CC BY
378
ТЕОРИЯ И МЕТОДИКА ДЕТСКО-ЮНОШЕСКОГО СПОРТА
УЧРЕЖДЕНИЯ СПОРТИВНОЙ ПОДГОТОВКИ КАК ОСОБЫЙ ВИД УЧРЕЖДЕНИЙ ОТРАСЛИ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
А.В. СЕРДЮКОВ, Государственный университет - Высшая школа экономики; И.С. КУЗНЕЦОВ, Российская правовая академия Минюста России
Аннотация
В статье рассматриваются проблемы правового статуса учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов, в том числе школ высшего спортивного мастерства, а также перспективы создания системы учреждений спортивной подготовки -особого вида учреждений отрасли физической культуры в результате принятия федерального закона «О спортивной подготовке», проект которого разрабатывается в настоящее время.
Ключевые слова: учреждения спортивной подготовки, школы высшего спортивного мастерства, проект федерального закона, физкультурно-спортивное законодательство.
Abstract
In this article problems of legal status of training organizations, including schools of highest sports mastership, are described. Also prospects of creation of system of training organizations after adopting the bill «About sports training» are predicted.
Key words: sport preparation institutions, elite sports schools, federal law project, sports and physical culture legislative basis.
Введение
Российское законодательство о физической культуре и спорте продолжает претерпевать значительные изменения. Два года назад, 30 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [1]. Новый закон создает предпосылки для перехода отрасли на принципиально иной уровень правовой регламентации складывающихся в ней общественных отношений, устанавливает принципы и закладывает основы отечественного физкультурно-спортивного законодательства. Следующим этапом, осуществляемым в настоящее время, является подготовка подзаконных актов в реализацию нового закона, а также проектов необходимых законодательных актов.
Одним из таких законодательных актов должен стать федеральный закон «О спортивной подготовке», концепция которого 18 февраля 2008 г. была утверждена Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. Исследования возможных путей разрешения рассматриваемой проблемы осущест-
вляются в настоящее время по заказу Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризма России). Одновременно Комиссией Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения был подготовлен проект федерального закона «О спортивной подготовке», внесение которого предполагается от имени Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Необходимость разработки указанного законопроекта вызвана недостатком законодательных актов в части регулирования деятельности по подготовке спортсменов. При этом подготовка спортсменов вообще, и спортсменов высокого класса в частности, является важнейшей составляющей государственной политики в сфере физической культуры и спорта и требует соответствующей регламентации. Кроме того, по данным государственной статистической отчетности, в спортивных школах страны обучается более 3 млн чел. Очевидно, что деятельность такого количества людей не может оставаться неурегулированной, тем более, что эта деятельность обладает серьезной спецификой.
dasfel
Нормативная правовая основа спортивной подготовки
В настоящее время перечень организаций, осуществляющих подготовку спортсменов, выглядит примерно следующим образом:
- школы высшего спортивного мастерства;
- училища олимпийского резерва;
- спортивные школы всех видов;
- центры спортивной подготовки.
Первые нормативные акты, регламентирующие деятельность указанных организаций, были изданы в конце 60-х гг. прошлого века. Среди них - Типовое положение о школе высшего спортивного мастерства, утвержденное постановлением Комитета по физической культуре и спорту при Совете Министров СССР от 2 июля 1969 г. и Положение о детско-юношеской спортивной школе, утвержденное постановлением Комитета по физической культуре и спорту при Совете Министров СССР от 23 апреля 1969 г. Несмотря на время принятия указанных нормативных правовых актов, их содержание и сегодня остается актуальным. Однако нельзя не принимать во внимание, что эти акты, а также ряд других, более поздних, принимались в период советской государственности в рамках принципиально иной правовой системы.
В переходный период начала 90-х гг. прошлого века процесс принятия нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по спортивной подготовке, в силу ряда объективных и субъективных причин больше был похож на «латание дыр», нежели носил характер целенаправленной работы. Многие нормативные правовые акты, принятые в конце 1980-х - начале 1990-х гг., хотя формально и не отменялись, но ввиду их несоответствия действующему законодательству Российской Федерации применяться не могут. Кроме того, с принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, установившей основы федеративного устройства России, все нормативные правовые акты, изданные до этого времени, должны были быть пересмотрены с учетом норм, содержащихся в Конституции.
