CC BY
11
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
Участковый уполномоченный полиции как субъект постпенитенциарного контроля
МОТРОВИЧ ИВАН ДМИТРИЕВИЧ,
кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник 3-го отдела научно-исследовательского центра N° 4 (по исследованию проблем административно-правовой деятельности
органов внутренних дел) ВНИИ МВД России Российская Федерация, 121069, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1 Е-таМ: motrovich.i.d@mail.ru
The District Commissioner of the Police as a Subject of Post-Penitentiary Control
MATROVICH IVAN DMITRIEVICH,
Candidate of Law, Associate Professor, Leading Researcher of the 3rd Department of the Research Center № 4 (on the Study of Problems of Administrative and Legal Activity
of Internal Affairs Bodies) Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia Russian Federation, 121069, Moscow, Povarskaya St., 25, 1 E-mail: motrovich.i.d@mail.ru
УДК 342.9
Аннотация. В статье рассматриваются особенности института постпенитенциарного контроля. Особое внимание автором обращается на такую его разновидность, как контроль за лицами, освобожденными условно-досрочно от отбывания наказания, дается оценка современному состоянию правового регулирования этого вида контроля, определяется место участкового уполномоченного полиции в его осуществлении, рассматриваются проблемы, имеющиеся в этой сфере, и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова и словосочетания: условно-досрочно освобожденный; постпенитенциарный контроль; административный надзор; предупреждение правонарушений; профилактический учет; участковый уполномоченный полиции.
Annotation. The article discusses the features of the institute of post-penitentiary control. The author pays special attention to such a variety of it as control over persons released on parole from serving a sentence, assesses the current state of legal regulation of this type of control, determines the place of the district police commissioner in its implementation, examines the problems existing in this area, and suggests ways to solve them.
Keywords and phrases: parolee; post-penitentiary control; administrative supervision; prevention of offenses; preventive accounting; district police commissioner.
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
На каждом этапе общественного развития опасность представляет рецидивная преступность, так как «совершение преступлений ранее судимыми и отбывшими наказание лицами свидетельствует о недостаточной эффективности пенитенциарного воздействия» [5, с . 33]. Предупреждение рецидивной преступности представляет важную задачу для государственных органов . Одним из институтов, обеспечивающих реализацию этой задачи, является институт постпенитенциарного контроля
Как можно заметить, термин «постпенитенциарный» образован от слова «пенитенциарный» (от лат . poena и poenitentia — назидание и покаяние) [8] . Таким образом, термин «постпенитенциарный» можно понимать в значении «после отбытия наказания в виде лишения свободы» [2, с . 221].
Вместе с тем примечательна позиция А. И . Абатурова, отмечающего, что «в определении «постпенитенциарный контроль» обозначен круг объектов, в отношении которых устанавливается данный контроль, — это лица, освобожденные из мест лишения свободы пенитенциарной системы России...» [1].
В целом соглашаясь с мнением указанного исследователя, необходимо сделать уточнение В частности, следует иметь в виду то, что институт постпенитенциарного контроля включает в себя два самостоятельных правовых института: административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (далее — административный надзор), и контроля за лицами, освобожденными условно-досрочно от отбывания наказания (далее — лица, освобожденные условно-досрочно) .
Каждый из указанных правовых институтов имеет свои особенности . Не вдаваясь в их подробное рассмотрение, обратим внимание на следующие ключевые моменты
Во-первых, административный надзор может быть установлен в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы, в случаях, установленных ст. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г . № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее — ФЗ «Об административном надзоре»), только при условии полного отбытия назначенного им наказания в виде лишения свободы
Условно-досрочное освобождение может быть применено в случаях, установленных ст . 79 УК РФ, к лицам, отбывающим содержание в дисциплинарной воинской части, принудительные работы или лишение свободы
При этом указанные лица при освобождении из мест отбывания указанных видов наказаний не считаются лицами, отбывшими наказание .
