CC BY
372
ГРАЖДАНСКОЕ И СЕМЕЙНОЕ ПРАВО. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО
Юридические лица и субъекты публичного права: в поисках правового баланса
ЯКОВЛЕВ Вениамин Федорович, советник Президента Российской Федерации, член-корреспондент Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 E-mail: [email protected]
ТАЛАПИНА Эльвира Владимировна, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, доктор права (Франция) 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 E-mail: [email protected]
В статье представлена совместная позиция цивилиста и административиста относительно возможности и необходимости обладания субъектами публичного права статусом юридического лица. Публично-правовое образование является субъектом гражданского права, но представлено в имущественном обороте своими органами. Рассматривая особенности органов государственной власти как юридических лиц, авторы приходят к выводу о вспомогательной роли их гражданско-правового статуса. Ими предложена новая классификация субъектов административного права на публичные и частные на основе их роли в государственном управлении. Для разрешения проблемы «двуликости» государства в имущественных отношениях обозначена полезность категории юридического лица публичного права, одновременно обращается внимание на различные и неоднозначные перспективы развития российского законодательства в случае использования им этой конструкции. Авторами сформулирован принцип корректного заимствования, согласно которому традиционные цивили-стические конструкции должны приниматься публичным правом в их изначальном понимании, без искажений, и наоборот.
Ключевые слова: юридическое лицо, орган государственной власти, публичное право, гражданское право.
Juridical Persons and Subjects of Public Law: in Legal Balance Search
V. F. YAKOVLEV, associate member of the Russian Academy of Sciences, doctor of legal sciences, professor
10, Znamenka st., Moscow, Russia, 119019 E-mail: [email protected]
E. V. TALAPINA, doctor of legal sciences, doctor of law (France) The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10, Znamenka st., Moscow, Russia, 119019 E-mail: [email protected]
The joint position of civil and administrative law specialists concerning an opportunity and need to obtain by public law subjects of the juridical person status is presented in this article. Public entity is a civil law subject, but it is presented by its public bodies. Considering features of public authorities as juridical person, authors draw the conclusion about a secondary role of a civil status. The article suggests new classification of administrative law subjects for public and private subjects depending on their role in public administration. The category of the juridical person of public law could be useful to settle the problem of the state "double face" in private relations. At the same time the authors call
attention to various and ambiguous prospects of the Russian legislation development in this concept should be employed. The authors have formulated the principle of correct adoption according to which traditional civil concepts have to be accepted by public law in their initial understanding, without distortions, and vice versa.
Keywords: juridical person, public authority, public law, civil law.
DOI: 10.12737/20909
Импульсом для обращения к теме настоящей статьи послужили заседания Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в ходе которых часто приходится балансировать на стыке публичного и частного права. При рассмотрении обозначенной темы авторы статьи решили подойти к публичным и частным регуляторам не в их традиционной раз-деленности, а попробовать их совместить, создавая предпосылки для общесистемного подхода.
Органы государственной власти и гражданско-правовая теория юридических лиц. Хорошо разработанная теория юридических лиц в российском гражданском праве вызывает мало упреков в том, что касается классических частных субъектов — акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и проч. Концепция развития гражданского законодательства, собственно, это и подчеркнула, определив необходимость сохранения деления юридических лиц на виды «с некоторыми уточнениями», а именно разделив их на корпорации и некорпоративные юридические лица. Но есть один момент, который реформа гражданского законодательства не затронула, — речь идет о статусе государственных субъектов и самого государства в гражданских отношениях.
Издавна государство участвовало в имущественных отношениях и выступало в качестве собственника, т. е. оно было субъектом и публичного, и частного права. Нюансы этого разграничения исследовались и в советский период, хотя формально о частноправовых отношениях речи не шло. Так, М. И. Брагинский считал, что государство представлено системой субъектов граждан-
ского права, а гражданской правосубъектностью наделяются «государственные предприятия, организации и учреждения — юридические лица, государственные образования и административно-территориальные единицы и в их числе центр системы — Союз ССР»1.
Согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы гражданского законодательства о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом ст. 125 «Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» ГК РФ создает систему своеобразного «представительства» публично-правовых субъектов. По общему правилу от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований могут выступать органы государственной власти и органы местного самоуправления. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы2, орга-
1 Брагинский М. И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях // Брагинский М. И. Избранное. М., 2008. С. 270, 440.
2 В настоящей статье отдельно не исследуются терминологические нюансы различий между органом государственной вла-
ны местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. То есть субъектом гражданского права является публично-правовое образование, представленное своими органами.