Ряд основополагающих документов, на которых строится деятельность организаций, осуществляющих подготовку спортсменов, был издан вскоре после принятия Конституции Российской Федерации. Это, в первую очередь, сборник «Нормативно-правовые основы, регулирующие деятельность учреждений дополнительного образования физкультурной направленности, расположенных на территории Российской Федерации», утвержденный совместным письмом Минобразования России от 1 февраля 1995 г. № 03-М и Госкомспорта России от 25 января 1995 г. № 96-ИТ, а также инструктивное письмо Комитета Российской Федерации по физической культуре и спорту от 23 марта 1994 г. № 151-ИТ о Типовом положении о школе высшего спортивного мастерства. Однако необходимо отметить, что уже на момент появления указанных актов существовало официальное разъяснение Минюста России, в котором говорилось о недопустимости издания нормативных правовых актов в виде писем. Таким образом, эти доку-
менты были изданы с нарушением действовавшего на тот момент законодательства. Тем не менее в силу отсутствия какой-либо другой нормативной основы организации, осуществляющие подготовку спортсменов, вынуждены были ими руководствоваться.
Начиная с 2001 года в России осуществляются реформа разграничения полномочий уровней публичной власти и административная реформа. Результат этих реформ для организаций, занимающихся подготовкой спортсменов, плачевен - они оказались выкинутыми за рамки нормативного регулирования. В августе 2006 г. под давлением Минюста России, которое настаивало на этом с 2004 г., Росспортом совместно с Минобрнауки России было издано письмо о неприменении сборника «Нормативно-правовые основы, регулирующие деятельность учреждений дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности, расположенных на территории Российской Федерации», являвшегося одним из основных руководящих документов, регламентирующих деятельность по подготовке спортсменов. Взамен данного сборника Росспортом были разработаны и разосланы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере физической культуры и спорта методические рекомендации, не имеющие нормативной силы и которые могут использоваться субъектами Российской Федерации лишь в качестве ориентира при принятии собственных нормативных правовых актов по вопросам спортивной подготовки.
Кроме того, акты федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, касающиеся вопросов оплаты труда в организациях, осуществляющих подготовку спортсменов, и изданные начиная с 1992 года, потеряли свою актуальность в связи с указанными выше реформами. Не так давно в Российской Федерации осуществлен переход на отраслевые системы оплаты труда. Однако применительно к физической культуре и спорту вести речь об отраслевой системе оплаты труда затруднительно, поскольку отраслевой системы учреждений физической культуры и спорта как таковой не существует.
Принимая во внимание, что в настоящее время система законодательства Российской Федерации, в том числе физкультурно-спортивного законодательства, приняла четкие очертания, имеются достаточные основания для создания правовой основы, позволяющей определить статус, принципы и организацию деятельности учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов, механизмы регламентации подготовки спортсменов и ее обеспечения. Необходимую основу для этого создает и новый Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», вводящий понятие центров спортивной подготовки, подготовки спортивного резерва, но при этом не устанавливающий конкретных требований к процессу спортивной подготовки.
Особенности деятельности ШВСМ
Среди перечисленных ранее организаций, осуществляющих подготовку спортсменов, особо следует выделить школы высшего спортивного мастерства - ШВСМ,
ІШ)
поскольку именно они обладают всеми признаками, позволяющими говорить о специфике этого вида деятельности.
Сегодня ШВСМ в своей деятельности руководствуются в основном нормативными правовыми актами гражданского законодательства: Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [2] и др., которые регламентируют лишь общие организационные основы их функционирования: порядок их создания, реорганизации и ликвидации; формирование и использование их имущества; права и обязанности их учредителей, основы управления данными организациями и другие вопросы. Поскольку нормы российского законодательства не устанавливают особенности регулирования такого специфического вида деятельности, как подготовка спортсменов, невозможным становится урегулирование отношений по подготовке спортсменов путем издания подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего актов Минспорттуризма России) - законодательные основания для издания таких актов отсутствуют.
В начале 90-х гг. прошлого века после принятия Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» [3] практически все организации, осуществляющие подготовку спортсменов, в том числе и школы высшего спортивного мастерства, были отнесены к образовательным учреждениям. До 2004 г. большинство ШВСМ было зарегистрировано в качестве образовательных учреждений дополнительного образования. Однако 122-м законом [4] были внесены изменения в Закон Российской Федерации «Об образовании», которые сделали невозможным существование ШВСМ как учреждений дополнительного образования. Таким образом, на сегодняшний день деятельность организаций по подготовке спортсменов, в том числе и ШВСМ, как уже отмечалось, ничем не регулируется.