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2009 г . № 19-П за лицом, освобожденным условно-досрочно, в течение всего срока оставшейся не отбытой части наказания сохраняется статус осужденного1 . Соответственно, неотбытая часть наказания — это испытательный срок, в течение которого лицо, освобожденное условно-досрочно, должно доказать своим поведением, что действительно встало на путь исправления и отсутствует необходимость в полном отбывании назначенного ему наказания .
Тем самым условно-досрочное освобождение представляет собой свидетельство уверенности правоприменителя в эффективности примененного к освобожденному наказания . В то время как установление административного надзора свидетельствует об обратном [10, с . 1713] .
Во-вторых, как уже было отмечено, условно-досрочное освобождение может быть применено в отношении лиц, которые отбывают наказание не только в виде лишения свободы, но и в виде принудительных работ и содержания в дисциплинарной воинской части . Отдельного внимания из перечисленных видов наказаний заслуживают последние два
Принудительные работы, исходя из содержания норм уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, относятся к наказаниям, не связанным с изоляцией осужденного от общества Однако по характеру претерпеваемых им ограничений прав материального, правового или личного характера и их реализации данный вид наказания сопоставим с лишением свободы .
Содержание в дисциплинарной воинской части по характеру претерпеваемых осужденным ограничений прав материального, правового или личного характера и их реализации также сопоставимо с лишением свободы . Данный вид наказания назначается военнослужащим и отбывается в отдельных дисциплинарных батальонах или отдельных дисциплинарных ротах .
Принимая во внимание рассмотренные обстоятельства, постпенитенциарный контроль в наиболее общем виде следует рассматривать как вид контроля, который осуществляется в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, из мест отбывания наказания
1 По делу о проверке конституционности подпункта 4 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобами граждан В . Ф . Алдошиной и Т. С. -М . Идалова: Постановление Конституционного Суда Рос . Федерации от 8 декабря 2009 г. № 19-П // Собр. законодательства Рос . Федерации. 2009. № 50 . Ст. 6145 .
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
в виде принудительных работ, а также содержания в дисциплинарной воинской части .
В то же время наибольший интерес в рамках темы исследования для нас представляют субъекты, осуществляющие постпенитенциарный контроль
В соответствии со ст . 8 ФЗ «Об административном надзоре» осуществление административного надзора возложено на органы внутренних дел . При этом проведение индивидуальной профилактической работы с лицами, в отношении которых установлен административный надзор, нормативными правовыми актами МВД России отнесено к непосредственной компетенции участковых уполномоченных полиции1 .
Несколько иной является ситуация с институтом условно-досрочного освобождения от отбывания наказания . Это обусловлено тем, что только недавно решился вопрос относительно государственного органа, который должен осуществлять контроль за поведением лиц, освобожденных условно-досрочно, которые не являются военнослужащими В частности, в соответствии с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 2021 г . № 1192 в Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, таким специализированным органом определена Федеральная служба исполнения наказания (далее — ФСИН России) .
На протяжении долгого периода времени, вплоть до издания вышеназванного Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 2021 г . № 119, как в правоприменительной деятельности, так и в научном сообществе отсутствовало единое мнение относительно того, кто должен осуществлять контроль за лицами, освобожденными условно-досрочно, не являющимися военнослужащими: органы внутренних дел (полиция) или органы уголовно-исполнительной системы (уголовно-исполнительные инспекции) [3; 4; 12, с . 28; 7, с . 546; 13, с . 65-66].
В большинстве случаев суды в качестве органа, ответственного за осуществление контроля за указанной категорией лиц, освобожденных условно-досрочно, признавали полицию . На-
1 О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организация этой деятельности (вместе с Инструкцией по исполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, Наставлением по организации службы участковых уполномоченных полиции): приказ МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 .
2 О внесении изменений в Положение о Федеральной службе исполнения наказаний: утв . Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г . № 1314 // СПС «КонсультантПлюс» .
