CC BY
15УДК 342.9
ВИТАЛИЙ ИВАНОВИЧ ХОЛМАНСКИЙ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел ФГКОУ ВО «Санкт-Петербургский университет МВД России»;
ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА СТУЛЬНОВА,
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел
ФГКОУ ВО «Санкт-Петербургский университет МВД России»
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОФИЛАКТИЧЕСКОЙ И КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ РАБОТЫ УЧАСТКОВЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПОЛИЦИИ С ЛИЦАМИ, УСЛОВНО-ДОСРОЧНО ОСВОБОЖДЕННЫМИ
ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Действующие нормативные правовые акты, которыми руководствуются участковые уполномоченные полиции, содержат пробелы, не позволяющие эффективно выполнять профилактические функции в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы. Предлагаются пути решения существующей проблемы.
Ключевые слова: профилактический учет, индивидуальная профилактическая работа, административный надзор, ранее судимые лица, условно-досрочное освобождение, участковый уполномоченный полиции.
V. I. Holmanskiy, Candidate of Juridical Sciences, Lecturer, Administrative activities of the internal affairs, Federal State Governmental institution of higher education «Saint-Petersburg University MVD Russian»; е-mail: stulnova@gmail.com, tel.: 8 (812) 744-70-00;
T. V. Stulnova, Candidate of Juridical Sciences, Senior lecturer, Administrative activities of the internal affairs, Federal State Governmental institution of higher education «Saint-Petersburg University MVD Russian»; е-mail: stulnova@gmail.com, tel.: 8 (812) 744-70-00.
To the question about the necessity of improving the normative-legal support of prevention and control and supervision of district police officers of persons paroled from prison.
Existing legal acts that govern the police precinct, contain spaces, cannot effectively carry out preventive function against those parolees from prison. The authors suggest ways to solve the existing problems.
Key words: preventive account, individual preventive work, administrative oversight, previously convicted persons, grant of parole, the district Commissioner of police.
Результаты научных исследований проблем профилактики рецидивной преступности, существующих в деятельности участковых уполномоченных полиции как основных субъектов этой работы, показывают, что их причины носят правовой и организационный характер. Особенно остро эти проблемы проявляются при организации контрольно-надзорной и индивидуально-профилактической работы в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы. Понятие условно-досрочного освобождения от отбывания наказания дано в уголовном законодательстве, где, в частности, говорится: «Лицо, отбывающее содержание в дисциплинар-
ной воинской части или лишение свободы, подлежит условно-досрочному освобождению, если судом будет признано, что для своего исправления оно не нуждается в полном отбывании назначенного судом наказания» [22, ст. 79]. Применяя условно-досрочное освобождение, суд может возложить на осужденного обязанности, предусмотренные ч. 5 ст. 73 Уголовного кодекса Российской Федерации «Условное осуждение», которые должны им исполняться в течение оставшейся неотбытой части наказания [22, ст. 79].
До принятия в 1996 г. Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации
(далее - УИК РФ) процедура условно-досрочного освобождения и замены наказания мягким, а также цели, сроки, порядок наблюдения за этой категорией лиц, вопросы их трудового и бытового устройства регламентировались уголовным, исправительно-трудовым законодательством, решениями местных органов власти.
В соответствии с ч. 9 ст. 53 УК РСФСР, применяя условно-досрочное освобождение от наказания или замену неотбытой части наказания более мягким наказанием, суд мог возложить на определенный трудовой коллектив, с его согласия, обязанность по наблюдению за условно-досрочно освобожденным в течение неотбытой части назначенного судом срока наказания или за лицом, которому неотбытая часть наказания заменена более мягким наказанием, и проведению с ним воспитательной работы [23-25; 27-28].
За лицами, условно-досрочно освобожденными от дальнейшего отбывания уголовного наказания, согласно ст. 105 ИТК РСФСР «Цели и сроки наблюдения за лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания» в течение неотбытой части наказания устанавливалось наблюдение общественных организаций и трудовых коллективов. Наблюдение и проведение воспитательной работы с указанными лицами осуществлялось «в целях закрепления результатов исправления и приобщения освобожденных к честной трудовой жизни» [26].
