CC BY
0КРИМИНАЛИСТЬ. 2024. № 3 (48). С. 117-125 • СЮММАЬБТ. 2024;3(48):117-125
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ)
НАУКИ
Научная статья УДК 343.163
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ В СФЕРЕ ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Евгений Львович НИКИТИН
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия, nikitin.el@inbox.ru
Аннотация. В статье определяются роль и значение участия органов прокуратуры в совершенствовании законодательства об оперативно-разыскной деятельности, указываются особенности такого участия и отличия от участия в правотворческом процессе в иных сферах государственной деятельности. Анализируются законодательные и ведомственные нормативные акты, на основе которых рассматриваются цель и задачи этой деятельности, исследуется предмет участия органов прокуратуры в правотворческом (нормотворческом) процессе и определяются его возможные формы и средства в области правового регулирования оперативно-разыскной деятельности. Обосновывается необходимость введения и применения института согласования органами прокуратуры содержания нормативных правовых актов, издаваемых оперативно-разыскными службами, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, интересы юридических лиц при проведении оперативно-разыскных мероприятий, как действенного средства участия в правотворческой (нормотворческой) деятельности. Предлагается внесение соответствующих изменений в законодательство.
Ключевые слова: органы прокуратуры, правотворчество, нормотворчество, участие в правотворчестве, оперативно-разыскная деятельность, правовое регулирование ОРД, нормативно-правовые акты, ведомственные акты, согласование
Для цитирования: Никитин Е. Л. Участие органов прокуратуры в правотворческом процессе в сфере оперативно-разыскной деятельности // КриминалистЪ. 2024. № 3 (48). С. 117-125.
© Никитин Е. Л., 2024
Original article
PARTICIPATION OF THE PROSECUTOR'S OFFICE IN THE LAW-MAKING PROCESS IN THE FIELD OF OPERATIONAL INVESTIGATIVE ACTIVITIES
Evgeny L. NIKITIN
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia, nikitin.el@inbox.ru
Abstract. The article defines the role and significance of the participation of prosecutors in improving legislation on operational investigative activities, indicating its features and differences from participation in the law-making process in other areas of government activity. The publication analyzes legislative and departmental regulations, on the basis of which the author examines the purpose and objectives of this activity, explores the subject of participation of prosecutors in the law-making (rule-making) process and determines its possible forms and means in the field of legal regulation of operational investigative activities. To ensure legality when adopting subordinate normative legal acts, the need to introduce and apply the institution of approval by the prosecutor's office of the content of normative legal acts issued by operational investigative services, affecting the rights and freedoms of man and citizen, the interests of legal entities during operational investigative activities, as an effective means, is substantiated participation in law-making (rule-making) activities. It is proposed to make appropriate changes to the legislation.
Keywords: prosecution authorities, lawmaking, rulemaking, participation in lawmaking, operational investigative activities, legal regulation of operational activities, regulations, departmental acts, agreement
For citation: Nikitin E. L. Participation of the prosecutor's office in the law-making process in the field of operational search activities. Criminalist. 2024;3(48):117-125. (In Russ.).
В современных условиях достаточно эффективным средством повышения качества законодательных и подзаконных, в том числе ведомственных, нормативных правовых актов может выступать деятельность прокуратуры по участию в правотворческом (нормотворческом) процессе во многих сферах государственного управления. Не является исключением и сфера регулирования оперативно-разыскной деятельности (далее — ОРД). Необходимость участия органов прокуратуры в правотворчестве в области правового регулирования ОРД обусловлена потребностью обновления и совершенствования федерального законодательства в столь значимой сфере общественной и государственной жизни. С учетом особенностей регулиро-
вания ОРД существует также насущная потребность обеспечить соответствие подзаконных нормативных правовых актов как открытого, так и закрытого характера нормам федерального законодательства. Однако возможности, предоставленные органам прокуратуры в рамках реализации функции по участию в правотворческой деятельности в сфере правового регулирования ОРД, пока используются далеко не в полном объеме, что подтверждается результатами анкетирования и интервьюирования практических прокурорских работников — уполномоченных прокуроров1.