Необходимо отметить, что в гражданском праве соблюдается единая логика представительства — от имени юридических лиц также выступают их органы, но только органы юридического лица не являются самостоятельными субъектами. Поэтому у государства и юридического лица имеется определенное сходство: их волю формируют их органы. В свете поставленной темы возникает вопрос о соотношении публично-правовых понятий государства и органа государственной власти и гражданско-правовой конструкции юридического лица.
Должен ли орган государственной власти в обязательном порядке являться юридическим лицом? Положительный ответ на этот вопрос означает, что у него должны быть все признаки, перечисленные в ст. 48 ГК РФ (юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде). Но в Гражданском кодексе РФ мы не найдем нормы, напрямую относящей органы государственной власти к таким организациям.
На практике с начала 1990-х гг. многие властные структуры стремились к обладанию статусом юридического лица, и теперь большинство органов государственной власти и местного самоуправления являют-
сти и государственным органом, а понятие «государственный орган» употребляется в рамках литературных и нормативных цитат.
ся юридическими лицами (хотя и не все). Объяснение такой «популярности» обретения гражданско-правового статуса среди органов публичной власти можно найти в истории становления нового российского законодательства.
Первый момент. Гражданское законодательство признает сделками действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). В силу ст. 124 ГК РФ к юридическим лицам приравнены публично-правовые образования, но не их органы. Соответственно, воспринимая эту конструкцию в отрыве от ст. 125 ГК РФ (которая, напомним, устанавливает, что от имени публично-правовых образований выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов) органы публичной власти, заключая элементарные договоры в целях удовлетворения имущественных потребностей, предпочли разрешить проблему в корне, став юридическими лицами. Кроме того, до становления казначейской системы органы публичной власти открывали счета в коммерческих банках, при этом гражданско-правовой договор банковского счета подразумевал, что клиент должен обладать всеми необходимыми атрибутами юридического лица. То есть наличие статуса юридического лица необходимо органам власти для каких-то целей, для выполнения определенных функций.
Отношение к органам власти как к полноправным юридическим лицам закрепилось и в судебной практике. Например, в решении ВАС РФ от 19 ноября 2003 г. № 12358/03 государственные органы власти, являющиеся юридическими лицами в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими их деятельность, и органы местного самоуправления отнесены к организациям согласно п. 2 ст. 11 НК РФ.
Второй момент. Процессуальное законодательство 1990-х гг. занимало жесткую позицию признания сторонами экономического спора только юридических лиц. Так, Арбитражный процессуальный кодекс РФ 1995 г. (в отличие от АПК РФ 1992 г.) не называл органы власти сторонами спора, что порождало проблемы как для публичной, так и для частной стороны в споре. Вопрос о том, обладает ли тот или иной орган власти признаками юридического лица, становился центральным во многих судебных тяжбах3.
Таким образом, в 1990-е гг. обладание правами юридического лица стало своего рода «проходным билетом» в новый имущественный оборот для властных структур. Важно подчеркнуть, что АПК РФ 2002 г. установил возможность участия в процессе Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица (ст. 27). На тех же позициях стоят и другие процессуальные кодексы (ст. 22 ГПК РФ, ст. 5 КАС РФ), правда, только в отношении государственных органов; возможность участия в процессе самих публично-правовых образований в них не упоминается.
Соответственно, в нынешних условиях таким признаком юридического лица, как «быть истцом и ответчиком в суде», органы власти обладают непосредственно в силу закона.
Но даже если государство и его органы признаны субъектами гражданско-правовых отношений, они не становятся на одну ступень с «нормальными» юридическими лицами, и это по-прежнему подчеркивается в литературе4. Приведем некоторые
3 См., например, постановление Президиума ВАС РФ от 30 октября 2001 г. № 74/01.
4 См.: Болдырев В. А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал россий-
ского права. 2008. № 11. С. 132.
особенности органов государственной власти, отдельно оговоренные Гражданским кодексом РФ.
Во-первых, на органы государственной (муниципальной) власти не распространяются правила государственной регистрации, установленные ст. 51 ГК РФ. Органы власти не регистрируются в качестве юридических лиц, эта характеристика закрепляется напрямую в правоустанавливающем документе. При всей склонности российского законодательства к детализации это правило нигде явственно не закреплено и действует скорее как правовой обычай.
Правда, подобная правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ5. Суд истолковал, что указание в ст. 124 ГК РФ «на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти».
При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица»: органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным
5 См. определение КС РФ от 5 июля 2005 г. № 297-О.
законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
В отношении органов государственной власти субъектов РФ использована другая формула: они обладают правами юридического лица и не регистрируются в этом качестве (ст. 4 и 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
В целом анализ текстов федеральных законов позволяет констатировать, что органы государственной власти «противопоставляются» юридическим лицам (т. е. юридические лица трактуются исключительно с позиций частного права). При этом любопытные для доктрины положения мы находим в Федеральном законе от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергоснабжении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», где устанавливается, что обязательное энергетическое обследование проводят «органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные правами юридических лиц», а также в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» (гидрометеорологическая служба — система функционально объединенных физических лиц, а также юридических лиц, в том числе органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в области гидрометеорологии).