Наблюдение за лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания, согласно ст. 106 ИТК РСФСР «Порядок наблюдения за лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания», организовывалось исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов. В отношении лиц, ранее отбывавших лишение свободы за тяжкие преступления либо судимых более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления и условно-досрочно освобожденных, при безуспешности мер общественного воздействия общественная организация и трудовой коллектив могли возбудить ходатайство перед органами внутренних дел о принятии мер, предусмотренных законодательством об административном надзоре [26].
Контроль за исполнением постановлений судов об условно-досрочном освобождении лица от отбывания наказания осуществлялся органами внутренних дел по месту жительства условно-досрочно освобожденных. В инспекциях исправительных работ и трудоустройства (далее - ИИРиТ)
органов внутренних дел назначалось должностное лицо (инспектор), которое занималось выдачей направлений для трудоустройства этих лиц, своевременным информированием участковых инспекторов милиции о необходимости постановки их на учет и осуществления повсеместного контроля за их поведением на работе, в быту и в общественных местах. Все вопросы, связанные с возбуждением перед судом ходатайства об отмене условно-досрочного освобождения и направлении лица в места лишения свободы для дальнейшего отбывания наказания, также решались через инспектора ИИРиТ. Участковый инспектор милиции ставил лицо на профилактический учет в категорию «условно-досрочно освобожденные» и осуществлял в отношении его необходимую контрольную и индивидуальную профилактическую работу. Данная работа включала ежемесячные проверки поведения и образа жизни лица по месту работы, месту учебы (если лицо обучалось в учебном заведении), по месту жительства и по информационному центру на предмет привлечения его к административной ответственности. В своей работе участковый инспектор милиции непосредственно взаимодействовал с администрацией, руководителями партийной, комсомольской, профсоюзной организаций предприятия, учреждения, в котором работало лицо, с закрепленным за ним шефом-наставником. Результаты работы участковым инспектором милиции отражались в ежемесячных справках, концентрируемых в профилактическом деле. По окончании каждого квартала участковый инспектор милиции составлял обзорную справку о результатах профилактической работы.
При выявлении фактов нарушений условий условно-досрочного освобождения из мест лишения свободы участковый инспектор милиции документально фиксировал выявленное нарушение и объявлял лицу предупреждение о возможной замене неотбытой части назначенного судом наказания на лишение свободы. К таким нарушениям, в частности, относились административные правонарушения против общественного порядка, совершенные по месту жительства либо в общественных местах, появление в состоянии опьянения по месту работы либо прогулы без уважительных причин и т. п. Такое же предупреждение мог вынести и инспектор ИИРиТ После вынесения двух предупреждений при выявлении третьего нарушения участковый инспектор милиции письменно информировал инспектора ИИРиТ о необходимости направления документов в суд с
ходатайством об отмене условно-досрочного освобождения и назначении исполнения неотбытой части наказания. Установленная нормативными правовыми актами процедура позволяла эффективно осуществлять контрольную и индивидуальную профилактическую работу с лицами, условно-досрочно освобожденными от дальнейшего отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы. Она предусматривала полное взаимодействие структурных подразделений территориальных органов внутренних дел. В результате уровень рецидивной преступности уголовной направленности среди этой категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы, был весьма незначителен.
Установленный в настоящее время порядок обращения с ходатайством и направления представления об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания или о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания по своему содержанию мало чем отличается от порядка, определенного законодательством союзного государства [21]. Однако, определив порядок обращения с ходатайством и направления в суд представления об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, законодатель, в отличие от разработчиков союзного законодательства, не установил механизм дальнейшего контроля за поведением и образом жизни данной категории лиц. В принятом в 1996 г. УК РФ определено, что «контроль за поведением лица, освобожденного условно-досрочно, осуществляется уполномоченным на то специализированным государственным органом» [22, ч. 6 ст. 79]. При этом не была конкретизирована ведомственная принадлежность этого органа, что, несомненно, является существенным пробелом в действующем законодательстве. Данное обстоятельство обусловило наличие проблем правового и организационного характера в дальнейшем осуществлении какой-либо контрольной и индивидуальной профилактической работы с данной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы, не только у участковых уполномоченных полиции, но и других правоохранительных органов. До настоящего времени какого-либо «уполномоченного на то специализированного государственного органа» по осуществлению контроля за поведением лица, условно-досрочно освобожденного от отбывания наказания, не создано.
