECПEЧEHИЯ

с

арс

уда

с

о

с

о

X

с

а

с

о

со

е

Ю

8

с

е

О.Г. Соловьев

Соловьев Олег Геннадьевич — доцент кафедры уголовного права и криминологии Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, кандидат юридических наук

E-mail: [email protected]

Уголовно-правовая охрана бюджетных отношений как элемент экономической безопасности государства

о

I

S

со

т

I

е

м

е

§

к

как

и

I

е

3

о

Е

о

х

ы

Е

е

ю

Ю

а

I

а

охра

я

а

в

о

в

а

&

о-

I

в

о

§

.Г.

О.

в

е

ь

в

о

о

С

В статье исследуются особенности законодательной регламентации в УК РФ ответственности за преступления, посягающие на порядок формирования и расходования бюджетных средств.

Автор обращает внимание на особую важность правовой охраны сферы бюджетных отношений, подчеркивает, что несоблюдение установленного государством порядка осуществления бюджетной деятельности нарушает интересы всего общества, то есть приобретает публично-правовой характер. Проанализирована необходимость законодательного расширения субъекта нецелевого расходования бюджетных средств (ст. 2851, 2852 УК РФ), за счет указания в качестве такового, помимо должностных лиц, также руководителей коммерческих и иных организаций. В работе рассматривается целесообразность объединения по принципу общности объекта посягательства в одной главе деяний, предусмотренных ч. 2 ст. 176, ст. 194, 198, 199, 1991, 1992, 2851, 2852 УК РФ.

The article researches the particularities of the legislative regulation in CC RF of the liability for crimes, infringing upon order of the shaping and spending the budgetary funds. The author pays attention to special importance of the legal protection of the budgetary relations, emphasizes the non-observance by the state of the order of the realization of the budgetary activity which harms the interests of whole society, that is to say, the problem gains a publicly-legal nature. It analyses the need of the legislative expansion of the subject of no-target spending of the budgetary funds (art. 2851, 2852 CK RF), naming, aside from executives, also heads of the commercial and other organizations. Practicability of the association is considered In work on principle of the generalities of the object encroachment in one chapter of the children, provided by p. 2 art. 176, art. 194, 198, 199, 1991, 1992, 2851, 2852 CK RF.

Экономический кризис, в последние годы терзающий большинство государств мира, развеял многие мифы рыночной экономики и капиталистической формы хозяйствования, воспетые либеральными экономистами и политиками. Стало очевидным, что частный капитал, прежде всего, интересует прибыль и только потом социальная ответственность, инвестиционная активность, соблюдение норм безопасного производства и т. д. Маститые экономисты, в том числе и отечественные, перечитывают Карла Маркса и с удивлением обнаруживают много полезного и интересного в его экономическом анализе. Единственным ответственным за все проделки авторов финансовых и иных «пузырей» и «пирамид» оказалось государство, а основным инструментом затыкания кризисных дыр — государственный бюджет. И либеральные США, Япония, Великобритания, и не очень либеральные Россия или Китай — все государства вливают сотни миллиардов государственных долларов, рублей и юаней в ослабленные кризисом экономики. Те государства, у кого таких спасительных средств не оказалось — Украина, Греция, Латвия и другие — оказались на грани экономического коллапса и фактически потеряли свою финансовую независимость. Отсюда мораль: действенная охрана бюджетных отношений является од-

ной из важнейших составляющих экономической безопасности и суверенитета государства, вне зависимости от степени либерализации и распространенности рыночных отношений.

Заметим, что реализация правовых норм в сфере экономической деятельности достаточно часто встречает противодействие со стороны участников бюджетных отношений. Необходимость уплачивать налоги и иные обязательные платежи вызывает у некоторых налогоплательщиков скрытое противодействие, желание уклониться от своей конституционной налоговой обязанности. В свою очередь, получение денежных средств из государственного бюджета зачастую сопровождается стремлением использовать их не по целевому назначению. Многие хозяйствующие субъекты нарушают кредитные и иные финансовые обязательства перед государством. Несоблюдение установленного законодателем порядка осуществления финансовой и, прежде всего, бюджетной деятельности нарушает интересы всего общества, то есть приобретает публично-правовой характер. Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения большого числа налоговых, таможенных, бюджетных и иных преступлений и, как следствие, реакцию государства по защите своих имущественных интересов1.

