CC BY
445
УЧАСТИЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКИХ правоотношениях
Кузьменков Егор Сергеевич,
аспирант, [email protected].
ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г. Москва
The article focuses on the problems of the participation of public-legal institutions and its establishments in public relationships. The author analyzes the rules of existing legislations, discusses the current positions on this topic of scientists-jurist and expresses his own position on the need of clarification the rules of the Civil Code in terms of guidance for activity and limited capacity of public legal entities unreasonableness of the existing views of the authority as a legal entity.
Key words: public-legal entity, legal entity of public law
В статье рассматриваются вопросы участия публично-правовых образований и их органов в гражданских правоотношениях. Автор статьи анализирует нормы действующего законодательства, освещает существующие позиции ученых-цивилистов по данной теме, а также высказывает позицию о необходимости уточнения норм Гражданского кодекса РФ в части указания на цели деятельности и ограниченный характер правоспособности публично-правовых образований и необоснованности существующих взглядов на орган власти как юридическое лицо.
Ключевые слова: публично-правовое образование, юридическое лицо публичного
права
Статьи 1, 124—127 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) предусматривают участие Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом наравне с гражданами и юридическими лицами.
В юридической литературе указанные субъекты принято называть публичноправовыми образованиями, то есть особыми субъектами гражданского права, отличными от граждан и юридических лиц и выполняющих функции публичного управления1.
1 В последнее время в литературе активно обсуждается теория о юридических лицах публичного права, включающих публично-правовые образования, государственные органы и общественные организации. Сторонники данной теории отстаивают позицию о необходимости разграничения юридических лиц публичного (созданных на основания законодательных актов или преследующие публичные цели (партии, профсоюзы) и частного права (хозяйствующие субъекты, коммерческие организации). См. например, Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права: Монография. М., 2007.
Для того чтобы разобраться в особенностях публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений и их принципиальных отличиях от других субъектов гражданского права, обратимся к нормам действующего законодательства.
Для начала отметим, что в структуре ГК РФ нормы об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях выделены в отдельную главу и расположены в подразделе 2 «Лица» после граждан и юридических лиц.
Такой порядок изложения гражданско-правовых норм, на наш взгляд, выбран законодателем не случайно и имеет под собой серьезную теоретическую основу, связанную с особым конституционным статусом публично-правовых образований, имеющих дуалистический характер: одновременно субъектов публичного права,
наделенных властными, в том числе нормотворческими, полномочиями, и субъектов частного права, имеющих в собственности имущество и осуществляющих в публичных целях распоряжение данным имуществом.
Кроме того, указанная последовательность изложения правовых норм, как нам кажется, свидетельствует об исключительности участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так как основной функций данных образований остается государственное (муниципальное) управление, материально-техническое обеспечение которого осуществляется за счет взимаемых налогов и сборов, а не участие в хозяйственном обороте.
Таким образом, становится очевидным различие между целями и условиями участия публично-правовых образований в гражданских правоотношений от других субъектов гражданского права. Это всегда удовлетворение общественного интереса. Осуществление хозяйственной деятельности является вспомогательной функцией, ограничивающейся целями обеспечения функционирования публичных институтов.
Например, размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг публично-правовые образования вправе осуществлять только для государственных или муниципальных нужд, под которыми законодатель понимает обеспечиваемые за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников финансирования (принадлежащих на праве собственности публично-правовому образованию) потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных (муниципальных) заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий публично-правовых образований, государственных (муниципальных) заказчиков (в том числе для реализации целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том
числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация2.
Согласно ст. 124, 125 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. От имени публично-правовых образований могут своими действиями приобретать имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Существует ряд проблем, связанных с определением объема гражданской правоспособности публично-правового образования и правового статуса государственных (муниципальных) органов, поскольку ГК РФ не освещает данные вопросы, а дает лишь отсылку к федеральным законам и особенностям данных субъектов. Представляется, что частично ответ на поставленные вопросы может быть найден с помощью анализа норм публичного права, в первую очередь, бюджетного законодательства, законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества, о размещении заказов для государственных нужд, а также административного законодательства других отраслей права (к примеру, земельного).
