CC BY
302
Вопросы частного права
УДК 347.191
частные и публичные юридические лица в россии
© Кицай Ю. А., 2014
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
В статье на основе критического анализа различных позиций, предполагаемых изменений Гражданского кодекса РФ автор обосновывает необходимость выработки доктринального определения термина «юридические лица публичного права». Выделены основные признаки подобных организаций, позволяющие обособить их в отдельную группу. Обосновывается зависимость решения данной частной проблемы от поиска баланса публично-правовых и частноправовых механизмов регулирования общественных отношений.
Ключевые слова: частное право; публичное право; юридическое лицо; публичные общества; юридические лица публичного права.
Современное состояние общественных отношений в России характеризуется изменением роли различных правовых регуляторов. Во многих сферах происходит постоянное смешение в превалировании публичных или частных форм воздействий на участников правоотношений. Достаточно упомянуть сферу жилищно-коммунального хозяйства. Если изначально так или иначе речь шла о превалировании частноправовых начал в регулировании данной деятельности, усиление автономии и свободы воли субъектов, вовлеченных в данную сферу, то в настоящее время мы можем наблюдать существенное ужесточение многих правил и явную тенденцию к активизации публично-правовых регуляторов.
Проблема взаимодействия и разграничения частного и публичного права является актуальной на протяжении многих столетий. И сейчас, как верно отмечает Л. Ю. Грудцына, «развитие гражданского общества происходит исключительно в рамках частных интересов, но участие публичной власти и распространение публичных норм на частноправовую сферу (пусть и опосредованным образом) нельзя подвергать сомнению» [1].
Одним из ключевых институтов гражданского права является правовой институт юридических лиц. Именно данная правовая конструкция используется как форма участия граждан, их организованных коллек-
тивных объединений, муниципальных образований и государства (в отдельных случаях) в гражданских правоотношениях. Учитывая серьезную опасность, которую содержит в себе применение института юридических лиц на практике, связанное, прежде всего, с «уходом» учредителей организации от ответственности, законодатель использует при регулировании их правового положения и статуса сочетание частноправовых и публично-правовых механизмов регулирования. Но в целом Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) ориентирован на признание юридических лиц самостоятельными участниками оборота, объем правоспособности которых зависит от организационно-правовой формы и требований ст. 49 ГК РФ.
Указываемая нами проблема изменения частноправовых и публично-правовых методов воздействия на институт юридического лица привела к возникновению идеи о введении в российское право понятия «юридическое лицо публичного права». Хотя еще сто лет назад Г. Ф. Шершеневич писал, что «юридические лица могут быть прежде всего разделены на публичные и частные» [2]. Он называл данную классификацию первой среди всех остальных. Главным отличием являлся субъект волеизъявления в процессе создания организации. Публичные юридические лица возникали помимо воли частных лиц. «Частные юридические лица устанавливаются по воле лиц, входя-
щих в их состав, в силу какой-нибудь сделки частно-правового характера» [3]. Таким образом, у Г. Ф. Шершеневича не было сомнений относительно целесообразности данного разделения юридических лиц в гражданском праве.
В советский период данная идея не могла рассматриваться серьезно, соответственно, возвращение в ней совпало с началом развития частного права в конце XX в. По мнению О. А. Серовой, «идея о необходимости внедрения новой типологии, разделяющей юридические лица на субъекты частного и публичного права, появилась во многом по причине уже традиционного процесса заимствования зарубежных аналогов правовых конструкций, а также в связи с актуализацией вопроса о соотношении частноправового и публично-правового регулирования в условиях рыночной экономики» [4]. В целом с этим можно согласиться, но следует учитывать и тот характер разграничения, который был обнаружен нами при изучении классической работы, относящейся к русской дореволюционной мысли. Несомненно, что упомянутый Г. Ф. Шерше-невичем критерий — наличие или отсутствие воли частных лиц — не зависит от каких-либо исторических условий или потребности в заимствовании зарубежных аналогов.
Однако к началу реформирования гражданского законодательства в современный период в положениях Концепции развития законодательства о юридических лицах [5] мы обнаруживаем отрицание значения данной классификации. Далее в Концепции развития гражданского законодательства было озвучено и общее решение Совета по кодификации гражданского законодательства при Президенте РФ. Пункт 7.2.4 концепции устанавливал, что действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских правопорядков не знает категории «юридическое лицо публичного права». Данное понятие формировалось в указанных правопорядках исторически и имеет в них существенно различное содержание и разновидности (например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти). Это говорит об отсутствии необходимости прямого
заимствования указанного понятия в отечественное право» [6].