ЖОНОМИЧЕСКЯЯ БЕЭОПЯСНОСТЬ ГОСЧДЯРСТШ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ, ЭЯКОНОДЯТЕЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ, ПРЯКТИКЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Подчеркивая особую важность правовой охраны сферы формирования и пополнения бюджета в обеспечении национальных интересов государства, специалисты отмечают, что за счет налогов в настоящее время формируется до 80% федерального бюджета России. В то же время, по различным оценкам, в бюджет не поступает от 20 до 50% подлежащих уплате налогов. Неуплата налогов напрямую подрывает устойчивость бюджетной политики, нарушаетпринцип социальной справедливости, провоцирует социальную напряженность в обществе2.

Не менее важной является задача правового регулирования сферы распределения и расходования бюджетных средств. Федеральный бюджет — это фонд денежных средств, представляющий собой смету расходов и доходов по источникам поступлений и основным направлениям расходования средств и поддерживающий стабильную макроэкономическую ситуацию в стране. Распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет должен выполнять, прежде всего, стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом экономической политики. Таким образом, нормальное функционирование государственных механизмов невозможно без отлаженного процесса поступления денежныхсредств в бюджет государства, а также их дальнейшего четкого распределения и расходования в соответствии с целевым назначением, которое обусловлено нуждами страны.

Однако механизм экономических отношений, сформировавшийся в настоящее время в России, характеризуется отсутствием должного контроля со стороны правоохранительных и иных государственных органов за деятельностью в бюджетной сфере. Зачастую деятельность участников бюджетных отношений носит противоправный характер. В качестве элемента противодействия такой деятельности необходимо выделить уголовноправовые средства охраны бюджетной сферы и прежде всего нормы Особенной части УК РФ. Характерными преступными посягательствами в данной сфере могут быть:

— различные формы хищений — кража (ст. 158), мошенничество(ст. 159), присвоениеили растрата (ст. 160 УКРФ);

— экономические преступления — незаконное получение кредита (ч. 2 ст. 176), злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177), уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица (ст. 194), уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица (ст. 198), уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации (ст. 199), неисполнение обязанностей налогового агента (ст. 1991), сокрытие денежныхсредств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов (ст. 1992 УКРФ);

— должностные преступления — злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852), превышение должностных полномочий (ст. 286), халатность (ст. 293 УКРФ).

Можно выделить и иные преступления, так или иначе затрагивающие бюджетные правоотношения. Поэтому, определяя круг преступных деяний, представляющихосновную опасность для бюджетной сферы, необходимо обратиться к положениям бюджетного законодательства. Напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям в первую очередь относятся отношения, возникающие между полномочными субъектами в процессе формирования доходов и осуществления расходов в бюджетной системе Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. В юридической литературе в связи с этим указывают на необходимость выделения в особую группу преступлений, прямо и непосредственно посягающихна сферугосудар-ственных финансовых правоотношений, то есть на установленный порядок формирования, распределения и использования централизованныхфон-дов денежных средств, предназначенных для осуществления государством и местным самоуправлением своих задач и функций. Следовательно, в процессе этой деятельности возникают две основные группы правоотношений:

1) по формированию государственныхфондов денежных средств;

2) по распределению и расходованию средств из этих фондов. Соответственно, преступные деяния, совершаемые в сфере государственных финансов, также могут быть классифицированы в зависимости от их места в финансовом процессе3.

Анализируя всю палитру уголовно-правовых средств Особенной части УК РФ в целом, следует согласиться с авторами, считающими, что действующее уголовное законодательство более полно и обстоятельно защищает государственные имущественные интересы в процессе формирования доходов бюджетов по сравнению со сферой, в которой распределяются и расходуются бюджетные средства4. В то же время преступления, объектом которых являются отношения в сфере расходования бюджетных и государственных внебюджетных средств, обладают не меньшим уровнем общественной опасности, так как размер ущерба, причиненного этими посягательствами, может быть сопоставим с ущербом от преступного сокрытия налоговых и таможенных платежей.

Выделяя так называемую группу бюджетных преступлений, мы относим к ней деяния, в которых предметом посягательства являются исклю-

о

&

5

о

о

о

0

1

о

ъ

с

о

СО

Ф

Ю

8

О

0

1

8

со

к.