Приведенные примеры подтверждают тезис о необходимости обладания органами власти статусом юри-
дического лица в целях выполнения конкретной функции.
Очевидно, что позиция с признанием органов власти юридическими лицами должна быть урегулирована однозначно и единообразно. Оптимальным является вариант, согласно которому они обладают правами юридического лица уже в силу своего создания как органов власти, при этом статус юридического лица выполняет вспомогательную роль в реализации их основного назначения как властных субъектов.
Во-вторых, органам власти в законодательстве не отведена какая-либо организационно-правовая форма, и на это уже неоднократно обращалось внимание в литературе. По советской традиции их принято считать учреждениями. С учетом сегодняшней градации учреждений на автономные, бюджетные и казенные органы государственной власти могут быть только казенными учреждениями. К сожалению, это тоже никак не обозначено законодательством. И даже существует «препятствие» в виде определения казенного учреждения Бюджетным кодексом РФ: казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Статья 161 БК РФ, определяющая статус казенного учреждения, распространяется «на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджет-
ными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов». По логике бюджетного законодательства, использующего подход ст. 124 ГК РФ по «распространению» законодательства на органы власти, получается, что казенные учреждения и органы власти — разные и в общем-то несовпадающие категории.
В-третьих, на деятельность органов власти в рамках гражданского права не распространяется принцип свободы договора. Это может проявляться в необходимости соблюдения особых процедур по выбору контрагента (примером служит универсализация торгов, позволяющих заключить наиболее экономически выгодную сделку для государства и одновременно избежать административного или даже коррупционного выбора контрагента). Ограничение свободы договора проявляется также в прямом запрете некоторых сделок для органов власти: например, имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления (ст. 1015 ГК РФ6).
Вообще положение о запрете совмещения властной и экономической деятельности появилось в антимонопольном законодательстве в 1995 г. Однако уже изначально оно подразумевало исключения, «предусмотренные законодательными актами Российской Федерации». Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ст. 15) перенял эту норму, уточнив круг возможных исключений следующим образом: запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов ис-
6 См. также определение КС РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О «По запросу администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации».
полнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Рос-атом"» и Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"».
В-четвертых, органы власти могут выступать в гражданском обороте как от собственного имени, так и от имени публичного образования, и на практике это разграничение провести довольно трудно. Считается, что в первом случае органы власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, для удовлетворения собственных нужд, а во втором — для удовлетворения нужд государства7. Однако (в публично-правовом понимании) правомерность постановки вопроса о собственных нуждах органа государственной власти, отличных от нужд государства, вызывает сомнения. Во всяком случае, в ст. 13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
7 См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской
правосубъектности государственных орга-
нов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 33.
нужды публично-правовых образований связываются с выполнением функций и полномочий государственных и муниципальных органов.
Разрешение вопроса, от чьего имени действовал орган власти, связано и с такой важной проблемой, как привлечение органа власти к ответственности, а именно на определение надлежащего ответчика и источника удовлетворения взыскания8. И дело не ограничивается обычной договорной ответственностью органов власти по обязательствам. Статья 53 Конституции РФ дает основания для определения всех видов ответственности за вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. На данный момент именно гражданско-правовая ответственность органов власти за причиненный вред наиболее детализирована. Иными словами, вопросы имущественной ответственности органов власти, даже если они не связаны с договорными обязательствами, разрешаются на основании гражданского законодательства (КАС РФ не распространяется на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). А это значит, что по искам о возмещении имущественного вреда от актов и действий органов власти ответчиком может быть только юридическое лицо. Хотя в определенных случаях отвечает соответствующая казна.
Все эти «сложности» приводят одних исследователей к мнению, что за государственными (муниципальными) органами нельзя признать самостоятельную гражданскую право-способность9, а других — что косвенных признаков юридического лица у
8 См.: Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 175.
9 См.: Усков О. Ю. Указ. соч. С. 35.
государственного органа достаточно для признания его таковым. Правда, последнее предположение делается в рамках цивилистической конструкции юридического лица: то, что «органы реализуют специальную правоспособность на базе закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления и их акты могут обжаловаться в суде, позволяет признать и их юридическими лицами, поскольку перечисленные признаки вполне соответствуют признакам юридического лица, указанным в п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ»10. Соответственно, органы государственной власти, у которых нет имущества на праве оперативного управления, вообще не являются субъектами гражданского права (например, Правительство РФ, прочие коллегиальные органы управления и др.).
