CC BY
39Яковлева С. И.
д.э.н., доцент, профессор Тверского государственного университета
УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ РЕГИОНА: ОПЫТ ЗЕМЛИ СЕВЕРНЫЙ РЕЙН-ВЕСТФАЛИЯ, ГЕРМАНИЯ
Ключевые слова: региональная стратегия, региональный план, общественное обсуждение, онлайн-формы общественного обсуждения.
Keywords: regional strategy, a regional plan, public discussion, on-line forms ofpublic discussion.
Международная практика активного участия общественности в региональном стратегическом планировании включает разные формы, которые по функциональному признаку объединяются в три группы - информационные, консультационные, совместная разработка и реализация [1]. В Федеральном законе «О стратегическом планировании РФ» (2014) [2] такой формой названо «общественное обсуждение». Заметим, что «общественное обсуждение» шире информационного понятия «общественные слушания».
Главная функция «общественного обсуждения» в региональном стратегическом планировании - это выявление общественного мнения, учет предложений и замечаний. А формы организации массового участия общественности в процессе разработки региональных стратегий могут быть разные. Интересной и очень продуктивной формой является онлайн-участие общественности в экспертизе проектов стратегических документов. В данной публикации на примере разработки нового Плана развития земли Северный Рейн-Вестфалия (Германия) показаны онлайн-формы, позволившие жителям (и организациям) региона внести свои критические и/или конструктивные предложения в проект Регионального плана.
Напомним, что начало немецкого регионального планирования датируется с 1920-х гг. - в межвоенные годы, когда начали свою работу ассоциации регионального планирования [11]. Немецкая Конституция (действует с 1949 г.) [6] предоставила муниципалитетам широкие полномочия в планировании их территорий. В 1960-х годах юридически обязательным инструментом стал «Региональный план». В 1998 г., уже после объединения Германии, был принят Федеральный Закон о Региональном планировании [12]. Закон определяет общие цели и правовые рамки регионального планирования, и носит рекомендательный характер для административных структур. В 2004 г. принят Федеральный строительный кодекс (Baugesetzbuch) [4]. Он определяет компетенции планирования на уровне муниципалитетов: составляются Планы использования земель (Flächennutzungsplan) и Планы застройки (Bebauungsplan). Закон установил правила и меры по охране природы и окружающей среды в период строительных работ, а также правила расчетов компенсационных выплат муниципалитетам и др.
Главными разработчиками стратегий пространственного развития страны и регионов продолжают оставаться Ассоциации регионального планирования. Особенно много их появилось после войны, в 1950-е гг. они были организованы для восстановления сильно разрушенных городов. Участие общественности обязательно в немецкой системе планирования.
Основные документы регионального (стратегического) планирования:
• Планы и программы развития федеральных земель (Landesentwicklungsplan и Landesentwicklungsprogramm) -это стратегические документы, совмещающие социально-экономическое и территориальное планирование федеральных земель и их районов.
• Региональные планы (Regionalpläne) районов планирования (Raumordnungsregion). Германия разделена на 114 районов планирования.
• Комплексные планы городов (стратегии развития).
• Стратегии городских агломераций. Городским агломерациям, которые располагаются на границах двух федеральных земель, рекомендуется осуществлять общее региональное планирование. Пример: Совместная инновационная стратегия земель Берлин и Бранденбург (innoBB), 2011 [5].
Подробнее покажем особенности регионального планирования на примере федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия (NRW). Столица - город Дюссельдорф. Крупнейший по численности населения город - Кёльн. Общая численность населения - 17,6 миллиона человек (самая населённая из земель ФРГ), здесь сосредоточено 29 из 80-ти крупных немецких городов. Продолжается социально-экономическое реформирование региона - от горнодобывающего и металлургического центра Германии к «Культурной столице Европы 2010». В рамках проекта «Рур 2010 -культурная столица Европы» [13], город Эссен представлял в данном проекте весь Рурский регион. Кардинальная трансформация специализации экономики региона потребовала трансформации его территориальной структуры. Северный Рейн-Вестфалия является густонаселенной землей Германии. На ограниченном пространстве (34,1 тыс. км2) и при наличии различных ресурсов предъявляются особые требования к предоставлению земельных участков для развития конкурирующих между собой видов деятельности. Эти вопросы последовательно решались в процессе разра-
ботки и активного обсуждения нового проекта «Плана развития земли Северный Рейн-Вестфалия» [8] (далее - План). Предыдущий План действовал с 1995 г. [7], новый вступил в силу 8 февраля 2017 года [10]. Работа над этим планом шла с 2013 г.
