CC BY
72УДК 342
УЧЕТ НЕДВИЖИМОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Р.О. Музыченко, магистрант,
Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: romanes_1986@mail.ru
Аннотация. В статье анализируются виды государственной деятельности, направленные на повышение эффективности государственного управления в сфере земельных отношений, в частности, совершенствование государственного кадастрового учета, осуществляющегося на территории РФ.
Ключевые слова: кадастровый учет, государственное управление объектами недвижимости, государственный кадастр недвижимости, землеустройство, межведомственное взаимодействие.
Abstract. The paper gives detail analysis of those kinds of government activities that aimed at improvement of efficiency of public administration in land relations, and particularly aimed at improvement of the state cadastral registration process carrying out in the Russian Federation.
Keywords: cadastral registration, state property management, state real estate cadastre, land management, interdepartmental cooperation.
Государственный учет недвижимости, своевременный и постоянный контроль за ее использованием и состоянием - основа для принятия эффективных управленческих решений в сфере земельных отношений, в том числе в области распоряжения государственным недвижимым имуществом на всей территории страны.
Современная система управления землей включает следующие виды публичной деятельности:
1. Учет земель и земельных участков. Данный вид деятельности подразумевает два аспекта: ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на земельные участки и сделки с ними. Тесная взаимосвязь данных функций подтверждается и
наличием единого федерального органа исполнительной власти, который осуществляет указанные функции (Росреестр).
2. Мониторинг земель - деятельность органов публичной власти по непрерывному наблюдению за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования для сбора информации в целях анализа и оценки качественного состояния земель. Наблюдения ведутся за всеми природными ресурсами, находящимися в любых формах собственности. В зависимости от целей и территории мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Таким образом, мониторинг - функция и государственного, и муниципального управления.
3. Оценка земель и взимание земельного налога (арендной платы). Различают рыночную, кадастровую, а также нормативную стоимость земельного участка: первая устанавливается в соответствии с Федеральным законом об оценочной деятельности; вторая - посредством проведения государственной кадастровой оценки земель, а третья определяется в административном порядке в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.03.1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» и применяется в случае, когда кадастровая стоимость не определена или ее определение затруднительно. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Кадастровая стоимость земельного участка выражается в процентах от рыночной и используется для определения ставки земельного налога (арендной платы), рассчитываемой как часть такой стоимости. Конкретный размер ставки устанавливается представительными органами местного самоуправления, поскольку земельный налог отнесен к числу местных налогов.
4. Землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального их использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для сельскохозяйственного производства, в том числе территорий, используемых общинами и представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для обеспечения их тради-
ционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство). Объектами землеустройства выступают территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.
В настоящий момент законодателем предусмотрено проведение землеустроительных действий любыми лицами. Это означает, что землеустройство перестает быть одной из функций управления в сфере использования и охраны земель и переходит в разряд коммерческой деятельности, которая рассматривается как общественно значимые услуги [1, с. 3-4].
5. Государственный земельный контроль - система мероприятий по выявлению нарушений земельного законодательства, требований по охране и использованию земель организациями, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Осуществление государственного земельного контроля возложено на Росреестр и территориальные органы Росреестра. Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с Административным регламентом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным Приказом Минэкономразвития РФ от 30.06.2011 № 318. Функцию земельного контроля исполняют и органы местного самоуправления - в форме муниципального земельного контроля, не являющегося составной частью государственного контроля.
6. Распределение и перераспределение (включая изъятие) земель. Данную функцию нельзя смешивать с реализацией правомочий собственника земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, посредством принятия соответствующих распорядительных актов уполномоченными органами государственной власти (например, о выставлении земельного участка на торги). Необходимо различать правомочия Российской Федерации, ее субъектов, муниципалитетов как собственников определенного имущества и полномочия их как органов публичной власти: во втором случае речь идет о переводе земель из одной категории в другую, резервировании земель, изъятии земельных участков для государственных нужд. Эта функция принадлежит как органам го-
сударственной власти, так и органам местного самоуправления. Наибольший объем полномочий в сфере предоставления земельных участков сосредоточен, во-первых, у органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, распоряжающихся неразграниченными государственными землями (либо, при наличии соответствующих законов, у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но лишь в отношении неразграни-ченных земель «столиц» соответствующих субъектов), и, во-вторых, у Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, который распоряжается неиспользуемыми федеральными земельными участками.