Подготовленный проект изменений ГК РФ оказался не в полной мере ориентирован на следование положениям Концепции развития гражданского законодательства. В частности, так или иначе, вопрос о легализации категории «юридическое лицо публичного права» оказался вновь актуальным.
Помимо правоспособности, юридические лица подразделяются согласно ГК РФ на виды в зависимости от цели деятельности (ст. 50), объема прав участников на имущество организации (ст. 48). Проект изменений ГК РФ [7] предлагает две новые классификации — деление на корпорации и унитарные организации и выделение категории «публичные хозяйственные общества». В соответствии со ст. 66.3 Проекта публичным признается акционерное общество, акции которого и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Таким образом, необходимо четко разграничивать два понятия — «юридическое лицо публичного права» и «публичные юридические лица (общества)». Во втором случае термин «публичность» должен пониматься как открытость деятельности организации, усиление требований к ней в связи с обращением ценных бумаг общества на фондовом рынке и необходимости усиления защиты прав инвесторов и акционеров.
Но между публичными акционерными обществами (так как иные хозяйственные общества не относятся к публичным) и публичными юридическими лицами нельзя ставить знак равенства, по крайней мере пока этот вопрос не разрешен путем законодательного закрепления термина «публичное юридическое лицо». В настоящее время, отталкиваясь от доктринального понимания его значения, речь может идти лишь о юридических лицах, создаваемых по инициативе публично-правового образования или уполномоченного им органа для осуществления особых — публичных — функций. В одном из ранних вариантов проекта изменений Гражданского кодекса РФ указывалась новая форма некоммерческой унитарной организации — публично-правовая компания. Затем произошел отказ от ее внедрения, несмотря на то что разрабатывался федеральный закон, который должен был
определить правовое положение данного юридического лица. На наш взгляд, введение такой организационно-правовой формы необходимо, так как даст возможность установить четкое понимание ее правового статуса. Однако и иные виды юридических лиц, включенные в проект изменений ГК РФ, связаны с осуществлением публичных функций. Так, обращает внимание на себя определение казачьего общества, которое было дано в ст. 117.11 Проекта. Это объединения граждан, созданные в целях сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества и добровольно принявших на себя в порядке, установленном законом, обязательства по несению государственной или иной службы, включенные в государственный реестр казачьих обществ. Таким образом, два условия необходимо для того, чтобы организация была признана соответствующей статусу казачьего общества. Первым условием выступает осуществление публичной функции — несение государственной или иной службы. Вторым условием является требование о включении в специальный реестр. На наш взгляд, требуется четкое определение понятия «иная служба» именно с точки зрения характеристики публичности. Иначе может произойти безосновательное расширение числа подобных субъектов.
Основным идеологом введения в российскую правовую систему понятия «юридическое лицо публичного права» является профессор В. Е. Чиркин [8]. Он предлагает считать таковыми само государство, иные территориальные образования, муниципальные образования, зарегистрированные общественные объединения. Именно отнесение последних субъектов к категории публичных юридических лиц вызвало серьезные замечания у цивилистов, так как это противоречит основным положениям законодательства об общественных объединениях [9]. Но в реальной действительности спектр организаций, которые так или иначе связывают с публичными, еще шире. К нему можно отнести и государственные корпорации и компании, и унитарные юридические лица, и государственные и муниципальные учреждения. В. А. Болдарев верно указал на то обстоятельство, что «в последние годы стала очевидной внутренняя противоречивость идеи создания юридических лиц государством и муниципальными образованиями, поскольку последние
являются самостоятельными участниками гражданского оборота. Вместе с тем современное состояние объективного права препятствует активному участию публичных образований в обязательственных отношениях [10]. Это означает, что плоскость рассмотрения указываемой нами проблемы не связана лишь с теоретическими вопросами гражданского права. Поиск ответа на обозначенные вопросы находится в практической области.
С. Н. Братусь под юридическими лицами публичного права понимал категорию публично-правового образования, которая не может в целом соотноситься с понятием юридического лица гражданского права, так как относится к иной группе явлений [11]. Он, анализируя буржуазное право тех лет, указывал, что «публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публичноправовое значение» [12]. Таким образом, мы обнаруживаем еще одно условие для выделения новой категории юридических лиц помимо воли создателя, учредителя. Это следование организации общегосударственным задачам, т. е. реализации публичных функций.