Законодательством прямо ограничиваются права публично-правовых образований по распоряжению имуществом, находящимся в их собственности, устанавливается особая процедура принятия и исполнения решений по передаче имущества в пользование или его отчуждению, что неминуемо оказывает влияние на пределы гражданской правоспособности публично-правовых образований. Например, государство не может, воспользовавшись общими положениями Гражданского кодекса о свободе договора, заключить с понравившимся ему контрагентом договор аренды земельного участка для жилищного строительства без проведения торгов, либо произвести приватизацию имущества иным способом, не предусмотренным Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Учитывая, что цели деятельности публично-правовых образований ограничены публичными интересами, в юридической литературе делается справедливый вывод о необходимости квалифицировать правоспособность публично-правовых образований как специальную или целевую.
Если в целом определение гражданской правоспособности публично-правового
образования можно решить путем применения публичных норм о порядке распоряжения
2 Ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
государственным (муниципальным) имуществом и презумпции о том, что публичноправовое образование вправе совершать только те юридически значимые действия, которые прямо вытекают из закона, то с определением правового статуса государственных или муниципальных органов и пределов их компетенции однозначного понимания в законодательстве и среди правоведов пока нет.
Существуют два основных взгляда на природу публичного органа в гражданских правоотношениях. Сторонники первой позиции полагают, что государственный (муниципальный) орган следует рассматривать как двояко: как представителя публичноправового образования при совершении сделок от имени публично-правового образования и как самостоятельного субъекта права - юридического лица с организационно-правовой формой бюджетного учреждения. Данная позиция имеет свое подтверждения в подзаконных правовых актах, главным образом, положениях о тех или иных органах власти, где прямо указывается, что данные органы являются юридическими лицами, а значит, имеют свое наименование, гербовую печать, обособленное имущество, могут выступать в гражданских правоотношениях и в суде от своего имени3. Судебная практика также признает возможность подачи иска и выступления в качестве ответчика конкретного органа власти не от имени публично-правового образования.
Однако у данной точки зрения имеются оппоненты4, по мнению которых признание органа власти юридическим лицом является юридически необоснованным и противоречащим Конституции РФ и Гражданскому кодексу. Сторонники указанной точки зрения считают, что необходимо говорить не о статусе органа власти как юридического лица, а о наличии прав юридического лица для целей гражданского оборота.
По смыслу ст. 124, 125 ГК РФ органы публичной власти признаются в качестве представителей публично-правовых образований, не являясь самостоятельными субъектами права. Подтверждение указанной позиции мы находим в ч. 3 ст. 125 ГК РФ, в которой указывается, что в отдельных случаях по поручению публично-правовых образований от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправление, а также юридические лица и граждане.
Такая конструкция правовой нормы позволяет сделать вывод о том, что законодатель не отождествляет понятия государственного органа и юридического лица.
Об отсутствии у государственного органа статуса юридического лица в форме бюджетного учреждения свидетельствует ч. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, которая определяет, что положения, установленные Бюджетным кодексом применительно к
3 См. например, Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права //Цивилист. 2006. № 1.
4 Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12.
бюджетным учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. Кроме того, порядок создания, регистрации, реорганизации, ликвидации, деятельности и функции бюджетного учреждения принципиально иные, чем у органа власти.
Указанная позиция нашла свое выражения в Уставе города Москвы, принятом Мосгордумой 28 июня 1995 года, согласно которому Правительство Москвы как постоянно действующий орган исполнительной власти обладает правами юридического лица (но не является юридическим лицом). Данная формулировка также применяется в ряде положений о государственных органах. Таким образом, по нашему мнению, действующее гражданское законодательство не дает оснований полагать наличие самостоятельной правосубъектности у органов муниципальной и государственной власти.
В данной статье затронута лишь часть проблем, связанных с участием публичноправовых образований в гражданских правоотношениях. Особенность названных субъектов права заключаются в необходимости сочетания в рамках одного субъекта функций власти и возможностей участия в гражданских правоотношениях на равных началах с другими лицами. Указанная возможность является вспомогательной по отношению к публичным функциям данных субъектов и имеет свои особенности.
Литература
1. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права: Монография. М., 2007.
2. Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2008. № 11.
3. Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. № 1.
4. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.
5. Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12.
6. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.