1 Анкетирование и интервьюирование проводилось в рамках работы над диссертационным исследованием на соискание ученой степени доктора юридических наук по теме «Теоретические и прикладные проблемы обе-
Значимость этой функции органов прокуратуры в исследуемой сфере сейчас обусловлена наличием значительного количества общих, где-то неконкретных и противоречивых норм законодательных и подзаконных актов, правовых пробелов в регулировании ОРД. Данный вывод нашел отражение в опубликованных результатах проведенных исследований автора [1; 2]. При этом специфика регулирования общественных отношений в сфере ОРД определяется наличием значительного количества подзаконных нормативных правовых актов, принятых во исполнение законодательных норм и относимых к сведениям ограниченного доступа с отметкой «для служебного пользования» либо грифом «секретно» или «совершенно секретно», что усложняет доступ к ним заинтересованных лиц и полностью исключает возможность ознакомления с их содержанием граждан и представителей юридических лиц, в то время как реализация требований таких нормативных правовых актов может затрагивать »юс права и законные интересы.
Осуществляя надзорные полномочия, выполняя иные прокурорские функции, именно прокурор лучше, чем кто-либо другой, видит недостатки законодательства об оперативно-разыскной деятельности (коллизионность правовых норм, недостаточно совершенная юридическая техника, использованная при их конструировании, пробельность правового регулирования и др.) и правоприменительной практики (ошибки и прямые нарушения, допускаемые в силу недостатков законодательства и подзаконного нормативного материала, различных дефектов нормативно-правового регулирования).
Следует отметить, что ранее сложившееся отношение к функции участия органов прокуратуры в правотворче-
спечения прокурором законности оперативно-розыскной деятельности».
стве, как осуществляемой только для обеспечения соответствия федеральному законодательству нормативных правовых актов в рамках надзора за исполнением законов [3, с. 348—353; 4, с. 452 — 455], ушло в прошлое. Современные исследования свидетельствуют о наделении самостоятельным статусом отдельной функции прокуратуры Российской Федерации [5, с. 7—11], реализуемой во всех сферах прокурорской деятельности для обеспечения законности. Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 4 ст. 1 и ст. 9) и Приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 31 августа 2023 года № 5841, предполагается совершенствование норм федерального и иных видов законодательства. В рассматриваемой нами сфере не только не исключается возможность участия представителей органов прокуратуры в правотворческом процессе на нижестоящих уровнях, но и представляется основным способом обеспечения законности, поскольку многие законодательные акты, изданные в области ОРД, благодаря наличию значительного количества отсылочных и бланкетных норм прямо предусматривают конкретизацию своих положений через издание подзаконных, в том числе и ведомственных, нормативных документов закрытого содержания. В целом такой подход основывается на теоретических положениях о возможности подзаконного правотворчества, которое осуществляется субъектами, не относящимися к представительным (законодательным) органам, например различными должностными лицами и орга-
1 О правотворческой деятельности органов прокуратуры и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 августа 2023 г. № 584: текст с изм. и доп. на 20 февр. 2024 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсулътантПлюс».
нами исполнительной власти. При этом подзаконное правотворчество часто связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных правовых актов [6, с. 300], особенно если речь идет об актах закрытого характера. Например, стадия проектного подзаконного правотворчества, предполагающая обсуждение проекта подзаконного нормативного правого акта в сфере ОРД, ограничена субъектным составом должностных лиц, имеющих соответствующие допуски, а стадия обнародования принятого акта реализуется с учетом требований к работе с документами закрытого характера.
Формы и средства участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности предопределяются нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 9). Генеральный прокурор Российской Федерации в своем Приказе от 31 августа 2023 года № 584 обращает внимание на необходимость направить действия органов прокуратуры на выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений, принятие мер к устранению пробелов и коллизий законодательства. Использование органами прокуратуры возможностей функции участия в правотворческой деятельности в сфере нормативно-правового регулирования оперативно-разыскных отношений имеет свои особенности.
С учетом положений ст. 71 Конституции Российской Федерации принятие мер, направленных на совершенствование законодательства об оперативно-разыскной деятельности, предполагает реализацию органами прокуратуры функции по участию в правотворческой деятельности и полномочий преимущественно на федеральном уровне. Так, в целях совершенствования правовых основ оперативно-разыскной деятельности органами прокуратуры может применяться: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных
правовых актов; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Например, в 2006 году по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации и поручению руководства Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации автор по результатам изучения положений проекта Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» принял непосредственное участие в подготовке замечаний и предложений по его содержанию.