Прежде чем говорить о возможных путях выхода из сложившейся ситуации, необходимо проанализировать специфику деятельности по подготовке спортсменов, определить цели и задачи организаций, осуществляющих такую деятельность. И главный вопрос, на который необходимо ответить: является ли процесс подготовки спортсменов образовательным процессом?
Поскольку многолетний процесс подготовки спортсменов подчинен общим закономерностям обучения и воспитания, в нем находят свое отражение общие педагогические принципы. Однако, несмотря на это, деятельность ШВСМ, как представляется, нельзя рассматривать в качестве образовательной:
- ШВСМ призваны обеспечить наилучшее качество спортивной подготовки спортсменов с целью отбора кандидатов в спортивные сборные команды страны и команды мастеров по игровым видам спорта;
- ШВСМ осуществляют отбор наиболее способных, одаренных и перспективных лиц для достижения ими высоких спортивных результатов;
- основными показателями качества работы ШВСМ являются количество подготовленных кандидатов
в спортивные сборные команды Российской Федерации и результаты выступления их воспитанников на главных соревнованиях года;
- основными формами подготовки спортсменов являются учебно-тренировочные сборы, групповые учебно-тренировочные и теоретические занятия, занятия по индивидуальным планам, участие в спортивных соревнованиях, осуществление восстановительных, профилактических и оздоровительных мероприятий, медико-биологических обследований.
Перечисленные особенности деятельности ШВСМ, осуществляющих подготовку спортсменов, не в полной мере соответствуют критериям образовательной деятельности, установленным Законом Российской Федерации «Об образовании». Так, в соответствии с преамбулой этого Закона под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Достижение такого уровня (ценза) удостоверяется соответствующим документом. Иными словами, образование -это процесс обучения, по завершении которого гражданину выдается соответствующий диплом или аттестат, в котором указывается, по какой специальности данный гражданин получил квалификацию. Между тем подготовка спортсменов не завершается выдачей каких-либо документов, подтверждающих получение спортсменом квалификации. Кроме того, в перечне специальностей, по которым осуществляется подготовка в образовательных учреждениях, категория «спортсмен» отсутствует.
Также, если говорить о спортивной подготовке и о тренировочном процессе, такой процесс не может быть ограничен на программном уровне, поскольку для достижения спортивных результатов спортсмену нужно тренироваться постоянно. Частью 1 статьи 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» установлено, что образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т.е. осуществляющее одну или несколько образовательных программ. Однако организации, осуществляющие подготовку спортсменов, в своей деятельности руководствуются не образовательными программами, а учебно-тренировочными программами, которые существенным образом отличаются от образовательных программ.
Кроме того, законом об образовании предусмотрено обязательное лицензирование образовательной деятельности. Для получения такой лицензии необходимо проведение соответствующей экспертизы. Вместе с тем требования к ее проведению, установленные Законом «Об образовании» и Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 277 [5], не в полной мере могут быть выполнены организациями, осуществляющими подготовку спортсменов. Стоит отметить, что после принятия 122-го закона начиная с 2004 года ни одной ШВСМ не была выдана лицензия на право осуществления образовательной деятельности.
(ШШ>
Также постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2006 г. № 752 [6] внесены изменения в Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей, которые установили виды образовательных учреждений дополнительного образования детей, к которым ШВСМ отнесены не были (к таким учреждениям указанным постановлением отнесены: детско-юношеские спортивные школы; специализированная детско-юношеская спортивная школа олимпийского резерва; детско-юношеские спортивно-адаптивные школы).
Таким образом, школы высшего спортивного мастерства не могут считаться образовательными учреждениями.
Концепция законопроекта
Исходя из вышесказанного, а также из необходимости установления на федеральном уровне общих требований к организации процесса спортивной подготовки, была подготовлена концепция проекта федерального закона «О спортивной подготовке». Данная концепция основана на положениях части 3 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений могут устанавливаться федеральным законом.
