CC BY
34
УДК 342.5
Участие субъектов публичной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
Плетников Виктор Сергеевич, доцент кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета, кандидат юридических наук, доцент
e-mail: pvs80@mail.ru
Плетникова Мария Сергеевна,
старший преподаватель кафедры уголовного процесса Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: pvs80@mail.ru
В статье высказывается позиция авторов о том, что необходимо изменение подходов к понятию «государство». Только это позволит повысить эффективность деятельности государственных служащих в современной России, обеспечить прогрессивное развитие российского государства.
Ключевые слова: государство; модель государства; государственные служащие; публичная власть; публичные услуги.
Participation of subjects of the public power in the relations regulated
by the civil legislation
Pletnikov Victor Sergeevich, Аssociate рrofessor of the Department of Theory of State and Law Ural State Law University, Сandidate of juridical sciences, Аssociate рrofessor
Pletnikova Maria Sergeyevna,
Senior lecturer of the Department of Сriminal
Рrocess of the Ural Law Institute of the
Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation,
Сandidate of juridical sciences
In article the author's position expresses that ^ange of approaches to a concept «state» is necessary. Only it will allow to increase efficiency of activity of civil officers in modern Russia, to provide progressive development of the Russian state.
Key words: state; model of the state; civil officers; public power; public services.
В современной отечественной юридической литературе понятие «публичная власть» интерпретируется по-разному. Наиболее удачное определение представлено в работе В. В. Рачинского «Публичная власть как общеправовая категория»: «институционализированная легальная социальная власть, реализующая артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и ставящая цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением»1.
1 Рачинский В. В. Публичная власть как общеправовая категория (теоретико-прикладной аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2003. С. 52 .
Как и любая власть, публичная власть существует в рамках триады элементов, ее составляющих, как отмечает А. А. Югов, «в наиболее укрупненном виде система власти российского народа (публичной власти) представляет собой триаду: 1) субъекты публичной власти; 2) объекты публичной власти; 3) механизм публичной власти»2. При этом публичная власть обладает особенностями, которые позволяют отличить ее от других видов власти. К данным особенностям публичной власти можно отнести следующие:
- в ее основе лежит публичный интерес;
2 Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: моногр. Екатеринбург, 1999. С. 12.
- строится на основе территориального принципа;
- действует на лиц, находящихся на определенной территории, на которую распространяется ее юрисдикция;
- комплексный характер осуществляемой деятельности - вправе принимать решения практически во всех сферах жизнедеятельности данного общества;
- носит универсальный характер, осуществляется на всей территории и в любое время;
- обладает монополией на правотворчество;
- выполняет посредническую функцию, позволяя отстаивать и реализовывать соответствующим лицам и группам лиц свои законные интересы;
- легальность ее организации и деятельности;
- правовой характер деятельности;
- институционализированность - ее носителями являются различные объединения, организации, государственные органы и органы местного самоуправления.
Таким образом, следует отметить, что публичная власть является разновидностью социальной власти с присущими ей признаками и особенностями и она не тождественна власти государственной, поскольку последняя является ее разновидностью.
Прежде чем переходить к описанию сущности проблемы, обозначим второй общетеоретический тезис, непосредственно связанный с институционализиро-ванностью публичной власти.
Современная политико-правовая реальность в условиях глобализации требует выделения общностей не только в рамках территории отдельного конкретного государства, но и в рамках регионального союза государств, а также всей совокупности государств, представленной на политической карте мира. При этом, несмотря на глобализацию, общности, проживающие на территории региона (субъекта федерации, административно-территориальной единицы) государства, а также в рамках определенной местности (муниципалитета), не утрачивают своих возможностей в вопросах управления соответствующей территорией.
Особое внимание здесь следует уделить возможностям общественных объединений, которые, особенно в демократических правовых государствах, должны играть весомую роль в управлении страной, в частности возможностям общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, которые так же, как и государство, являются субъектами, обладающими публичной властью. Так, например, В. Е. Чиркин указывает, что к публично-правовым образованиям также относятся общинные публично-правовые образования определенных коренных малочисленных народов, которые имеют специфический характер1.