Отсутствие четкой законодательной регламентации порядка принятия оперативно-разыскных мер и отдельных решений органами, осуществляющими ОРД, в особенности при проведении оперативно-разыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы человека и гражданина, в свое время негативно оценивалось как Европейским судом по правам человека1, так и многими специалистами-правоведами [7, с. 11 — 13]. В этой связи Генеральная прокуратура Российской Федерации в 2007 году приняла участие в процедуре разработки и внесения отдельных законодательных изменений в области регулирования осуществления ОРД. Изменения затронули ст. 5 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в части установления запрета подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация) и запрета фальсифицировать результа-
1 В 2022 году Российская Федерация вышла из-под юрисдикции Европейского суда по правам человека.
ты оперативно-разыскной деятельности. Несмотря на то что эти законодательные изменения не разрешили проблему в целом, поскольку вновь принятые нормы допускают их различное толкование, они явились важным шагом в реформировании российского законодательства об оперативно-разыскной деятельности.
Не отрицая важности д ля правотворческой деятельности разработки и принятия (издания) новых нормативных правовых актов [8, с. 30], следует констатировать существование и других форм правотворческой деятельности, которые специалисты относят к вспомогательным [9, с. 3 — 12]. Участие прокуратуры в правотворчестве имеет еще и большое предупредительное значение [10, с. 106]. В практике деятельности отечественной прокуратуры уже давно получил распространение положительный опыт согласования содержания нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти подзаконного характера, регулирующих общественные отношения в различных сферах жизни.
Представляется, что, учитывая этот опыт, следует формировать положительную практику не только внесения предложений об изменении положений действующих законодательных актов, но также проверки содержания и согласования нормативных правовых актов подзаконного характера, издаваемых органами исполнительной власти (органами, осуществляющими ОРД), поскольку, как справедливо считают специалисты, участие прокуратуры в правотворческой деятельности охватывает также издание подзаконных нормативных правовых актов [11, с. 12]. Созданию более совершенных подзаконных нормативных правовых актов (ведомственных) может служить их обязательное изучение прокурорами и согласование органами прокуратуры. Этот подход разделяется многими учеными, которые считают,
что важнейшей гарантией соответствия законам издаваемых органами, осуществляющими ОРД, ведомственных актов является обязательность их согласования с Генеральным прокурором Российской Федерации [12, с. 24 —37]. Причем в свое время Закон Российской Федерации от 13 марта 1992 года № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (ст. 4)1 устанавливал правило, согласно которому нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-разыскных мероприятий, издаваемые органами, осуществляющими ОРД, подлежат согласованию с органами прокуратуры. Намерение руководителей органов, осуществляющих ОРД, самостоятельно определять содержание ведомственных нормативных правовых актов и их позиция при принятии Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» привели к исключению этого положения из закона. Поэтому аналогичная норма в действующем Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» отсутствует, что негативно сказывается на качестве принимаемых ведомственных актов.
Следует подчеркнуть, что практика согласования отдельных нормативных правовых актов правоохранительных органов с органами прокуратуры и судебной власти получила распространение еще в советские времена. Ее можно расценивать как весьма позитивную. Например, Прокуратурой СССР были изучены и согласованы «Рекомендации по применению средств видео- и звукозаписи, кино- и фотоаппаратуры, телефонной связи и использованию полученных результатов при предотвращении, раскрытии и расследовании преступлений»2.
1 Утратил юридическую силу.
2 Разработаны и утверждены МВД СССР, КГБ СССР, Минюстом СССР и Верховным Судом СССР 30 июня 1990 г. // Бюллетень ГСУ МВД СССР. 1990. № 1 (4).
В настоящее время согласно ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» ведомственные нормативные правовые акты, определяющие организацию и тактику проведения органами внутренних дел Российской Федерации, таможенными органами Российской Федерации, Федеральной службой исполнения наказаний оперативно-разыскных мероприятий с использованием специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, согласуются с Федеральной службой безопасности Российской Федерации.