УИК РФ, принятый в 1996 г., возложил на суд контроль за исполнением наказаний при ре-
шении вопросов об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания [20, ст. 20]. В содержании кодекса, в перечне учреждений и органов, исполняющих наказания в отношении условно-досрочно освобожденных лиц, какого-либо указания на ведомственную принадлежность специализированного государственного органа не содержится [20, ст. 16]. Должностная инструкция, которой изначально руководствовались сотрудники уголовно-исполнительных инспекций, созданных в органах внутренних дел в результате реформирования ИИРиТ, не содержала в перечне контролируемых ими лиц категорию условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания [4]. С 1 августа 1998 г. уголовно-исполнительные инспекции были выведены из подчинения МВД России и переведены в подчинение Минюста России [10; 14]. При этом изданная Минюстом России их должностная инструкция также не содержала в перечне контролируемых лиц категорию условно-досрочно освобожденных от дальнейшего отбывания наказания [3]. Таким образом, существующей проблеме был придан межведомственный характер. В связи с тем, что данная категория лиц фактически оказалась вне всякого обеспеченного законом контроля со стороны правоохранительных и судебных органов, но в то же время представляла значительную угрозу общественной безопасности, МВД России попыталось восполнить данный пробел в законодательстве. Ведомственным приказом участковым уполномоченным милиции была установлена обязанность осуществлять в пределах своей компетенции контроль и профилактическую работу в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, которым установлены ограничения в соответствии с законом [5].
Несмотря на достаточно неопределенный характер содержания положения, вызывавшего у участковых уполномоченных милиции неоднозначное толкование, на момент издания приказа оно относилось только к одной категории лиц. Эту категорию представляли лица, которые были освобождены из мест лишения свободы условно-досрочно. Другой какой-либо категории лиц, которым при освобождении из мест лишения свободы устанавливались бы дополнительные ограничения или запреты, ни на момент издания приказа, ни в последующие ближайшие годы просто не существовало. Только в конце декабря 2009 г. после принятия закона, определившего меха-
низм исполнения установленного еще в 1996 г. такого вида уголовного наказания, как ограничение свободы (далее - Закон об ограничении свободы), появилась еще одна категория лиц, которой при освобождении из мест лишения свободы могли быть установлены ограничения [8].
По нашему мнению, разработчики проекта приказа МВД России изначально совершенно осознанно сформулировали рассматриваемое положение так, чтобы скрыть явно просматриваемое несоответствие его содержания федеральному закону, согласно которому все указанные в приказе функции должны исполняться не участковыми уполномоченными милиции, а «уполномоченным на то специализированным государственным органом».
Последующим приказом МВД России в содержание Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции было внесено более конкретное дополнение, согласно которому в отношении данной категории лиц при их постановке на учет участковому уполномоченному милиции предписывалось заводить «Учетно-профилактическое дело на лицо, освобожденное из мест лишения свободы, в отношении которого установлены ограничения в соответствии с законом» [9]. В результате на ведомственном уровне было установлено положение, согласно которому неправомочное лицо - участковый уполномоченный милиции - фактически было наделено полномочиями определенного федеральным законом субъекта контроля за исполнением уголовного наказания, установленного по приговору суда. Такое решение изначально противоречило уголовному и уголовно-исполнительному законодательству и являлось существенным пробелом в нормативно-правовом обеспечении деятельности не только участковых уполномоченных милиции, но и сотрудников территориальных органов ФСИН России.