7. Градостроительное регулирование землепользования и застройки территорий проводится посредством мероприятий по территориальному планированию, градостроительному зонированию и планировке территорий органами государственной власти и органами местного самоуправления. Например, территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (ст. 1 ГрадК РФ). Содержание данной деятельности - документальное определение территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.
8. Обеспечение земельных прав отдельных категорий граждан либо их объединений, предоставление им особых земельных льгот и преимуществ. В рамках данного направления следует выделить предоставление таких льгот и преимуществ представителям коренных малочисленных народов [2], казачьим объединениям (при наличии специальных региональных законов), отдельным категориям граждан за заслуги перед Отечеством (герои СССР и России и т.д.), отдельным видам некоммерческих юридических лиц (садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, религиозные организации, общественные организации инвалидов). В научной литературе говорится, что дискриминация всех нерелигиозных и «неинвалидных» организа-
ций нарушает конституционные нормы о равенстве прав граждан, о запрете любых форм ограничения их прав, в том числе по признакам религии, об отделении церкви от государства и т.д. [3].
9. Охрана земель. Данную функцию можно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, ЗК РФ предусматривает необходимость проведения мероприятий по предотвращению деградации, загрязнения, порчи и т.д. земель, т.е. мероприятий по сохранению и восстановлению земель, не являющихся ценными или особо ценными. С другой стороны, экологическое и земельное законодательство закрепляет механизм создания особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, в рамках которых также проводятся землеохранные мероприятия [4, с. 85].
Очевидно, что учет земель, как и другого недвижимого имущества, является основой для реализации иных видов управленческой деятельности в сфере земельных отношений. Некоторые специалисты прямо говорят о кадастровом учете как об основной государственной функции в области государственного регулирования земельных отношений [5].
Государственный кадастровый учет недвижимости как вид деятельности в системе государственного управления представляет собой действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законодательством о кадастре недвижимости сведений о недвижимом имуществе.
Объектами кадастрового учета выступают земельные участки, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства. Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории России, обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.
Одним из наиболее важных последствий ведения государственного кадастрового учета объектов недвижимости является индивидуализа-
ция таких объектов посредством присвоения им уникальных кадастровых номеров. Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета, для чего орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории Российской Федерации соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании актов органа кадастрового учета.
Важное значение государственного кадастра недвижимости для системы государственного управления заключается в том, что наряду с индивидуализацией земельного участка как объекта недвижимости он отражает качественное состояние земли как природного объекта, служит информационным источником земельного контроля и мониторинга земель, способствует учету плательщиков земельного налога, кадастровой оценке земель, является основой определения ставок земельного налога по оценочным зонам. Это позволяет говорить о государственном кадастровом учете как о базовой функции государственного управления в сфере земельно-имущественных отношений.
Некоторые специалисты, конкретизируя роль государственного кадастра недвижимости в сфере государственного управления, отмечают, что кадастр является инструментом государственного управления земельными ресурсами, осуществляемого в целях защиты прав на землю и обеспечения ее рационального использования. При этом управленческой функцией выступает не сам кадастр, а лишь деятельность органов государства по его созданию и ведению. В данном смысле государственный кадастр как информационная система - это объект управленческой деятельности, создаваемый в определенных целях [6, с. 19-20].
Можно выделить четыре группы общественных отношений, складывающихся в сфере ведения государственного кадастра недвижимости.
1. Отношения, возникающие в связи с созданием государственного кадастра недвижимости (правотворчество; установление принципов осуществления кадастровой деятельности; содержание данных этой информационной системы; создание системы органов, ведущих кадастр; определение их компетенции, организационных форм и методов ведения кадастра).
2. Общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением процесса ведения государственного кадастра недвижимости (деятельность государственных органов по ведению кадастра в пределах своей компетенции, организация сбора и включения кадастровых данных).
3. Общественные отношения по применению сведений государственного кадастра недвижимости (отношения по предоставлению заинтересованным лицам кадастровой информации, использованию данных кадастра при осуществлении других функций государственного управления).
4. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном кадастре недвижимости. Данные отношения будут возникать при применении любого вида юридической ответственности [6, с. 27-28].
Безусловно, ключевой мерой в области повышения эффективности государственного управления в сфере земельных отношений и отношений в сфере недвижимости стало объединение регистрационных и учетных функций в рамках единого ведомства - Росреестра, а также закрепление единых правил учета в отношении различных видов недвижимости.