В качестве положительного примера недалекого прошлого можно указать практику подготовки и принятия межведомственных инструкций, изданных во исполнение требований ст. 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: «О порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд» (утверждена Приказом ФСНП России, ФСБ России, МВД России, ФСО России, СВР России от 13 мая 1998 года) и «О порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд» (утверждена Приказом МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Министерства обороны Российской Федерации от 17 апреля 2007 года)1, которые были согласованы с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Значение согласования их содержания с Генеральной прокуратурой Российской Федерации определяется ролью органов прокуратуры в обеспечении законности ОРД при выполнении процедуры представления результатов ОРД для их дальнейшего использования в уголовном судопроизводстве. Прокурор, надзирающий за исполнением
1 Утратили юридическую силу.
законов органами, осуществляющими ОРД, должен иметь возможность прямо влиять на содержание их правоприменительной практики и организацию должного взаимодействия при преобразовании результатов ОРД в доказательства по уголовным делам, что становится возможным при учете требований органов прокуратуры, выраженных в рамках процедуры согласования соответствующих межведомственных документов.
Полагаем, что к обозначенной законодательной регламентации целесообразно вернуться и ввести процедуру обязательного согласования затрагивающих конституционные права и свободы граждан, интересы юридических лиц ведомственных и межведомственных нормативных актов органов, осуществляющих ОРД, с органами прокуратуры в лице прокуроров соответствующих уровней.
Институт согласования отдельных ведомственных нормативных правовых актов органами прокуратуры уже сейчас применяется в некоторых важных сферах государственной деятельности, связанных с ограничением прав и свобод граждан и применением мер принуждения. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 года № ЮЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» ведомственные подзаконные нормативные правовые акты — Правила внутреннего распорядка в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений утверждаются по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации. Аналогичный подход предусмотрен ч. 3 ст. 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, согласно которой Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений утверждаются по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
Представляется особо важным участие прокурора в правотворческой деятельности при издании и совершенствовании ведомственных нормативных правовых актов органов, осуществляющих ОРД, которые носят закрытый характер. Например, достаточно длительное время в органах внутренних дел действовал ряд нормативных правовых актов, изданных еще в начале 90-х годов прошлого столетия1. Данные приказы, инструкции и положения длительное время не пересматривались и применялись, несмотря на то, что на тот период уже устарели по содержанию и противоречили действующим законодательным актам. Однако они не были опротестованы органами прокуратуры Российской Федерации. Для исправления ситуации не была задействована и функция прокуратуры по участию в правотворческой деятельности, что в течение длительного времени влекло за собой применение норм, не соответствующих законодательным положениям. Считаем, что органы прокуратуры при осуществлении подзаконного правотворчества в сфере ОРД должны принимать участие в разработке новых и совершенствовании существующих нормативных правовых актов органов внутренних дел и иных органов, осуществляющих ОРД, закрытого характера, а при необходимости — инициировать их принятие или внесение изменений.
Предмет участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности, полномочия прокурора и порядок их реализации в этой сфере, применяемые правовые средства имеют свои особенности и отличаются от соответствующих элементов предмета прокурорского надзора и надзорных полномочий прокурора в целом. Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности в целом имеет собственный
1 Например, приказы, регламентировавшие организацию разыскной работы в органах внутренних дел, закрытого характера.
предмет — принятие и совершенствование нормативных правовых актов, а также самостоятельные задачи, направленные на выявление, устранение и предупреждение в пределах установленных полномочий пробелов и противоречий в правовых актах. Участие органов прокуратуры в совершенствовании нормативных правовых актов в сфере ОРД возможно как в рамках законотворческой деятельности, так и в рамках деятельности по принятию правовых актов, осуществляемой правоохранительными органами.
С учетом общего содержания предмета участия прокурора в правотворческой деятельности органы прокуратуры в сфере правового регулирования ОРД должны обеспечивать:
качество, полноту и достаточную уре-гулированность общественных отношений, возникающих и существующих при осуществлении оперативно-разыскной деятельности, а также при представлении результатов оперативно-разыскной деятельности, на законодательном уровне;
эффективность нормативной регламентации, отсутствие правовых пробелов, коллизии норм различных законодательных актов, конструирование правовых норм с учетом требований юридической техники, согласованность законодательных и подзаконных норм;
соответствие содержания ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования оперативно-разыскной деятельности в целом и деятельности отдельных органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, в частности;
соответствие содержания подзаконных нормативных правовых актов, определяющих правовые основы деятельности органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, требованиям Конституции Российской
Федерации и федерального законодательства.