1 ф

2 ф § S3

S

I

ф

3

о

Е

о

><

-Q

Е

р

5 Ю CS I CS

I

к

CS

со

о

со

CS

6

0

1

со

о

§

с

о

со

-0

со

о

с;

о

О

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2010, № 1 (12)

233

жономическйя беэопйсность госчдйрствй: политические ОРИЕНТИРЫ, эйконодйтельные приоритеты, прйктикй обеспечения

о

&

5

о

о

о

0

1

о

<3

с

о

со

ф

ю

>5

8

о

0

1

8

со

к.

1 ф

2 ф 5

>5

I

ф

3

о

Е

о

><

-о

Е

р

2

ю

05 I

сз

і

к

сз

со

о

со

сз

6

0

1 со о

|3

с

о

ш

ш

-о

со

о

о

о

чительно бюджетные средства как в процессе их формирования (налоги, таможенные платежи и т. д.), так и в процессе расходования. По этой причине в такую группу не могут входить, к примеру, присвоение или растрата (ст. 160), злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и т. п.

Таким образом, в сфере формирования бюджетных средств можно выделить деяния, составляющие соответственно первую группу и предусмотренные следующими нормами: ст. 194 (уклонение от уплаты таможенныхплатежей), ст. 198, 199 (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов), ст. 1991 (неисполнение обязанностей налогового агента), ст. 1992 УК РФ (сокрытие денежных средств, либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов).

Что касается уголовно-правовой охраны государственных имущественных интересов в сфере распределения и расходования бюджетных средств, то здесь, уже во вторую группу, следует включить всего три специальных нормы, причем все три являются новеллами уголовного законодательства: одна из них была введена с 1 января 1997 года, две другие — с 16 декабря 2003 года. Речь идет о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 176 (незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению), ст. 2851 (нецелевое расходование бюджетных средств) и 2852 УК РФ (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов).

Представляется, что размещение ст. 2851 и 2852 УК РФ в гл. 30 не в полной мере отвечает характеру общественной опасности закрепленных в этих нормах деяний. Действительно, должностные лица, осуществляющие нецелевое расходование бюджетных средств, посягают на интересы государственной и муниципальной службы, нормальную деятельность государственных и муниципальных органов и учреждений. Но в данном случае такие интересы, на наш взгляд, вторичны. В этой ситуации в первую очередь страдают бюджетные обязательства государства, система, порядокрас-пределения и использования бюджетных средств. Помимо должностных лиц, в этой системе задействовано большое количество руководителей государственных и коммерческих предприятий, учреждений и организаций, которые по смыслу уголовного закона не являются должностными лицами. Как правило, при осуществлении подобного рода посягательств деятельность должностных лиц тесно связана взаимным умыслом с действиями

именно таких руководителей. Действительно, для реализации бюджетных целей финансовые потоки активно перетекают из государственной сферы в негосударственную — кредитные учреждения, промышленные предприятия и т. д.

Разумным решением указанной проблемы является корректировка объекта нецелевого расходования бюджетных средств и, как вариант, перемещение ст. 2851 и 2852 (с возможной унификацией в одну общую норму) в гл. 22 УК РФ. Однако, учитывая особую важность нормального функционирования бюджетной сферы для экономической безопасности государства, более оптимальным выглядит перемещение указанных норм, а также ч. 2 ст. 176 (незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению) в самостоятельную главу, предусматривающую ответственность за преступления против порядка формирования и использования бюджетных средств. Заметим, что и в первом, и во втором случае необходимо законодательное расширение субъекта нецелевого расходования — предусмотрение в качестве такового, помимо должностных лиц, руководителей коммерческих и иных предприятий и организаций.

В указанной главе необходимо закрепить и деяния, посягающие на порядок формирования бюджетных средств и предусмотренные ст. 194 (уклонение от уплаты таможенныхплатежей), ст. 198, 199 (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов), ст. 1991 (неисполнение обязанностей налогового агента), ст. 1992 УК РФ (сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов).

Примечания

1. См.: Крохина Ю.А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. — 2004. — № 3. — С. 18.

2. См.: Зорькин В.Д. Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность: Доклад на международной научно-практической конференции «Роль права в обеспечении национальных интересов» (Москва, 25 октября 2005 года). — М., 2005. — С. 29—30.

3. См.: Макаров А.В. Бюджетные правоотношения как объект преступных посягательств // Банковское право. — 2005. — № 5. — С. 45.

4. См., например: Савченко М.М. Некоторые вопросы противодействия финансовой преступности // Российская академия юридических наук. Научные труды. — М., 2003. — Вып. 3. — Т. 1. — С. 555.