Действующая в настоящее время должностная инструкция сотрудников уголовно-исполнительных инспекций также не содержит какого-либо намека на ведение учета или организацию контрольной либо профилактической работы в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных от дальнейшего отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы [16]. Данный пробел не был устранен и в связи с принятием упомянутого выше Закона об ограничении свободы. Определив уголовно-исполнительную инспекцию в качестве специализированного госу-
дарственного органа, обязанного осуществлять надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, указанный Закон включил в число контролируемых ею лиц категорию условно-досрочно освобожденных от дальнейшего отбывания основного наказания в виде лишения свободы, но только при условии, что при этом неотбытая часть основного наказания им заменена ограничением свободы как более мягким видом наказания. В то же время Законом не была определена ведомственная принадлежность специализированного государственного органа, полномочного осуществлять контроль за лицами, условно-досрочно освобожденными от дальнейшего отбывания наказания в виде лишения свободы, если на них возложены обязанности только в соответствии с ч. 2 ст. 79 УК РФ («Условно-досрочное освобождение») и ч. 5 ст. 73 УК РФ («Условное осуждение») или обязанности не возложены вообще.
Ведомственным актом Минюста России взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций с территориальными органами внутренних дел по контролю за лицами, которым дальнейшее отбывание назначенного судом уголовного наказания в виде лишения свободы условно-досрочно заменено ограничением свободы как более мягким видом наказания, ограничено только подачей сведений о необходимости осуществления полицией розыска и возбуждения уголовного дела по ч. 1 ст. 314 УК РФ в отношении осужденного, злостно уклонившегося от отбывания наказания [17].
Существующую неопределенность в организации взаимодействия участковых уполномоченных полиции с сотрудниками уголовно-исполнительных инспекций ФСИН России при осуществлении контрольно-надзорной деятельности за лицами, условно-досрочно освобожденными из мест лишения свободы, усиливает соответствующее положение нормативного правового акта, изданного МВД России [6]. Из содержащегося в приказе положения участковым уполномоченным полиции невозможно понять, в чем же должно выражаться это взаимодействие, какая при этом роль отводится уголовно-исполнительным инспекциям и к какой из трех реально существующих в настоящее время категорий совершеннолетних лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы, это относится. Не вносит ясности в решение возникающих вопросов и изданный за два месяца до указанного приказа совместный приказ Минюста России и
МВД России. В приказе также ни слова не сказано о взаимодействии территориальных органов внутренних дел и уголовно-исполнительных инспекций при осуществлении контрольной и профилактической работы с лицами, условно-досрочно освобожденными из мест лишения свободы [18].
Перечисленные пробелы в нормативно-правовом обеспечении профилактической и контрольно-надзорной деятельности участковых уполномоченных полиции естественным образом негативно отражаются на качестве их работы по профилактике роста рецидивной преступности в стране. Фактически в результате допущенного правового пробела с середины 90-х годов XX в. из-под реального профилактического контроля органов внутренних дел и уголовно-исполнительных инспекций выведена многочисленная категория лиц, осужденных к наказанию в виде лишения свободы, которые после условно-досрочного освобождения продолжают находиться в статусе субъектов исполнения назначенного судом уголовного наказания, сохраняя при этом повышенную степень криминогенной и рецидивной опасности. Указанное обстоятельство является одним из основных условий совершения ими тяжких и особо тяжких преступлений, часто вызывающих большой общественный резонанс в стране.
Особый драматизм существующему положению придает тот факт, что вот уже около восемнадцати лет в правоприменительной практике не действует установленный законом механизм реализации п. «а» ч. 7 ст. 79 УК РФ, касающийся замены неотбытой части наказания на лишение свободы.
Как показало проведенное исследование, в г. Санкт-Петербурге и в других регионах уголовно-исполнительные инспекции после их вывода из подчинения МВД России отказываются выходить в суды с направляемыми полицией в их адрес соответствующими ходатайствами, не считая себя специализированным государственным органом в отношении данной категории лиц. В то же время ходатайства, самостоятельно направляемые территориальными органами МВД России, суды не принимают, мотивируя отказы тем, что они направлены не полномочными на то органами. В конечном счете, по совершенно объективному мнению отдельных ученых, регламентированное ведомственными нормативными актами «осуществление контроля за лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания, по инициативе ОВД со стороны УУП
следует рассматривать как превышение должностных полномочий» [2]. С указанным выводом невозможно не согласиться.