Таким образом, значимым инструментом установления и поддержания режима законности в ОРД может выступать участие органов прокуратуры в правотворчестве. В сфере правового регулирования ОРД правовые средства этой функции прокуратуры потенциально могут применяться как для совершенствования норм федеральных законодательных актов, так и для корректировки подзаконных нормативных правовых актов, в том числе ведомственных и межведомственных. В этой связи предлагается установить на законодательном уровне правило обязательного согласования органами прокуратуры в лице прокуроров соответствующих уровней ведомственных и межведомственных нормативных актов органов, осуществляющих ОРД, затрагивающих конституционные права и свободы граждан, интересы юридических лиц.
Введение института согласования нормативных правовых актов оператив-но-разыскных служб не будет означать неправомерное вмешательство органов прокуратуры в тактику и методику ОРД. Наоборот, такое согласование предполагает способствование соблюдению требований федерального законодательства об оперативно-разыскной деятельности с точки зрения исключения либо корректировки содержания неправомерных норм ведомственных актов, которые или прямо противоречат федеральным зако-
нам, или формируют не соответствующую законодательству правоприменительную практику. Особое значение этот институт должен приобрести в качестве специального средства обеспечения законности процедур ограничения конституционных прав граждан, законных интересов юридических лиц. Его применение представляется совершенно необходимым в отношении подзаконных актов, содержащих нормы, более детально, нежели законодательные предписания, регламентирующие правоприменительные процедуры проведения оперативно-разыскных мероприятий, связанных с ограничением прав, свобод граждан, законных интересов юридических лиц и применением мер государственного принуждения в отношении как лиц, представляющих оперативный интерес, так и лиц, вовлекаемых в ОРД.
Предлагается в ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» включить ч. 4 следующего содержания: «Нормативные правовые акты, принимаемые органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, регламентирующие проведение оперативно-разыскных мероприятий и содержащие нормы, определяющие порядок ограничения прав и свобод человека и гражданина, затрагивающие интересы юридических лиц, принимаются по согласованию с органами прокуратуры Российской Федерации».
Список источников
1. Никитин Е. Л. Законодательное регулирование оперативно-розыскной деятельности как основа обеспечения ее законности прокурором // Актуальные проблемы прокурорской деятельности: теория прокурорской деятельности в системе наук: монография / Н. А. Ва-сильчикова, И. И. Головко, А. В. Еремин [и др.]. Москва : РуСАЙНС, 2020. С. 128-155.
2. Никитин Е. Л. Теоретические и правовые проблемы обеспечения прокурором законности оперативно-розыскной деятельности : монография. Москва : РуСАЙНС, 2024.369 с.
3. Ястребов Б. В. Прокурорский надзор : учебник. Москва : Городец, 2001. 400 с.
4. Басков В. Н. Прокурорский надзор : учеб. для вузов. Москва : БЕК, 1995. 546 с.
5. Карпов Н. Н. Прокуратура: надзор или деятельность? // Законность. 2014. № 8. С. 7—11.
6. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебник. Москва : Юристь, 2001. 512 с.
7. Лаптев П. А., Федоров А. В. О необходимости совершенствования российского опера-тивно-розыскного законодательства с учетом Постановления Европейского Суда по правам человека по делу «Ваньян против Российской Федерации» // Наркоконтроль. 2006. № 4. С. 11-13.
8. Самощенко И. С. Некоторые вопросы учения о нормативных правовых актах Советского государства // Правоведение.1969. № 3. С. 28 — 36.
9. Червяков H. Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД России) : специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства, история учений о праве и государстве» : дис.... канд. юрид. наук / Червяков Николай Николаевич. Москва, 1999.140 с.
10. Бессарабов В. Г., Мыцыкова О. И. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности как важнейший механизм укрепления законности в стране и исполнения международных обязательств // Прокурорская и следственная практика. 2004. № 3-4. С. 103—114.
11. Королев Г. Н. К спору о законности правотворческой деятельности Генерального прокурора // Законность. 2012. № 5. С. 12—15.
12. Басков В. И. Комментарии к законодательству об оперативно-розыскной деятельности и органах ФСБ // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 1998. № 2. С. 24 — 37.
Информация об авторе
Е. JI. Никитин - доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the author
E. L. Nikitin — Associate Professor at the Department of prosecutorial supervision and participation of the prosecutor in the consideration of criminal, civil and arbitration cases of the St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, Candidate of Science (Law), Associate Professor.