Но и в этой ситуации применение двух условий не позволяет сформулировать четкого определения понятия «юридическое лицо публичного права», так как под сомнение будет поставлен правовой статус многочисленных организационно-правовых форм, используемых государством для своих целей, но относящихся к обычным юридическим лицам. Это автономная некоммерческая организация, фонд, акционерное общество и др. Необходим четкий критерий, который позволил бы разграничивать юридические лица публичного и частного права.
В зарубежном праве данная классификация продолжает применяться, не вызывая каких-либо сомнений. К юридическим лицам там принято относить те организации, которые создаются на основе специального акта и наделены властными полномочиями. Таким образом, мы можем выделить и третье условие для характеристики
подобных субъектов — специальный порядок создания, предусматривающий публично-правовую природу документа, необходимого для возникновения юридического лица. Но именно это условие и вызывает множество вопросов относительно существования данных организаций в российской правовой системе. Как будут они включаться в существующую систему правового регулирования? Мы уже имели далеко не вполне удачный опыт внедрения государственных корпораций, исключенных из общих норм о юридических лицах.
В литературе указывается, что «в имущественных (гражданских) правоотношениях юридические лица публичного права приравниваются законом к юридическим лицам частного права, прежде всего с точки зрения самостоятельной имущественной ответственности по долгам и возможностей банкротства (§ 89 Германского гражданского уложения)» [13].
Но есть и иной подход, в соответствии с которым основными признаками юридического лица публичного права являются публичный характер преследуемых целей, наличие властных правомочий (критерий трегшт) и особый характер членства [14]. Причем выделение особого характера членства у данных организаций, не являющихся корпорациями, лишь подчеркивает тот факт, что их и не считают юридическими лицами как таковыми. Используются довольно удобная аналогия и заимствование правовой конструкции. Законодатель приравнивает данных субъектов к юридическим лицам. Именно это обстоятельство и вызывает, на наш взгляд, неприятие в среде цивилистов конструкции юридического лица публичного права, так как существует реальная угроза выведения из-под действия общих норм субъектов, с одной стороны, признаваемых юридическими лицами, с другой стороны, получающих возможность действовать в иной правовой среде, подчиняясь административно-правовым режимам воздействия. Данная ситуация нарушает краеугольное требование частного права, а именно принцип юридического равенства участников гражданских правоотношений.
Юридические лица публичного права обладают одним основным отличием от иных субъектов гражданского права. Они являются носителями государственно-властных полномочий. Это обстоятельство позволяет отождествлять их с публично-правовы-
ми образованиями. В целом нельзя не согласиться, что в рамках гражданско-правовых отношений публично-правовые образования могут получить статус «юридическое лицо публичного права». Однако это вызывает желание распространить подобное решение и на иные субъекты — государственные корпорации, государственные компании, фонды, автономные некоммерческие организации, акционерные общества, создаваемые государством. Но насколько объективно эти субъекты имеют право на получение определенных привилегий в сравнении с подобными им хозяйствующими субъектами? Необходимо четкое определение на уровне закона зависимости объема и содержания правоспособности юридического лица, наделенного государственновластными полномочиями.
Обсуждаемая проблема связана не только с институтом юридического лица. С. Ю. Морозов отмечает, что «эволюция общества обуславливает расширение спектра организационных отношений, подверженных гражданско-правовому регулированию, за счет отраслей публичного права» [15]. Ориентируясь на общественные отношения, связанные, прежде всего, с транспортом, перевозками, он, тем не менее, верно отмечает зависимость расширения воздействия публично-правовых механизмов на гражданские отношения от распространения организационных общественных отношений, увеличения роли управления в современных экономических условиях [16].
Таким образом, для юридических лиц публичного права характерным является увеличение объема управленческих функций над хозяйственной деятельностью. Они создаются для того, чтобы управлять и организовывать деятельность других субъектов. Но именно это обстоятельство увеличивает опасность нарушения основополагающего принципа равенства в гражданском праве.
О. А. Серова считает, что избранное в ГК РФ деление субъектов на юридические лица и публично-правовые образования является правильным как с методологической точки зрения, так и с позиции целесообразности практического применения данных положений. Именно различия в правовом статусе и наличие властных полномочий обусловили данный подход [17]. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные (публично-правовые)
образования рассматриваются как самостоятельные субъекты права. Но так как их назначение и правовая природа не связаны напрямую с гражданскими правоотношениями, то при участии в них к публичноправовым образованиям применяются нормы, регулирующие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов. Подобное правило должно действовать и в отношении юридических лиц публичного права. Но особенности специального режима подобных субъектов должны найти свое закрепление в гражданском случае. При ином подходе следует отказаться от использования данного термина, не проводить отождествления с конструкцией юридического лица, чтобы прежде всего не вводить в заблуждение участников гражданского оборота относительно правового статуса данных субъектов.