К вопросу о классификации субъектов публичного права. В советской теории права было принято делить субъектов права на граждан (лиц) и организации. Выступая за улучшение этой классификации в административном праве, Д. Н. Бах-рах предложил проводить разделение на индивидуальных и коллективных субъектов. Собственно, в этом ключе до сих пор строятся все известные работы администрати-вистов: либо говорится о гражданах и организациях11, либо возможные субъекты просто перечисляются: органы (должностные лица) исполнительной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе
10 Тен А. Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. № 4.
11 Причем организации отождествляют-
ся с юридическими лицами. См.: Стари-лов Ю. Н. Административное право. Ч. 2.
Кн. 1. Воронеж, 2001. С. 11.
общественные и религиозные объединения, граждане12.
Между тем любая классификация должна иметь функциональный, предметный смысл, а не просто «заполнять ячейки». Если иметь в виду основное назначение административного права — урегулирование отношений по государственному управлению, то какой смысл здесь имеет разделение субъектов на индивидуальных и коллективных или даже на граждан и организации? Несомненно, определенная специфика статуса граждан и созданных ими объединений в административно-правовых отношениях присутствует, но является ли она достаточной, чтобы разводить эти субъекты по разным группам?
Проиллюстрируем это на примере государственных служащих и должностных лиц как субъектов административного права. Д. Н. Бах-рах относит должностных лиц не к индивидуальным, а к коллективным субъектам, поскольку их действия влекут юридические последствия для организации13. Но эта позиция разделяется далеко не всеми специалистами, большинство которых считает должностных лиц индивидуальными субъектами. Между тем этот разнобой выводит нас на самую суть разграничения субъектов в административном праве, а именно на публично-властный характер их действий.
В науке административного права уже предпринимались довольно робкие попытки посягнуть на этот догматический подход. Например, А. Б. Агапов в рамках деления субъектов на индивидуальных и корпоративных относит к последним «пуб-
12 См.: Административное право России / отв. ред. Н. Ю.Хаманева. М., 2011. С. 58; Коренев А. П. Административное право России. М., 1996. С. 67—146; Алехин А. П., Кармолиц-кий А. А, Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 67.
13 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 22.
лично-правовых участников административно-правовых отношений» и «частноправовых участников». К публично-правовым участникам он относит органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации, учреждения. В эту же группу входят так называемые негосударственные органы, организации, к которым относятся общественные объединения (политические партии, религиозные и иные общественные объединения, действующие в сфере публично-правовых отношений)14. Т. Б. Макарова подчеркивает полезность разделения субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектов, таковыми не наделенных15. А. А. Демин, действуя также в рамках деления субъектов административного права на индивидуальных и коллективных, говорит о возможности использования критерия наличия властных полно-мочий16. Любопытно, что это предположение приводит ученого к делению субъектов права на управляющих и управляемых и служит аргументом для «перестройки» учебников по административному праву, где глава о гражданах занимает место перед главой об органах власти17. Заметим, что конструкция управляющих и управляемых (administration — administrés) яв-
14 См.: Агапов А. Б. Административное право: учебник. М., 2004. С. 47—50.
15 См.: Макарова Т. Б. О статусе субъекта административного права // Административное право и процесс. 2007. № 4.
16 См.: Волков А. М. Рецензия на учебное пособие А. А. Демина «Субъекты административного права Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2011. № 7. С. 58—59.
17 Действительно, вслед за Конституци-
ей России 1993 г. административисты пе-
рестроились, поставив гражданина на центральное место в административно-правовых отношениях (во всяком случае на бумаге — в учебниках административного права), что искажает природу этих отношений.
ляется классикой французского административного права, от которой доктрина отказалась в течение последних десятилетий, последовательно разворачивая французскую администрацию к гражданину путем открытости, доступности процедур, соблюдения основных прав человека и проч. В итоге термин «управляемый» победоносно вытеснен «гражданином» из французской административной доктрины, законодательства и практики.
Приведенные цитаты свидетельствуют о назревшей, если не перезревшей необходимости пересмотра подхода к субъектам административного права в свете государственного управления. Бросается в глаза и то, что авторы зачастую заняты деталями классификации, для административного права значения вообще не имеющей. Таково, например, различение предприятий и учреждений18 — во имя очевидного вывода, что различие здесь лежит в плоскости осуществления первыми производственной деятельности19. Но при чем здесь административное право?
Возможно, именно использование административистами цивили-стической категории юридического лица приводит к такому смешению правовых конструкций. Справедливости ради стоит отметить, что даже в общей теории права применительно к делению субъектов ци-вилистический аспект также доминирует. Например, М. Н. Марченко полагает, что «субъектами права могут быть физические (частные) лица и юридические лица. К физическим лицам относятся все граждане (при монархическом строе — подданные), иностранцы и лица без
18 См.: Манохин В. М, Адушкин Ю. С. Российское административное право. Саратов, 2000. С. 81—82.