пример, постановлением Чукотского районного суда было удовлетворено представление участкового уполномоченного полиции об отмене условно-досрочного освобождения А. В последующем адвокат подал апелляционную жалобу в суд Чукотского автономного округа, в котором просил указанное постановление Чукотского районного суда отменить, представление об отмене условно-досрочного освобождения оставить без удовлетворения В качестве доводов отмены решения суда им приводилось то, что с представлением об отмене условно-досрочного освобождения обратилось неуполномоченное лицо неуполномоченного органа; действующим законодательством не определена обязанность конкретного органа на внесение в суд представления об отмене условно-досрочного освобождения
Суд Чукотского автономного округа, рассмотрев апелляционную жалобу, оставил постановление Чукотского районного суда без изменения, а жалобу без удовлетворения, указав на то, что в силу п 26 ч 1 ст 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г . № 3-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции») на полицию возложена обязанность осуществлять контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений . В связи с этим суд Чукотского автономного округа посчитал, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что полиция является органом, обладающим полномочиями по обращению в суд с представлением об отмене условно-досрочного освобождения3 .
Аналогичные решения принимались и по другим подобным делам4. В то же время имели место случаи, когда обязанности по контролю за лицами, которые были освобождены условно-досрочно, судами возлагались на уголовно-исполнительные инспекции Однако такие решения в последующем изменялись . Например, суд Еврейской
3 Апелляционное постановление суда Чукотского автономного округа от 14 февраля 2017 г. по делу № 22к-2/2017 // СПС «КонсультантПлюс».
4 Апелляционное постановление Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 4 июня 2015 г. по делу № 22-781/2015 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации. URL: https://sudact . ru/regular/doc/ uK8TM5GbZcUP (дата обращения: 30.03.2023); апелляционное постановление Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 17 мая 2018 г. по делу № 22-697/2018 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации. URL: https://sudact . ru/regular/doc/ZRPFPyZzseHq (дата обращения: 30.03.2023); постановление Президиума Нижегородского областного суда от 18 июля 2018 г. № 44У-78/2018 // СПС «КонсультантПлюс»; апелляционное постановление Приморского краевого суда от 24 апреля 2018 г по делу № 22-1932/2018 // СПС «КонсультантПлюс»; апелляционное постановление Тамбовского областного суда от 16 августа 2018 г. по делу № 22-925/2018 2018 // СПС «КонсультантПлюс»и др .
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
автономной области изменил постановление Облученского районного суда по апелляционному представлению, поданному помощником прокурора В апелляционном постановлении суд, в частности, указал, что обязанность уголовно-исполнительной инспекции контролировать лиц, освобожденных условно-досрочно, в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации не предусмотрена. Специализированным органом, который в соответствии с ч . 6 ст . 79 УК РФ обязан контролировать исполнение запретов и ограничений, установленных судом, для лица, освобожденного условно-досрочно, является полиция1 В обоснование своей позиции суд Еврейской автономной области также руководствовался положениями п . 26 ч . 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» .
Думается, что отмеченные обстоятельства обусловлены ошибками, допущенными при конструировании правовой нормы, предусмотренной п . 26 ч . 1 ст . 12 ФЗ «О полиции», которые в большей степени носят более объективный, чем субъективный характер . В частности, можно заметить, что работа над ФЗ «О полиции» проводилась одновременно с разработкой ФЗ «Об административном надзоре» . Более того, ФЗ «Об административном надзоре» был принят на два месяца позднее ФЗ «О полиции» Соответственно, можно предположить, что разработчики ФЗ «О полиции» постарались заранее включить в него рассматриваемую правовую норму для того, чтобы, с одной стороны, обеспечить реализацию разрабатываемого на тот момент ФЗ «Об административном надзоре» в случае его принятия, а с другой стороны, одновременно преследовали цель обеспечить стабильность правовых норм нового федерального закона, как одно из требований, предъявляемых к нормотворческой и правоприменительной деятельности, составляющих содержание принципа правовой определенности .