Другой весьма яркий пример, когда общественное объединение являлось носителем публичной власти, можно обнаружить в истории Советской России в ст. 6 Конституции СССР 1977 г.: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Со-
1 Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М., 2013. С. 61.
ветского Союза... Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР..»2.
Следовательно, ведя речь о видах публичной власти, которые определяются исходя из соответствующей общности людей, являющейся непосредственным источником публичной власти, необходимо выделять надгосударственную, государственную, муниципальную публичную власть, а также публичную власть общественных объединений.
Теперь можно перейти непосредственно к вопросу об участии субъектов публичной власти, публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
И здесь отправной точкой является сентябрь 2014 г., когда в Гражданский кодекс Российской Федерации были внесены весьма серьезные изменения в части определения правового статуса юридических лиц. При этом никаких изменений в части правового статуса и участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не произошло. Хотя перечень указанных выше субъектов так же, как и правовые нормы, с помощью которых осуществляется правовое регулирование организации, деятельности и функционирования юридических лиц, находится в подразделе 2 «Лица» Гражданского кодекса Российской Федерации.
Возникает парадоксальная ситуация, когда одни публично-правовые образования, например община коренных малочисленных народов Российской Федерации, являются некоммерческими корпоративными организациями и в полной мере подчиняются нормам, регулирующим правовой статус юридических лиц, а другие публично-правовые образования, носители публичной власти - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования действуют совершенно по иным правилам. Возможно, и вероятнее всего, это связано с тем подходом, который сложился к изучению государства в советской юриспруденции. Приходится констатировать, что сегодня в России в рамках такой учебной и научной дисциплины, как теория государства и права, изучается политическая теория государства, а не правовая. Фактически, следуя европейско-американской традиции, можно отказаться от теории государства и рассматривать данные вопросы в рамках политической науки, что, возможно, и произойдет, если государствоведы не изменят подходов к пониманию государства, не будет изменений в действующем в первую очередь гражданском законодательстве.
Современным отечественным представителям юридической науки и практики, с учетом изменений в политико-правовой организации общества, необходимо изменить понимание природы государства и рассматривать его в научных трудах, правовых актах не как власть, а как корпорацию с присущими ей особенностями. В данной статье не будем дискутировать об особенностях формирования государства-корпорации (хотя такие работы в российской юриспруденции
2 Конституция СССР 1977 г. // СПС «Гарант».
уже есть1), а обратим внимание на проблемы государства, которые возникают в его деятельности, а особенно при наложении ответственности, при понимании его как власти. Также определим возможности решения данных проблем посредством изменения понимания природы государства.
Если мы уходим от понимания государства как власти и говорим о том, что государство является корпорацией, состоящей из субъектов, его составляющих, то однозначно можно утверждать, что государственные органы имеют непосредственное отношение к государству-корпорации. Конечно, в идеальном варианте корпорация должна возникать и зависеть от воли народа, который проживает и организуется на данной определенной территории. К огромному сожалению, как показывает практика, народ (особенно российский) весьма далек от идеи организации государства-корпорации, управления им. Намного проще передать возможности, возложить ответственность по организации государства-корпорации на государственные органы, которые и будут в полной мере отвечать за судьбу вверенного в их руки государства. Фактически современные государства-корпорации когда-то давно были созданы лицами (людьми), которые обитали на территории конкретного современного государства. Сегодня государства-корпорации вынуждены для реализации возложенных на них функций, в связи с их большим количеством, создавать государственные органы, которые в своей совокупности так же позволяют рассматривать государство как некую корпорацию данных субъектов. Таким образом, можно утверждать, что государство является некой юридической фикцией, звеном, которое от имени народа выступает в качестве учредителя того либо иного государственного органа. В свою очередь, государственный орган как самостоятельное юридическое лицо имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Государство в данном случае передает государственным органам то, что было передано ему народом как учредителем государства-корпорации. И лишь в исключительных случаях государственный орган должен иметь возможность обратиться за помощью к государству, так же как и последнее в случае недостаточности ресурсов должно иметь возможность обратиться к народу, лицам, его учредившим, для увеличения его правовых, финансовых, материально-технических и иных возможностей. В остальных случаях как государственный орган, так и государство должны проявлять самостоятельность.