19 См.: Юнусова Л. С. Предприятия и учреждения как субъекты административного права // Культура: управление, экономика, право. 2009. № 4. С. 17.
гражданства. В качестве юридических лиц — субъектов права, участников гражданско-правовых отношений — выступают государственные и общественные организации и учреждения»20. Ни государства, ни его органов в этой классификации нет. В других учебниках по теории государства и права в делении «индивиды — организации» к организациям относятся государственные и негосударственные организации и само государство21. Причем циви-листический уклон по отношению к субъектам права преобладал и в советские годы; возможно, это связано с тем, что весьма значительные работы в области теории права написаны цивилистами (А. В. Венедиктов, С. Н. Братусь, Р. О. Халфина, С. С. Алексеев)22. «Перед наукой теории права стоит задача разработать такую категорию, которая охватила бы собой всех возможных субъектов правоотношений, помимо граждан, и выявить те реальные общественные отношения людей, которые в таких случаях получают в категории правосубъектности все юридическое выражение и закрепление»23. Формулируя эту задачу, О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский отмечали, что в науке гражданского права функцию подобной категории выполняет понятие юридического лица, но оно не имеет всеобъемлющего значения даже для науки гражданского права
20 Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 592.
21 См.: Теория государства и права / под ред. В. Я. Кикотя, В. В. Лазарева. М., 2008. С. 410—411; Власенко Н. А. Теория государства и права. М., 2009. С. 200.
22 В то же время некоторые теоретики восприняли подход административного права с подразделением субъектов на индивидуальных и коллективных (см.: Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 186; Матузов Н. И., Маль-ко А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2001. С. 388).
23 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Во-
просы теории права. М., 1961. С. 201.
в связи с выступлением в гражданских отношениях государства.
И даже в досоветский период отмечалась привлекательность для молодого административного права давней разработанности понятий в гражданском праве, равно как и «опасность, когда гражданско-правовые понятия начинают казаться общими юридическими понятиями, а признаки вида ошибочно принимаются за признаки рода»24. Но такие признаки, как наличие организационного единства и обособленного имущества, для административного права малосущественны. Разбираться в том, направлены ли действия предприятия или учреждения на извлечение прибыли, тоже нужно не в административном праве, а в налоговом. Кстати, именно налоговое право сумело найти свою специфику касательно субъектов — налогоплательщиками могут быть как физические, так и юридические лица, и даже филиалы. Административному праву тоже необходимо разрабатывать собственные базовые категории. Ведь даже гражданское право, обосновав фундаментальную концепцию юридического лица, не стоит на месте, свидетельством чему — недавняя реформа ГК РФ с новым делением лиц на корпоративные и некорпоративные. А административное право пользуется прежними конструкциями, никак не улучшая их. Явное отставание публичного права от права частного в последние десятилетия привело и к отсутствию базовых законов в сфере государственного управления, например закона о федеральных органах исполнительной власти. В то время как гражданское право интенсивно развивалось, а законодательство кодифицировалось и неустанно совершенствовалось, публичное право стояло на месте, стесняясь собственного имени и отождествляясь лишь с тоталитаризмом.
24 Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 52—53.
Какой же выход можно предложить? По-видимому, классификация субъектов публичного права должна отражать их сущностную связь с государственным управлением, т. е. той ролью, которую они в этом управлении выполняют. И здесь очевидно распадение субъектов на публичных и частных. Но не все так просто.
Во-первых, определенную сложность представляет собой существование ст. 12 Конституции РФ, признающей независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. В доктрине мы привыкли объединять все властные субъекты под именем публичных субъектов, и, хотя в законодательстве термин «публичная власть» не встречается, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, целиком отвечающую док-тринальному подходу, согласно которому публичная власть осуществляется также посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти25. Таким образом, мы можем отнести к публичным субъектам органы государственной власти и местного самоуправления.
Но будет ли такой перечень публичных субъектов полным? В условиях, когда к процессу осуществления государственного управления подключаются все новые участники, в том числе негосударственные, такой подход не отвечает действительности. Поэтому, во-вторых, в классификации необходимо учесть возможность осуществления публичных функций негосударственными субъектами. Это важно и в аспекте распространения на них норм об ответственности за нарушения, связанные с государствен-
25 См. постановление КС РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"».