В своих многочисленных научных публикациях и отчетах о результатах проведенных исследований, выполненных в том числе по заявкам правительства г. Санкт-Петербурга, ГУ МВД России по г Санкт-Петербургу и Ленинградской области, ГУ МВД России по Самарской области и другим, авторы неоднократно подчеркивали, что профилактический учет в органах внутренних дел любой категории лиц предполагает не просто их учет, а проведение в отношении их конкретных профилактических мероприятий, в первую очередь с участковыми уполномоченными полиции. Данные мероприятия неизбежно будут затрагивать права и охраняемые законом личные интересы лиц, поставленных на учет, и окружающих их родственников, соседей. Поэтому любое профилактическое мероприятие, например посещение по месту жительства лица, вызов его для профилактической беседы в участковый пункт полиции и т. п., должно иметь предусмотренные законом основания. Иначе любая конфликтная ситуация, возникшая между участковым уполномоченным полиции и гражданами, например в ходе посещения места жительства лица, будет трактоваться не в пользу сотрудника полиции. Не следует забывать, что законодательством определена неприкосновенность жилища и установлена уголовная ответственность за ее нарушение. Значит, полномочия участковых уполномоченных полиции на осуществление данных мероприятий должны быть установлены законами, проработанными должным образом, а не ведомственными нормативными актами. Это в значительной мере будет соответствовать провозглашенному в стране курсу на строительство правового государства и реализации принципа верховенства закона.
Несовершенство законодательных и иных нормативных правовых актов, изданных на федеральном уровне, явилось причиной возникновения еще одной проблемы. Проведенные исследования показали, что после принятия Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее - Закон об административном надзоре) начальники территориальных органов внутренних дел в массовом порядке обращались в суды с заявлениями об установлении административного надзора в отношении лиц, условно-досрочно ос-
вобожденных из мест лишения свободы, а суды удовлетворяли их заявления. Президиум Ленинградского областного суда в своем постановлении от 14 августа 2012 г, изданном по указанию Минюста России как разъясняющее решение для всех федеральных судов Российской Федерации, признал такие решения судов вполне обоснованными, считая, что Закон об административном надзоре не содержит различного правового регулирования в зависимости от оснований освобождения указанных лиц из мест лишения свободы. По мнению Президиума, применяемые при условно-досрочном освобождении и возложенные на осужденного обязанности согласно ч. 5 ст. 73 УК РФ, которые должны им исполняться в течение оставшейся неотбытой части наказания, не препятствуют установлению административных ограничений на основании Закона об административном надзоре [13].
Анализируя указанное решение сразу после его опубликования, мы оценили его как ошибочное и не соответствующее действующему законодательству [29]. Давая подобную оценку решениям судов, Президиум, очевидно, руководствовался позицией, изначально занятой Минюстом России, о неучастии подведомственных ему территориальных органов в осуществлении контрольно-надзорной и профилактической работы в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы. Помимо этого, нам представлялось неприемлемым и противоречащим содержанию ст. 79 УК РФ и Закону об административном надзоре одобренное постановлением установление судами административного надзора по заявлению администрации исправительного учреждения в отношении осужденных при их одновременном условно-досрочном освобождении из мест лишения свободы. В соответствии с действующим законодательством обязательным условием для получения права на условно-досрочное освобождение осужденного является его раскаяние в совершенном преступлении, а также наличие положительной характеристики по месту отбывания уголовного наказания в качестве доказательства того, что он твердо встал на путь исправления. Как следует из Закона об административном надзоре, основанием установления судом административного надзора по заявлению администрации исправительного учреждения является признание осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания уголовного наказания в местах лишения свободы.