Отметим, что изначально ФЗ «Об административном надзоре» имел название «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»2, которое было изменено только 8 декабря 2008 г . при повторном внесении его проекта № 151943-4 в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) . Кроме того, проект федерального
1 Апелляционное постановление суда Еврейской автономной области от 17 ноября 2015 г. по делу № 22-478/2015 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации. URL: https://sudact . ru/regular/doc/zj43fiKoypls (дата обращения: 28.03.2023).
2 Об административном контроле за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы: проект Федер . закона № 151943-4: ред. , внесенная в Государственную Думу Федерального Собрания Рос . Федерации // СПС «КонсультантПлюс» .
закона № 151943-4 к моменту его рассмотрения 22 марта 2011 г . в Государственной Думе во втором чтении представлялся уже в четвертой редакции Если в первой редакции использовался термин «ограничение», то в дальнейшем вместо него появился термин «административное ограничение»
Изменилось также определение понятия «административный надзор» . Особенно это касается третьей и четвертой редакций проекта федерального закона № 151943-4. Третья редакция, к слову, была представлена в 2009 г .
Так, в третьей редакции проекта федерального закона № 151943-4 его разработчиками предлагалось понимать административный надзор как «наблюдение, осуществляемое органами внутренних дел за ходом соблюдения лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных ему судом на основе и в соответствии с настоящим федеральным законом временных ограничений его прав и свобод» В четвертой редакции понятие уже излагалось в том виде, которое сейчас содержится в ФЗ «Об административном надзоре»: «осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом»
Как можно заметить, наряду с термином «ограничение»3 появился термин «обязанность» . Более того, при обращении к ФЗ «Об административном надзоре» мы не найдем термина «запреты» в самостоятельном значении Фактически запреты охватываются термином «административные ограничения», которые перечисляются в ст 4 ФЗ «Об административном надзоре» (например, запрещение пребывания в определенных местах)
Наряду с вышеуказанным нельзя не отметить, что в уголовном законодательстве не содержится упоминания о запретах и ограничениях, которые могут быть установлены в отношении лиц, освобожденных условно-досрочно . Согласно ч . 2 ст . 79 УК РФ на таких лиц судом могут быть возложены обязанности аналогичные тем, которые возлагаются на условно осужденного (например, не менять постоянно-
3 В Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» понятие «административное ограничение» определяется как «временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом в соответствии с настоящим Федеральным законом» .
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
го места жительства, работы, учебы без уведомления специализированного государственного органа, осуществляющего контроль за поведением условно осужденного, не посещать определенные места и др )
Таким образом, действующая редакция п 26 ч 1 ст 12 ФЗ «О полиции» не только не конкретизирует, в отношении какой именно категории освобождаемых из мест лишения свободы лиц полиция обязана осуществлять контроль, но и в настоящее время не отвечает принципу правовой определенности, а именно таким его требованиям, как ясность, недвусмысленность и согласованность правовых норм Все это в конечном итоге приводит к отсутствию единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями
Несомненно, лица, освобожденные условно-досрочно, особенно учитывая то, что количество таких лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях в 2021 г . составило 28 501 человек (5,82 % от общего числа поставленных на учет) [11], должны находиться в поле зрения органов внутренних дел, в частности участковых уполномоченных полиции Тем более, что до выхода приказа МВД России от 29 марта 2019 г . № 205 в ранее действовавших нормативных правовых актах, регулировавших правовое положение участковых уполномоченных полиции (милиции), содержалось упоминание о такой категории лиц
Однако ввиду отсутствия четкого правового регулирования в этой сфере, в том числе определения правового положения органов внутренних дел в целом и участкового уполномоченного полиции в частности, проведение индивидуальной профилактической работы в отношении лиц, освобожденных условно-досрочно, было весьма затруднительным [6] Исключение составляют только несовершеннолетние, освобожденные условно досрочно, поскольку проведение с ними индивидуальной профилактической работы органами внутренних дел в лице подразделений по делам несовершеннолетних непосредственно установлено Федеральным законом от 24 июня 1999 г № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ст. 20, 21) .