Обратимся к практике и рассмотрим случаи, когда государство несет ответственность за незаконные или недобросовестные действия (бездействие) должностных лиц органов, его составляющих.
Так, решением Промышленного районного суда г. Ставрополя от 28 февраля 2011 г. № 2-672/11 пред-
1 См., например: Мусатов Ф. В. Государство как субъект права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2016. С. 10-14.
писано взыскать с Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Г. А. Попова и М. В. Поповой материальный ущерб в размере стоимости тура и государственной пошлины, уплаченной истцом Г. А. Поповым за получение заграничного паспорта. Основанием явилось то, что «перед посадкой в самолет истцов остановил пограничный контроль и не допустил к полету в связи с тем, что в паспорте Г. А. Попова в графе "пол" был ошибочно указан "женский" вместо "мужской"»2.
Другой случай: решением Кировского районного суда г. Томска от 24 января 2013 г. № 2-83/2013 было предписано исковые требования А. Е. Сущевского к Министерству финансов Российской Федерации о взыскании компенсации морального вреда удовлетворить частично и взыскать за счет казны Российской Федерации в пользу А. Е. Сущевского компенсацию морального вреда. Основанием явилось то, что «в период времени с 16 августа 2008 г. по 20 августа 2008 г., а также в каждом месяце приезжал на продление меры пресечения в виде содержания под стражей, до того как осудили 8 июня 2009 г., в ИВСПиО УМВД по ЗАТО Се-верск Томской области. Условия содержания в камерах изолятора временного содержания не соответствовали установленным стандартам и эпидемиологическим нормам. В камерах, в которых он содержался, вода в умывальниках содержала большой процент хлора, отсутствовали средства личной гигиены (мыло), санитарный узел устроен с нарушением требований приватности, в камерах отсутствовали оконные проемы, что явилось причиной ненадлежащего естественного освещения и циркуляции свежего воздуха, вентиляция не работала, отсутствовал прогулочный дворик, при выдаче пищи не предоставлялось питье, постельное белье старое и рваное, помещения камер не убирались. Указанные обстоятельства причинили моральные и физические страдания»3.
13 апреля 2015 г. состоялось решение мирового судьи по судебному участку № 42 г. Якутска по делу № 2-241/42-15, в котором предписывалось исковые требования И. Ю. Куликовой к Министерству финансов Российской Федерации, третьему лицу, не заявляющему самостоятельных требований относительно предмета спора, ГУ МЧС России по РС(Я) о возмещении убытков удовлетворить и взыскать с казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в пользу И. Ю. Куликовой убытки в размере 26 200 рублей. Основанием для такого решения явился иск И. Ю. Куликовой к Министерству финансов Российской Федерации, третьему лицу, не заявляющему самостоятельных требований относительно предмета спора, ГУ МЧС России по РС(Я) о
2 Решение Промышленного районного суда г. Ставрополя от 28 февраля 2011 г. № 2-672/11 // URL: https://rospravosudie. com/court-promyshlennyj-rajonnyj-sud-g-stavropolya-stavropolskij-kraj-s/act-102267162 (дата обращения: 15 сентября 2016 г.).
3 Решение Кировского районного суда г. Томска от 24 января 2013 г. № 2-83/2013 // URL: https://rospravosudie.com/ court-kirovskij-rajonnyj-sud-g-tomska-tomskaya-oblast-s/act-107262540 (дата обращения: 15 сентября 2016 г.).
возмещении убытков, возникших на основании постановления врио главного государственного инспектора г. Якутска по пожарному надзору, в соответствии с которым И. Ю. Куликова была привлечена к административной ответственности за нарушение норм КоАП РФ1.