В связи с этим вызывает недоумение указание, содержащееся в ведомственном нормативном акте, согласованном с ФСИН России, регламентирующем порядок осуществления административного надзора (далее - приказ об административном надзоре). Указание устанавливает обязанность администрации исправительного учреждения направлять в адрес территориального органа внутренних дел на районом уровне по избранному лицу, условно-досрочно освобожденному из мест лишения свободы без установления в отношении его административного надзора, различные документы, включая заверенную копию постановления начальника учреждения, о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания для подготовки в суд территориальным органом МВД России материалов об установлении в отношении его административного надзора [12, п. 15.4].
Окончательную ясность в решение вопроса об установлении или неустановлении административного надзора в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы, внес Пленум Верховного Суда Российской Федерации. Своим постановлением Пленум фактически подтвердил правильность позиции, изначально заявленной авторами по данному вопросу. Согласно принятому постановлению лицо, освобожденное условно-досрочно из мест лишения свободы в порядке ст. 79 УК РФ, считается не-отбывшим наказание в виде лишения свободы. С учетом того, что в силу ч. 7 ст. 79 УК РФ при уклонении указанного лица от исполнения обязанностей, возложенных на него судом при условно-досрочном освобождении, а также совершении им до момента истечения срока оставшейся неотбытой части наказания административного правонарушения или преступления условно-досрочное освобождение может быть отменено с исполнением оставшейся неотбытой части наказания, Пленум постановил, что административный надзор к данному лицу не может быть применен до истечения оставшейся неотбытой части наказания [11].
Тем не менее указанное разъяснение, по нашему мнению, все-таки не снимает всех проблемных вопросов, связанных с определением субъектов контрольно-надзорной деятельности в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы, в части возможности применения к ним положений Закона об административном надзоре. Например, указывая на то, что к таким лицам в случае совершения ими
административных правонарушений либо в случае уклонения их от исполнения возложенных на них судом обязанностей или ограничений нельзя применять положения Закона об административном надзоре, что, по нашему мнению, очевидно, постановление не дает разъяснения по возникающему на практике вопросу о том, как поступать в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы, имеющих судимости за совершение преступлений, являющихся формальным основанием для обязательного установления административного надзора.
Несмотря на существующие пробелы и явные противоречия в законодательстве по определению основного субъекта профилактического контроля за лицами, условно-досрочно освобожденными из мест лишения свободы, приказ об административном надзоре обязывает сотрудников полиции вести учет тех из них, которые проживают (пребывают) на территории обслуживания территориального органа МВД России и в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации судом установлены ограничения [12, п. 2]. Однако приказ не содержит какие-либо конкретные указания по организации и содержанию контрольно-надзорной или индивидуальной профилактической работы с этой категорией лиц. Установленное приказом содержание Журнала учета лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации судом установлены ограничения, предусматривает только их механическую регистрацию и не предусматривает отражение какой-либо контрольной, надзорной или индивидуальной профилактической работы. Графа № 5 журнала предназначена для указания только даты постановки и снятия лица с профилактического учета, а графа № 6 предусматривает подпись должностного лица о получении дела. Разработчики проекта приказа очередной раз не учли тот факт, что любой профилактический учет предусматривает не просто фиксацию в учетных формах необходимых установочных данных лица, а проведение в отношении его необходимых индивидуальных профилактических мероприятий, без которых данный учет может именоваться как угодно, но только не профилактическим. Остается неясным статус и содержание дела на лицо, условно-досрочно освобожденное из мест лишения свободы с установлением ему дополнительных ограничений, о
получении которого должностное лицо должно расписаться в журнале.
Как было отмечено выше, предшествующими приказами МВД России участковым уполномоченным полиции было предписано ведение учет-но-профилактических дел в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы [9]. В настоящее время данные приказы отменены. Изданный взамен их приказ, утвердивший Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции (далее - Наставление), в перечне лиц, подлежащих профилактическому учету участковыми уполномоченными полиции, не содержит категорию условно-досрочно освобожденных от дальнейшего отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы [1].
Данное обстоятельство, по нашему мнению, представляет собой существенный пробел в нормативно-правовом обеспечении профилактической деятельности участковых уполномоченных полиции, требующий его незамедлительного устранения. Не содержится ясности по этому вопросу и в методических рекомендациях, направленных в свое время в территориальные органы МВД России (далее - Методические указания) [19]. Нами достаточно подробно проанализировано их содержание.