Подводя итог, скажем, что для устранения отмеченных недостатков и пробелов в правовом регулировании института постпенитенциарного контроля, а также совершенствования деятельности участковых уполномоченных полиции в области профилактики и предупреждения административных правонарушений и преступ-
лений лицами, освобожденными из мест отбывания наказания, необходимо следующее
Во-первых, изложить п . 26 ч . 1 ст . 12 ФЗ «О полиции» в следующей редакции:
«26) осуществлять наблюдение за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, предусмотренных федеральным законом; осуществлять контроль за лицами, отбывшими уголовное наказание и имеющими непогашенную или неснятую судимость; участвовать в осуществлении контроля за поведением лиц, освобожденных условно-досрочно от отбывания наказания, осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, состоящих на учете уголовно-исполнительных инспекций федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний»
Во-вторых, дополнить Инструкцию по исполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, утвержденную приказом МВД России от 29 марта 2019 г № 205, пп . 36 . 3 следующего содержания:
«36 . 3 . Лиц, освобожденных условно досрочно от отбывания наказания:
а) основанием для проведения работы является сообщение уголовно-исполнительной инспекции и предоставление копии постановления суда, в соответствии с которым осужденный подлежит условно-досрочному освобождению от отбывания наказания;
б) участковый уполномоченный полиции посещает осужденных за совершение преступлений, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно, не реже одного раза в квартал;
в) работа с лицами, освобожденными условно досрочно от отбывания наказания, проводится до снятия с учета в уголовно-исполнительной инспекции»
Предложенные изменения, на наш взгляд, будут способствовать повышению эффективности деятельности участкового уполномоченного полиции в области индивидуальной профилактики правонарушений и обеспечению безопасности граждан и правопорядка на обслуживаемом административном участке [9] .
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
Список литературы:
1. Абатуров А. И. К вопросу о понятии и юридических основаниях установления постпенитенциарного контроля // Юридические исследования . 2013 . № 9 .
2. Васильев Д. С. Понятие постпенитенциарных мер безопасности // Вестник Нижегородской академии МВД России . 2015 . № 4(32) .
3. Гончаров М. А. Исполнение обязанностей, возложенных на осужденных при их условно-досрочном освобождении // Законность . 2013 . № 6 .
4. Кауфман М. А. Уклонение от выполнения обязанностей, возложенных судом на осужденного при условном осуждении и условно-досрочном освобождении от наказания: понятие, признаки, правовые последствия // Законы России: опыт, анализ, практика 2019 № 3
5. Кирюхин В. В. Полицейский надзор: к поискам истоков // Административное право и процесс . 2021 . № 3 .
6. Мотрович И. Д., Дубчак В. А. Индивидуальная профилактическая работа участкового уполномоченного полиции с лицами, склонными к совершению правонарушений: проблемы и пути совершенствования // Административное право и процесс . 2017 . № 2
7 . Освобождение от уголовной ответственности и наказания // Энциклопедия уголовного права . Т . 10 . Санкт-Петербург, 2008 .
8. Осипян Б. А. Обоснование неправомерности смертной казни и пожизненного лишения свободы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление . 2011 . № 3 .
9 . Правовое обеспечение национальной безопасности Тридцать лет законодательству о безопасности Российской Федерации: обзор Всероссийской научно-практической конференции / А. М . Воронов, И . Б . Карда-шова, А. Ю . Винокуров и др . // Современное право . 2022.№ 10 .
10. Сергеев Д. Н. Правовая природа постпенитенциарного административного надзора // Актуальные проблемы российского права 2014 . № 8 (45) .
11 . Статистические данные // Федеральная служба исполнения наказаний: сайт . URL: https:// fsin . gov .ru/ stracture/inspector/iao/statistika (дата обращения: 30 .03 .2023) .
12. Ткачевский Ю. М. Условно-досрочное освобождение от отбывания наказания // Вестник МГУ. Серия: Право . 1997 . № 2 .
13. Яковлева Л. В. Институт освобождения от наказания в российском праве Москва, 2002