Каждый год в России принимается не одно такое решение, когда за незаконные или недобросовестные действия (бездействие) должностных лиц органов российского государства представители судебной власти предписывают взыскать с Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации те либо иные денежные средства. Но является ли такое решение верным, целесообразным и эффективным? Нет, конечно, речь не идет о запрете взыскания денежных средств с государства за незаконные или недобросовестные действия (бездействие) должностных лиц органов российского государства, скорее - о создании несколько иного механизма, который отвечал бы общим требованиям, возникающим из понимания государства как корпорации, т. е. фактически юридического лица.
По общим правилам п. 2 ст. 56 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые, например, применяются к другому публично-правовому образованию - общине коренных малочисленных народов Российской Федерации, которое усмотрением властьиму-щего субъекта оказалось отнесено к некоммерческим корпоративным юридическим лицам, учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации или другим законом. В случае отказа от понимания государства как власти и перехода к концепции государства-корпорации данное положение возможно использовать и применительно к Российской Федерации, другим публично-правовым образованиям, о которых идет речь в гл. 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. В итоге можно будет наблюдать, как в течение года, максимум - двух лет, экономия бюджета возрастет в разы, поскольку данное положение будет обязывать органы государственной власти более тщательно подходить к подбору кадров, принятию решений.
Известно, что при формировании бюджета, например Российской Федерации, каждый орган государственной власти, функционирующий в стране, получает определенный объем денежных средств на содержание и реализацию возложенных на него функ-ций2. При этом известно, что все органы российского государства являются юридическими лицами. Почему тогда за незаконные или недобросовестные действия
1 Решение мирового судьи по судебному участку № 42 г. Якутска по делу от 13 апреля 2015 г. № 2-241/42-15 // URL: https:// rospravosudie.com/court-yakutskij-sudebnyj-uchastok-42-s/act-223069578/ (дата обращения: 15 сентября 2016 г.).
2 Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-Ф3 «О федеральном бюджете на 2016 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 51 (ч. I, II, III). Ст. 7230.
(бездействия) должностных лиц органов российского государства, отвечает российское государство, а не орган государства самостоятельно? Почему юридическое лицо обращается к своему учредителю и требует возместить причиненный им вред третьему лицу?
При понимании государства в качестве корпорации ответа на данный вопрос не найти. Возникает потребность в изменении существующей юридической практики, когда за незаконные или недобросовестные действия (бездействия) должностных лиц органов российского государства будет нести ответственность сам орган, должностное лицо которого допустило в своей деятельности данный просчет, в рамках объема собственных средств, определенных федеральным бюджетом на содержание и функционирование органа государства. Государство в данном случае остается в стороне, как любой учредитель. Государственный орган, как и любое юридическое лицо, может воспользоваться помощью учредителя - государства, например в рамках дополнительной эмиссии. При такой постановке вопроса становится возможным отследить качество работы органа государства, его руководителя, поскольку от того, насколько грамотно он будет подбирать сотрудников, работников, напрямую будет зависеть его доход. В таком случае руководитель сможет финансово мотивировать своих подчиненных. Не секрет, что по итогам года в государственных органах на премии распределяются излишки денежных средств, образовавшиеся в течение финансового года. И на сколько безубыточно сотрудники (работники) сработают в течение года, на столько увеличится их материальное благосостояние, что вполне соответствует современным реалиям и действующему гражданскому законодательству Российской Федерации.
Список литературы
1. Рачинский В. В. Публичная власть как общеправовая категория (теоретико-прикладной аспект): дис. ... канд. юрид. наук / В. В. Рачинский. - Уфа, 2003.
2. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: моногр. / А. А. Югов. - Екатеринбург, 1999.
3. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование / В. Е. Чиркин. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. - 336 с.
4. Мусатов Ф. В. Государство как субъект права: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ф. В. Мусатов. - Екатеринбург, 2016.