Основной задачей будущего проекта федерального закона «О спортивной подготовке» является, в первую очередь, законодательное регулирование особенностей специфической деятельности по подготовке спортсменов. Законопроект будет направлен на установление правового статуса учреждений спортивной подготовки, их прав и обязанностей, принципов их функционирования и взаимоотношений со спортсменами. Предполагается, что такие учреждения могут быть как государственными бюджетными или автономными учреждениям, так и негосударственными.
Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие в связи с функционированием и деятельностью учреждений спортивной подготовки. К вопросам, которые будут урегулированы проектом федерального закона, относятся:
- уровни (этапы) спортивной подготовки;
- научно-методическое, медико-биологическое, медицинское и антидопинговое обеспечение учреждений спортивной подготовки;
- общие требования к процессу спортивной подготовки.
Помимо понятия учреждения спортивной подготовки законопроектом предполагается определить само понятие спортивной подготовки, содержание программ спортивной подготовки. Деятельность в сфере спортивной подготовки должна подлежать лицензированию, поскольку может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан.
Законопроектом «О спортивной подготовке» также вводятся особенности правового положения работников учреждений спортивной подготовки. Также предполагается установить общие требования к присвоению
квалификационных категорий тренеров, что позволит устранить имеющиеся сегодня сложности в толковании соотношения квалификационных категорий, присваиваемых педагогическим работникам, и квалификационных категорий, присваиваемых работникам физической культуры и спорта. Кроме того, сегодня де-юре квалификационные категории тренеров отсутствуют. Планируется, что общий порядок аттестации и присвоения квалификационных категорий утверждается федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта.
Отдельное место в законопроекте будет посвящено системам компенсаций за спортивную подготовку. Не секрет, что вопросы компенсаций за спортивную подготовку обсуждаются уже не первый год, однако разумного решения до настоящего времени предложено не было. Не решает всех соответствующих проблем и принятая не так давно новая глава Трудового кодекса Российской Федерации [7]. Законопроектом предполагается установить обязанность спортсмена, спортивная подготовка которого будет осуществляться для него самого на бесплатной основе; в определенных случаях, по окончании этой подготовки - компенсировать затраты, понесенные организацией на такую подготовку. Причем это могут быть как бюджетные организации, и в этом случае такая норма будет способствовать сокращению числа спортсменов, которые «покупаются» богатыми регионами, так и некоммерческие организации, которые могут создаваться при спортивных клубах, и в этом случае норма будет регулировать вопросы, связанные с компенсациями при переходах спортсменов из одного клуба в другой. Описанная конструкция содержит в себе некий аналог внедряемой сейчас системы образовательных кредитов.
Законопроект создаст правовую основу для дальнейшего нормативного правового регулирования (в том числе на подзаконном уровне) требований к обеспечению системы подготовки спортсменов, в том числе финансово-хозяйственному, кадровому, материальнотехническому и программному обеспечению.
В связи с принятием законопроекта потребуется внесение изменений в законодательство Российской Федерации о разграничении полномочий, связанное с закреплением полномочий субъектов Российской Федерации по созданию учреждений спортивной подготовки, а также законодательство о лицензировании.
Таким образом, законопроект «О спортивной подготовке» направлен на решение следующих задач:
1) создание учреждений спортивной подготовки -особого вида учреждений отрасли физической культуры и спорта;
2) правовую регламентацию специфической деятельности по спортивной подготовке;
3) установление общих требований к организации процесса спортивной подготовки;
4) регламентацию деятельности тренеров как основных субъектов спортивной подготовки;
5) установление системы компенсаций за спортивную подготовку.
ІШ)
В заключение отметим, что формирование нормативной правовой базы в области деятельности по подготовке спортсменов, а также нового вида учреждений - учреждений спортивной подготовки - внесет ясность и упорядоченность в соответствующие отношения, создаст усло-
вия для повышения эффективности системы подготовки спортсменов, в том числе резерва спортивных сборных команд всех уровней, и станет стимулирующим фактором развития отечественного спорта высших достижений.
Литература
1. Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 50. - Ст. 6242.
2. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 145.
3. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -1992. - № 30. - Ст. 1797.
4. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный за-
кон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. -Ст. 3607.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 14. - Ст. 1661.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 50. - Ст. 5356.
7. Федеральный закон от 28 февраля 2008 г. № 13-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 9. - Ст. 812.