ной службой, при предоставлении государственных услуг, и для урегулирования правового статуса их работников, и даже для обеспечения гражданам доступа к информации, которой они обладают, ведь она становится публично значимой. Так, в определении КС РФ от 29 сентября 2015 г. № 2310-О обращено внимание на то, что Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» была дополнена частью 4, которая предусматривает возможность направлять обращения помимо государственных органов и органов местного самоуправления также в государственные и муниципальные учреждения и другие организации, осуществляющие публично значимые функции. Но это пример точечной коррекции, касающейся случаев, достигших судебной стадии.
Имея в виду законодательный разнобой в обозначении субъектов, участвующих в государственном управлении (организации, осуществляющие публичные функции (государственные полномочия, поставленные перед государственными органами задачи)), следует остановить выбор на понятии «организаций, осуществляющих публичные полномочия», несмотря на диссонанс с терминологией Гражданского кодекса РФ, а именно ст. 161. (В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.) Как видим, здесь отдано предпочтение понятию иных лиц, «которым государством делегированы властные полномочия» (при том, что понятие делегирования полномочий весьма слабо разработано в
публичном праве). Но дело в том, что в соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ осуществляется судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (а не функций). Восприняв лексику Кодекса, можно обеспечить смычку материального и процессуального права и подчинить в полном объеме деятельность по осуществлению государственного управления судебному контролю.
В-третьих, имеется проблема и так называемых промежуточных субъектов, которых в конкретной управленческой ситуации нельзя отнести ни к властным, ни к подвластным. Имеется в виду такая новая черта государственного управления, как партисипативность. В принятии управленческих решений задействовано множество субъектов, причем далеко не всегда это сугубо инициативное участие граждан; партисипативные процедуры уже нормативно имплементирова-ны в управленческий процесс. Так, ряд нормативных правовых актов на федеральном уровне не может быть принят без общественного обсуждения (постановления Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения», от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти»), проекты актов проходят публичную оценку и обсуждение (постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения фе-
деральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»). Названными актами предусмотрено обязательное участие в нормотворческих процедурах таких субъектов, как Общественная палата Российской Федерации, Экспертный совет при Правительстве РФ; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, органы и организации, целью деятельности которых является защита и представление интересов потенциальных участников общественных отношений, на которые направлено правовое регулирование проекта нормативного правового акта, уполномоченный по защите прав предпринимателей. Найдется ли им место в «черно-белой» классификации субъектов административного права на публичные и частные?
Вероятно, выделение только двух категорий субъектов основано исключительно на кибернетической модели управления. Ее влияние можно найти в первом законе о приватизации государственных и муниципальных предприятий, когда в сделке приватизации смешивались подходы к предприятию как субъекту и объекту права26. В то же время трехзвенная классификация субъектов административного права проводилась еще в советские годы Ц. А. Ямпольской (органы государства и их агенты, общественные организации и их органы, граждане СССР27). Признавалась такая воз-
26 См.: Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С. 227—231.
27 См.: Ямпольская Ц. А. Субъекты совет-
ского административного права: автореф.
дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 10.
можность и С. С. Алексеевым, который предлагал подумать над обособлением в особую рубрику таких специфических социальных образований, как государство, административно-территориальные единицы, избирательные округа. «Применительно к государству слово "организация" употребляется в ином смысле, нежели применительно к коллективам граждан (общественным организациям) и даже к организационно-обособленным подразделениям государства (государственным организациям). Вот почему, если отойти от чисто формальных критериев и обратиться к сущностным признакам, то трехчленное деление субъектов права не только возможно, но и полностью адекватно реальному положению участников правовых отношений в социалистическом обществе»28.
Представляется, что к государству вообще неправильно применять термин «организация», ведь у государства нет аналога, оно существует в единственном роде. В этом смысле в подобных классификациях правильнее будет отводить ему отдельное, особое место. Впрочем, это не влияет на его нахождение среди публичных субъектов.
В современный период отношения в процессе государственного управления усложнились, современное государство уже не осуществляет одностороннее прямолинейное управление по вертикали сверху вниз, в нем задействовано множество субъектов и механизмов обратной связи. И в этом плане становится яснее различие терминов «государственный» и «публичный», когда «публичный» охватывает не просто государственный и муниципальный уровни власти, но и другие формы представительства общественных интересов.
Учитывая изложенное, представляется возможным предложить разделение субъектов административ-
28 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 149.
ного права на публичные и частные, оговорив, что к публичным относятся не только само государство, органы государственной власти, но и органы местного самоуправления (объединяемые понятием «органы публичной власти»), организации, осуществляющие публичные полномочия, общественные институты, вовлеченные в процесс государственного управления. Со стороны частных субъектов остаются физические лица, в конституционном значении слова «каждый» (говорить о физических лицах лучше, поскольку тем самым охватываются и граждане России, и граждане других государств, а также апатриды), и организации.