Развитие экономики ориентировано на дальнейшую интеграцию хозяйствующих субъектов и государства в реализации стратегических задач. Это означает, что необходимо более детально, чем это сделано в настоящее время, законодательно закрепить правовой статус искусственных образований, создаваемых государством. Решение данного вопроса может быть найдено лишь в «примирении» позиций представителей науки гражданского права и административного права относительно понятия «юридическое лицо публичного права», его логического объема, основных признаков и системы правового регулирования их деятельности.
1. Грудцына Л. Ю. Развитие гражданского общества в аспекте конвергенции частноправовых и публично-правовых начал российского права / / Конвергенция частного и публичного права: экономические, социальные и правовые проблемы. Тирасполь, 2013. Т. 1. С. 58.
2. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 91.
3. Там же. С. 92.
4. Серова О. А. Теоретико-методологические и практические проблемы классификации юридических лиц современного гражданского права России. М., 2011. С. 173.
5. иКЬ: www.consultant.ru.
6. Концепция развития гражданского законодательства РФ. М., 2009.
7. Проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» / / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
8. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журн. рос. права. 2005. № 5. С. 20—21; Он же. Юридическое лицо публичного права. М., 2009.
9. Серова О. А. Указ. соч. С. 175—178.
10. Болдырев В. А. Гражданско-правовая конструкция юридического лица-несобственника : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 4.
11. Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 62—63.
12. Там же. С. 63.
13. Гражданское право : в 4 т. / отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М., 2008.
14. См.: Ястребов О. А. Критерии разграничения юридических лиц в публичном и частном праве // Рос. судья. 2010. № 4. С. 33-36.
15. Морозов С. Ю. Частные и публичные начала в транспортном праве и законодательстве // Конвергенция частного и публичного права. Т. 1. С. 129.
16. См.: Морозов С. Ю. Организация и управление в гражданском праве // Юрид. мир. 2011. № 4. С. 54-56.
17. Серова О. А. Указ. соч. С. 185.
список литературы
Болдырев В. А. Гражданско-правовая конструкция юридического лица-несобственника : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / В. А. Болдырев. — Екатеринбург, 2013. — 23 с.
Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве / С. Н. Братусь. — М. : Юридиздат, 1947. — 363 с.
Гражданское право : в 4 т. : учебник. Т. 1 / отв. ред. Е. А. Суханов. — М. : Волтерс Клувер, 2008. — 340 с.
Грудцына Л. Ю. Развитие гражданского общества в аспекте конвергенции частноправовых и публичноправовых начал российского права / / Конвергенция частного и публичного права: экономические, социальные и правовые проблемы / отв. ред. А. В. Барков. — Тирасполь, 2013. — Т. 1. — С. 58—66.
Концепция развития гражданского законодательства РФ. — М. : Статут, 2009. — 160 с.
Морозов С. Ю. Организация и управление в гражданском праве // Юрид. мир. — 2011. — № 4. — С. 38—40.
Морозов С. Ю. Частные и публичные начала в транспортном праве и законодательстве // Конвергенция частного и публичного права: экономические, социальные и правовые проблемы / отв. ред. А. В. Барков. — Тирасполь, 2013. — Т. 1. — С. 127—130.
Серова О. А. Теоретико-методологические и практические проблемы классификации юридических лиц современного гражданского права России / О. А. Серова. — М. : Юрист, 2011. — 343 с.
Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права / В. Е. Чиркин. — М. : Норма, 2009. — 352 с.
Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журн. рос. права. — 2005. — № 5. — С. 16—26.
Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права / Г. Ф. Шершеневич. — М. : СПАРК, 1995. — 556 с.
Ястребов О. А. Критерии разграничения юридических лиц в публичном и частном праве // Рос. судья. — 2010. — № 4. — С. 33—36.
Private and Public Legal Entities in Russia © Kitsay J., 2014
The modern period characterized by a return to scientific discussions, started several centuries ago. One of such directions in Russian law was the subject of public law legal persons. The article, based on a critical analysis of the different positions of the proposed changes in the Civil code of the Russian Federation, the author proves the necessity to develop a doctrinal definition of this term. Main characteristics of these organizations, allowing to isolate them in a separate group. The authors show the dependence of the decision of the private problem of finding a balance of public law and private law mechanisms for regulation of social relations.
Key words: private law; public law; legal person; public society; legal entities of public law.