В результате исследования был сделан вполне обоснованный вывод о том, что они представляют собой не что иное, как слегка расширенное содержание приказа об административном надзоре, дополненное авторскими вставками типа «необходимо учесть», «следует обратить внимание» и т. п. Фактически в них не дано никакого решения ни по одной из многочисленных проблем, реально возникающих в практической деятельности участковых уполномоченных полиции и инспекторов по надзору при исполнении ими Закона об административном надзоре.
Более того, отдельные положения, содержащиеся в Методических рекомендациях, в том числе касающиеся лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы, которым неотбытая часть лишения свободы заменена ограничением свободы как более мягким видом наказания, противоречат законам и вводят в заблуждение исполнителей. Например, в соответствии с Законом об административном надзоре в случае назначения лицу ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания, а также при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы срок администра-
тивного надзора исчисляется со дня отбытия наказания в виде ограничения свободы [15]. Это означает, что до окончания срока отбывания наказания в виде ограничения свободы лицо, в том числе условно-досрочно освобожденное из мест лишения свободы в связи с заменой неотбытой части наказания более мягким видом наказания - ограничением свободы, находится в качестве субъекта исполнения назначенного судом уголовного наказания и поэтому не может быть взято под административный надзор. В случае нарушения им условий отбывания наказания в виде ограничения свободы либо совершения им административных правонарушений, указанных в законе, к нему должны применяться нормы уголовного права в части решения вопроса об усилении установленных ограничений либо отмены условно-досрочного освобождения и замены неотбытой части наказания на лишение свободы [20, ст. 58].
Несмотря на очевидность содержания положения закона, в приказе об административном надзоре и в Методических рекомендациях содержатся указания на то, что органы внутренних дел в течение трех дней обязаны информировать уголовно-исполнительные инспекции о подаче в суд заявления об установлении административного надзора за лицом, освободившимся из мест лишения свободы и отбывающим наказание в виде ограничения свободы; об установлении административного надзора в отношении лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания либо при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы [12, п. 17.3].
Авторы считают, что для устранения искусственно созданных и длительное время не решаемых на федеральном уровне проблем правового и организационного характера давно назрела необходимость внести соответствующие изменения в действующее законодательство. Отдельные положения законодательных и иных нормативных правовых актов должны быть усовершенствованы и приведены в соответствие, исключающее противоречия, существующие между ними и вызывающие их неоднозначное толкование как учеными, так и исполнителями на местах.
По нашему мнению, МВД России как федеральный орган исполнительной власти, наиболее заинтересованный в организации профилактики роста рецидивной преступности в стране, обязан выступить с законодательной инициативой по внесению необходимых изменений в законо-
дательство с целью устранения существующих пробелов и решения рассмотренных проблем. В свое время одним из авторов был разработан и опубликован альтернативный проект федерального закона об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, который практически исключал многочисленные пробелы, допущенные разработчиками проектов Закона об административном надзоре и Закона об ограничении свободы [30, с. 31-38]. Одно из разработанных авторами предложений по внесению изменений в Закон об административном надзоре взято за основу и реализовано Государственной Думой [7].
Для решения рассмотренных в статье проблем нами также были разработаны конкретные предложения по внесению изменений в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты, в том числе регламентирующие деятельность участковых уполномоченных полиции в указанной сфере. Данные предложения и их научное обоснование были направлены в МВД России для решения вопроса о последующем внесении в Государственную Думу Российской Федерации в качестве законодательной инициативы. Однако из ответа, полученного за подписью начальника Управления правового регулирования противодействия преступности Договорно-правового департамента МВД Россииот 15 октября 2012 г, следовало, что МВД России не планирует выступать с законодательной инициативой по данному вопросу, так как «Минюстом России в Правительство Российской Федерации внесен проект федерального закона „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования контроля за лицами, освобожденными условно-досрочно от отбывания наказания)"».