Субъекты публичного права как субъекты гражданского права: совместить или разграничить? С точки зрения гражданского права предстоит решить давнюю проблему «двуликости» государства в имущественных отношениях, а именно в каких случаях оно выступает как частное лицо и подчинено режиму частного права, а в каких — как властный субъект (причем в последнем случае не всегда это автоматически подчиняет государство праву публичному).
Проблема не просто теоретическая, она имеет прикладной аспект. Например, границу между правомочиями публичного образования, выступающего в качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права, необходимо всякий раз определять при квалификации нарушений органами власти антимонопольных запретов на ограничивающие конкуренцию акты, действия и соглашения29.
Эта же проблема имеет и международный аспект, связанный с появлением в XX в. концепции функцио-
29 См.: Середина Е. В. Разграничение правомочий публичного образования, выступающего в качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права при квалификации нарушений ст. 7 Закона о конкуренции. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс». 2006.
нального иммунитета (разделение действий государства на публично-правовые и хозяйственные). В 1925 г. итальянский Кассационный суд по иску фирмы «Тезини и Мальвецци» к торгпредству СССР признал, что иностранное государство в принципе изъято из-под юрисдикции итальянских судов. Одновременно он предположил, что государство может отказаться от своего иммунитета как в явной форме, так и молчаливо. По мнению суда, молчаливый отказ от иммунитета государства может проявиться в самом факте осуществления на территории Италии деятельности, которую вправе вести любое частное лицо, — торговой или промышленной. Соответственно, суд должен каждый раз особо решать вопрос, является ли акт государства действием, совершенным в порядке управления, или актом хозяйственной деятельности30.
Однако на практике эти действия государства разграничить непросто. Так, суд во Франции признает, что использование государством судна в целях перевозки грузов есть коммерческая деятельность, а суд в Швеции полагает, что такое судно занимается деятельностью некоммерческого характера и квалифицирует перевозку как публично-правовой акт, влекущий предоставление иммунитета. В деле компании «НОГА» против России был сделан вывод, что выставление в Швейцарии коллекции картин, принадлежащих государству, носит публичный характер31. Конечно, определенное прояснение дает подписанная Россией Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г., но и ее толкование зависит от четкости подходов в национальных законодательствах. Эти подходы во многом продиктованы
30 См.: Ануфриева Л. П. Иммунитет государства в частноправовых отношениях // Иммунитет государства и защита культурных ценностей. М., 2009. С. 10.
31 Там же. С. 11.
тем, что в разных правовых системах существует понятие «юридического лица публичного права». К ним относят само государство, другие территориальные единицы (штаты, департаменты, коммуны), создаваемые государством учреждения. Причем понятие «юридическое лицо публичного права» довольно редко используется в законодательстве — оно есть в конституциях Греции и Бра-зилии32, но чаще всего разрабатывается в доктрине и судебной практике. Между тем это понятие присутствует и в ряде международно-правовых актов, к которым присоединилась Россия, — Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г., Конвенция о договоре международной перевозки пассажиров и багажа по внутренним водным путям 1976 г., Европейская конвенция о внешнеторговом арбитраже 1961 г.
Нужно заметить, что общая слабость разграничения публичного и частного права в России осложняет и синхронизацию российских законов с международными актами, к которым Россия присоединилась. Это касается не только юридических лиц публичного права, но и понятия «публичное должностное лицо», уголовной ответственности юридических лиц и др.
Традиционно русская доктрина относилась к конструкции юридического лица публичного права прохладно и даже критически33. В советский период оснований для принятия этой концепции не осталось вовсе, юридическое лицо публичного права стало ассоциироваться исключительно с буржуазным правом. В последнее время по этой проблеме появилось немало исследований и открылась подлинная дискуссия на тему о том, нужна ли россий-
32 См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 15—16.
33 См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 79—80.
скому законодательству категория юридических лиц публичного пра-ва34. В Концепции развития корпоративного законодательства до 2008 г., разработанной Минэкономразвития России, признана назревшей необходимость введения категории публичного юридического лица, но после концептуальных исследований. Причем к таким лицам отнесены не само государство и его органы, а только созданные ими субъекты. В Концепции развития законодательства о юридических лицах полезность этой категории признается, но вводить ее не рекомендуется, так как она чужда нашему правопорядку. Высказаны разумные опасения, что при отнесении к публичным юридическим лицам унитарных предприятий последует «масштабное и кардинальное преобразование всей организации управления публичным (государственным и муниципальным) имуществом»35.