Объединение функций кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество призвано унифицировать учетно-регистрационные процедуры и создать единую административно-процессуальную модель оказания государственных услуг.
Между тем в настоящее время федеральные государственные информационные ресурсы в сфере кадастрового учета, регистрации прав на недвижимое имущество и формирования базовых пространственных данных существуют в рамках обособленных ведомственных информационных систем в условиях отсутствия единой нормативно-технической базы.
В ходе функционирования разрозненной ведомственной системы кадастрового учета, регистрации прав на недвижимость и формирования базовых пространственных данных так и не был налажен обмен сведениями в электронной форме; информация часто дублируется, содержит противоречия. Не всегда четко определены права на указанные информационные системы, несмотря на то, что они оперируют федеральными информационными ресурсами.
Использование различных информационных технологий и отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняют доступ организаций и граждан к открытым данным, содержащимся в государственных информационных системах. Указанные проблемы отрицательно сказываются на качестве государственных услуг в данной сфере, не способствуют эффективному обороту недвижимого имущества [7].
Отсутствие должного уровня интегрированности информационных систем является основным препятствием для развития системы государственного кадастрового учета недвижимости и позволяет артикулировать развитие информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ) в сфере земельных отношений в качестве приоритетного направления земельно-имущественной государственной политики.
Варианты решения данной проблемы неоднозначны. Некоторые авторы считают, что проблему можно решить посредством разработки и принятия федерального закона «О государственных кадастрах природных ресурсов», который с учетом специфики кадастровых объектов определял бы место и значение каждого из видов кадастров, в том числе земельного, а также условия обмена кадастровой информацией [8, с. 81; 9, с. 12], другие авторы считают, что «данная проблема не связана с пробелами в праве и в правотворчестве в целом, а ее решение во многом зависит от технического состояния и оптимальной организации системы федеральных органов исполнительной власти» [4, с. 86].
Представляется, что данные варианты решения проблемы необходимо рассматривать в совокупности.
В перспективе должны быть также решены вопросы взаимодействия федеральных и муниципальных информационных учетных систем. Управление процессами использования и оборота недвижимости в отдельно взятом населенном пункте осуществляется преимущественно органами местного самоуправления посредством принятия генеральных планов и правил землепользования и застройки. При этом сведения о развитии городских территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иная необходимая для градостроительной деятельности информация содержится в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности - муниципальном информационном ресурсе.
Следует отметить еще одно направление преодоления межведомственной разобщенности, связанное с объединением функций кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с функцией формирования пространственных данных в одном федеральном органе исполнительной власти (Росреестре): функционирование единой государственной системы кадастрового учета, регистрация прав на недвижимость и базовых пространственных данных будут означать использование информации государственного картографо-геодезического фонда и развитие инфраструктуры пространственных данных.
Проведенный анализ с очевидностью демонстрирует значимость учета недвижимости в современной системе государственного управления. Совершенствование системы государственного учета недвижимости неразрывно связано с совершенствованием системы государственного управления в целом и, в том числе, направлено на достижение ключевых показателей, утвержденных Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
ЛИТЕРАТУРА
1. Иванова Т.Г. Проблемы правового регулирования землеустройства: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2006.
2. Кряжков В.А. Право коренных народов на земли // Российский бюллетень по правам человека. 1995. Вып. 7. [Электронный ресурс]. URL: http://www.hrights.ru/text/b7/Chapter6.htm.
3. Лазаревский А. Государственный феодализм // ЭЖ-Юрист. 2007. № 27.
4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: Монография. - М., 2012.
5. Самолетов В.А., Кулик В.В. Учет земель - базовая функция государственного регулирования земельных отношений // Кадастровый вестник. 2006. № 1.
6. Гряда Э.А. Государственный земельный кадастр Российской Федерации: правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2001.
7. [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/ myconnect/economylib/mert/welcome/main
8. Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений // Государство и право. 1999. № 4.
9. Апанасевич С.В. Организационно-правовые основы природоре-сурсных кадастров: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Мн., 2005.
10. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственном кадастре недвижимости».
11. Постановление Правительства РФ от 15.03.1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли».
12. Приказ Минэкономразвития РФ от 30.06.2011 № 318 «Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
13. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
14. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