С момента получения ответа прошло более трех лет, однако до настоящего времени каких-либо положительных изменений в решении проблем в рассматриваемой области не произошло. Установленные рамки научной статьи не позволяют представить разработанные авторами предложения и их научное обоснование. По нашему глубокому убеждению, основанному на результатах многолетнего исследования существующей проблематики, их реализация позволила бы в значительной мере совершенствовать нормативно-правовое обеспечение контрольно-надзорной деятельности сотрудников правоохранительных органов по профилактике рецидива преступле-
ний в стране со стороны лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы.
Список использованной литературы
1. Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции [Текст] : [приказ МВД России от 31 дек. 2012 г. № 1166].
2. Иванова, С. И. Деятельность участкового уполномоченного полиции по контролю (надзору) за лицами, в отношении которых судом установлены ограничения [Текст] : учебно-практ. пособие / С. И. Иванова. - Тюмень, 2014.
3. Инструкция о порядке исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества [Текст] : [утв. приказом Минюста России от 12 апр. 2005 г. № 38 : утратила силу].
4. Инструкция о порядке исполнения наказания в виде исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым принята отсрочка отбывания наказания [Текст] : [утв. приказом МВД России от 1 июля 1997 г. № 403 : утратила силу].
5. Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции [Текст] : [утв. приказом МВД России от 16 сент. 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции»: утратил силу, п. 18.1.1].
6. Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции [Текст] : [утв. приказом МВД России от 31 дек. 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции», п. 80].
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 31 дек. 2014 г. № 514-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 27 дек. 2009 г. № 377-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс.
9. О внесении изменений в приказ МВД Рос-
сии от 16 сент. 2002 г. № 900 [Текст] : [приказ МВД России от 30 марта 2006 г. № 217: утратил силу].
10. О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации [Электронный ресурс] : [Указ Президента Рос. Федерации от 28 июля 1998 г. № 904] // СПС КонсультантПлюс.
11. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре [Электронный ресурс]: [постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 27 июня 2013 г № 22, п. 4] // СПС КонсультантПлюс.
12. О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Текст] : [приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 ; приложение № 12 : в ред. приказа МВД России от 30 июня 2012 г. № 657].
13. О результатах обобщения судебной практики разрешения дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Электронный ресурс] : [постановление Президиума Ленинградского областного суда от 14 авг. 2012 г.] // СПС КонсультантПлюс.
14. О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс] : [Указ Президента Рос. Федерации от 8 окт. 1997 г. № 1100] // СПС КонсультантПлюс.
15. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 6 апр. 2011 г. № 64-ФЗ, ч. 4 ст. 5] // СПС Консультант-Плюс.
16. Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества [Текст] : [приказ Минюста России от 20 мая 2009 г. № 142].
17. Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы [Текст] : [приказ Минюста России от 11 окт. 2010 г. № 253, п. 51].
18. Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений [Текст] : [приказ Минюста России от 4 окт. 2012 г. № 190, МВД России № 920 : зарегистрировано в Минюсте России 17 окт. 2012 г. № 25698].
19. Порядок организации работы территори-
альных органов МВД России с лицами, подпадающими под действие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [Текст] : методич. рекомендации. - М., 2012.
20. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
21. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс], ч. 4 ст. 397 // СПС КонсультантПлюс.
22. Уголовный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
23. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г. [Текст] // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1977. - № 12, ст. 255.
24. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 окт. 1982 г. [Текст] // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1982. - № 41, ст. 1513.
25. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 дек. 1982 г. [Текст] // Ведомости Вер-
ховного Совета РСФСР. - 1982. - № 49, ст. 1821.
26. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 марта 1983 г. [Текст] // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1983. - № 10, ст. 319.
27. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 апр. 1985 г. [Текст] // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1985. - № 15, ст. 564.
28. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 мая 1986 г. [Текст] // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1986. - № 23, ст. 638.
29. Холманский, В. И. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Текст] : учеб. пособие / В. И. Холманский, Т. В. Стульнова, О. В. Петрова. - М., 2013.
30. Холманский, В. И. Проект Федерального закона № 151943 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» : достоинства и недостатки [Текст] / В. И. Холманский // Российский следователь. -2010. - № 5.