Но признать полезность деления юридических лиц на частные и публичные недостаточно, нужно учитывать конкретику разных подходов. Первый подход заключается в том, чтобы в целях четкого определения правового статуса публичных субъектов в гражданских отношениях установить, что частноправовые процедуры, касающиеся создания и статуса юридического лица, не применяются к юридическим лицам публичного права, а обязательственное и вещное право применяются к ним с теми изъятиями, которые установлены законом. Этот вариант требует минимальной законодательной коррекции, по сути уточняя уже суще-
34 См.: Павлодский Е. А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. № 1; Чиркин В. Е. Указ. соч.; Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации — юридические лица публичного права. М., 2010.
35 Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 24.
ствующее положение вещей. Есть и второй подход, более кардинальный, основанный на опыте ряда стран по выведению отношений с участием юридических лиц публичного права практически целиком как из-под гражданского законодательства, так и из-под компетенции общих судов (разумеется, существование развитых административных судов в этом случае — обязательный элемент). Необходимо заметить, что публичное право в данном случае лишь заимствует понятие юридического лица, а сама классификация юридических лиц в гражданском праве не меняется. Иными словами, согласно второму подходу, юридические лица классифицируются отдельно в двух разных подсистемах права — публичной и частной.
Подчеркнем, что при любом варианте регулярно будет возникать проблема различения, в каком качестве действовал публичный субъект, поскольку за ним останутся и чисто гражданские сделки, и «функции хозяйствующих субъектов» (у государственных корпораций, например). Разделение по принципу «сделки публичных лиц — гражданское право», а «акты органов государственной власти — публичное право» также несовершенно, поскольку акты органов власти могут порождать имущественные правоотношения. Но определенной степени ясности все же можно достичь.
Решение проблемы публичных субъектов в частном праве возможно прежде всего законодательным путем. Причем законотворчество назрело не в области гражданского права, а в публичном праве, где предстоит определить основы организации и осуществления государственного управления, очертить круг субъектов государственного управления и установить правила их деятельности. Только обозначив публично-правовой статус органов власти, можно вести речь об оставшихся их полномочиях в сфере права гражданского, где осуществляется далеко
не основная, а вспомогательная деятельность. Иными словами, обладание правами юридического лица необходимо органам власти для осуществления вспомогательной деятельности — по отношению к их основной деятельности как субъектов публичной власти. Подобным образом будет достигнута цель упорядочения государственного управления и форм его осуществления (публично-правовая задача) и цель уточнения гражданско-правового статуса органов власти (частноправовая задача).
Гармоничности использования правовых понятий, конструкций и концептов в публичном и частном праве должен способствовать принцип корректного заимствования. Так, если понятие «компетенции» является базовым для системы понятий публичного права, то понятие «юридическое лицо» служит ключевым в частном праве36. Соответственно, публичное право должно принимать традиционные цивилистические конструкции (как понятие юридического лица) в их изначальном понимании, без искажений. И наоборот — гражданское право должно a priori принять характеристику органа государственной власти, даваемую публичным правом. Выстроив материальное законодательство в этом ключе, можно подстраивать под этот «камертон» процессуальное право.
В заключение еще раз подчеркнем основную идею настоящей статьи — обозначая проблему, авторам хотелось выступить не только за сохранение традиций, но и за обогащение юридической догматики, за поиск новых правовых решений вне отраслевых рамок. Если осознать, что публичное и частное право едины в национальной правовой системе, несмотря на всю разницу предметов, методов, правовых конструкций, становится очевидно, что они могут и должны действовать вместе, работая на одну цель.
36 См.: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008. С. 192.
Библиографический список
Агапов А. Б. Административное право: учебник. М., 2004.
Административное право России / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2011.
Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2001.
Ануфриева Л. П. Иммунитет государства в частноправовых отношениях // Иммунитет государства и защита культурных ценностей. М., 2009.
Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996.
Болдырев В. А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал российского права. 2008. № 11.
Брагинский М. И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях // Брагинский М. И. Избранное. М., 2008.
Власенко Н. А. Теория государства и права. М., 2009.
Волков А. М. Рецензия на учебное пособие А. А. Демина «Субъекты административного права Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2011. № 7.
Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917.
Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961.
Коренев А. П. Административное право России. М., 1996.
Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.
Макарова Т. Б. О статусе субъекта административного права // Административное право и процесс. 2007. № 4.
Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право. Саратов, 2000.
Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2004.
Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2001.
Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1996.
Павлодский Е. А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. № 1.
Середина Е. В. Разграничение правомочий публичного образования, выступающего в качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права при квалификации нарушений ст. 7 Закона о конкуренции. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2006.
Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая. Воронеж, 2001.
Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2.
Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002.
Тен А. Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. № 4.
Теория государства и права / под ред. В. Я. Кикотя, В. В. Лазарева. М., 2008.
Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008.
Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5.
Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
Юнусова Л. С. Предприятия и учреждения как субъекты административного права // Культура: управление, экономика, право. 2009. № 4.
Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958.