В содержание нового Плана [9] включены разнообразные тематические разделы, в том числе основные (с проектными картами):
1.1. Новые проблемы.
1.2. Демографические изменения (прогноз). Комментарии и табл. см. ниже.
1.3. Устойчивое экономическое развитие.
1.4. Сохранение природы, возобновляемых ресурсов и климата
2. Пространственная структура страны.
Пространственное развитие в соответствии с новым Планом [9] выровнено по существующей, функционально структурированной системе центральных мест (Zentrale Orte). Трехуровневая система центральных мест включает региональные центры (Oberzentren), районный центры (Mittelzentren), базовые центры (Grundzentren). План предлагает продолжать фокусироваться на эффективной пространственной концентрации государственных и частных учреждений обслуживания и коммунальных услуг. Число центральных мест в новом Плане развития осталось без изменений (с 1979 г.). Это является результатом исторических процессов и в то же время основой для дальнейшего территориального развития. Центральные места связаны эффективными транспортными и коммуникационными сетями. В земле Северный Рейн-Вестфалия в каждой общине статус опорного центра гарантирует его обитателям первичную медицинскую помощь и быструю доставку товаров народного потребления. Региональные и районные центры с большими транспортными расходами должны быть доступны из любого места для частного и общественного транспорта. Для обеспечения этого необходимо гарантировать мобильность населения за счет сохранения и улучшения качества работы общественного транспорта.
3. Сохранение культурных ландшафтов.
4. Защита климата и адаптация к изменению климата.
5. Региональное и приграничное сотрудничество.
6. Расселение.
8. Транспорт и техническая инфраструктура.
9.3. Энергетическое сырье. и др.
Новый План развития федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия [9] представляет собой сочетание стратегии социально-экономического развития, территориального (пространственного) планирования и градостроительства. Эта интегральная модель может быть рекомендована для стратегического планирования российских регионов.
Таблица 1
Фрагмент проекта Плана развития федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия, пересмотренный проект, сентябрь 2015 г.: раздел «Демографические изменения» [8, с. 19-20]
Begründungsentwurf - Stand: 25.6.2013 entfallender Text ist durchgestrichen Anderungen des Entwurfs — Stand 22.09.2015 geänderter Text ist unterstrichen
BeroographisGher Wandel 1.2 Demoqraphischen Wandel gestalten
Ausqanqslaqe:
In Nordrhein-Westfalen leben heute (2012) ca. 17,8 In Nordrhein-Westfalen leben heute (2014) ca. 17.6
den 1990er Jahren verzeichnete Nordrhein-Westfalen einen Bevölkerungszuwachs von annähernd 0,9 Mio. Menschen (0,4 Mio. Frauen / 0,5 Mio. Manner). Dieser Trend setzt sich nicht fort. Nach der Vorausberech- den 1990er Jahren verzeichnete Nordrhein-Westfalen einen Bevölkerungszuwachs von annähernd 0.9 Mio. Menschen (0,4 Mio. Frauen / 0,5 Mio. Manner). Dieser Trend setzte sich nicht fort: im ersten Jahrzehnt dieses
2011 nimmt die Bevölkerunq in Nordrhein-Westfalen
Bevölkerungsrückgang werden die Teilraume Nordrhein-Westfalens sehr unterschiedlich erfasst. Wah- Auftraq der Staatskanzlei von IT.NRW erstellten Vor-ausberechnunq der Bevölkerunq in den kreisfreien Städten und Kreisen Nordrhein-Westfalens 2014 —
danach kontinuierlich zurückqehen. Von dieser landesweiten Entwicklung werden die Teilraume Nordrhein-Westfalens sehr unterschiedlich erfasst. So lasst sich nach den Eroebnissen der aktuellen Bevölkerunqsvorausberechnunq ein Bevölke-runqswachstum von mehr als 10 % bis 2040 für die kreisfreien Städte Düsseldorf, Köln. Bonn und Münster
feststellen: diese Städte haben als Einziqe unter den
kreisfreien Städten und Kreisen aufqrund ihrer Altersstruktur noch einen Geburtenüberschuss. Zuwachse
Краткий перевод фрагмента:
Конструктивное обоснование - состояние на 06.25.2013 Отмененный текст перечеркнут Поправки к проекту - состояние на 09.22.2015 Исправленный текст подчеркнут
Демографические изменения 1.2 Формы демографических изменений
В земле Северный Рейн-Вестфалия около 17,8 млн. чел. (2012): 9,1 млн. женщин / 8,7 млн. мужчин. В 1990-е годы, произошло увеличение населения примерно на 0,9 млн чел. (0,4 млн. женщин / 0,5 млн. мужчин). Эта тенденция не продолжилась. По прогнозам население в Северной Рейн-Вестфалии в 20122030 гг. уменьшится на 3,6%. Эта тенденция уменьшения населения касается многих частей региона. В то время как в крупных городах и их окрестностях - Кёльн / Бонн, Аахен, Дюссельдорф, Мюнстер и Левер^зене и в районе Рейн-Эрфт и Рейн-Зиг и районах Клеве, Гютерсло и Падерборн, по-прежнему, ожидается прирост населения при условии, что население в Руре, в районе города Бергиш и на юго-востоке, и в некоторых округах на северо-востоке страны будет уменьшаться с 2012 по 2030 гг., в некоторых случаях более чем на 10%. В земле Северный Рейн-Вестфалия около 17,6 млн. человек: 9,0 млн. женщин / 8,6 млн. мужчин (2014). В 1990-е годы произошло увеличение населения примерно на 0,9 млн. чел. (0,4 миллиона женщин / 0,5 млн. мужчин). Эта тенденция не продолжилась: в первом десятилетии этого века население осталась на прежнем уровне. В 2011 г. население в Северной Рейн-Вестфалии выросло в основном из-за высокой иммиграции. По прогнозам в центральных городах и районах Северной Рейн-Вестфалии в период 2014-2040/2060 гг. («те^щий демографический прогноз») населения будет продолжать расти с 2014 года до 2025 года примерно на 0,9%, затем произойдет падение до уровня 2015-2035, а далее будет снижаться непрерывно. Это будет характерно для многих частей региона. Рост населения более чем на 10% к 2040 году для городов Дюссельдорф, Кельн, Бонн и Мюнстер установлен в соответствии с результатами последнего демографического прогноза; эти города растут быстрее в связи с возрастной структурой их населения и превышением рождаемости над смертностью. Рост людности на 5-10% прогнозируется для городов, которые расположены в непосредственной близости от столицы и наиболее крупных городов.
Подробнее покажем форму участия общественности в обсуждении проекта Плана развития Земли Северный Рейн-Вестфалия [9-10]. Проект Регионального плана (LEP NRW) был разработан в 2013 г. В апреле-сентябре 2015 года, правительство Земли NRW решило существенно изменить проект нового плана развития и провести вторую процедуру участия общественности для измененных частей проекта. Все государственные органы, участвовавшие в этой работе, а также граждане страны и прилегающих районов, смогли представить свои замечания по исправленным частям проекта LEP NRW к 15 января 2016 года. Для обсуждения общественности была предложена уточненная версия плана [8]. Замечания и рекомендации можно было отправлять в режиме онлайн или по электронной почте. Для знакомства с проектом документ был показан в табличной форме (см. фрагмент в табл.1). В левой коронке даны положения уточненного проекта 2013 года, справа - новые положения с изменениями в сентябре 2015 г. В табл. 1 показан фрагмент проектных уточнений в разделе «Демографические изменения». Согласование проектных предложений потребовалось в связи с неточным прогнозом населения, в том числе по отдельным районам Земли Северный Рейн-Вестфалия.
В ресурсных районах добычи полезных ископаемых ключевым вопросом территориального проектирования является разработка системы «отраслевого» расселения, в том числе в сочетании с традиционным расселением местных жителей. В староосвоенных и плотно заселенных ресурсных районах эта задача особенно актуальна в период активного расширения мест открытой добычи (карьеров). Расширение карьерных «полей» вызывает необходимость переселения отдельных населенных пунктов, как правило, сельских - деревень, сел, поселков. Поэтому важнейшей задачей пространственного планирования является контроль за развитием поселений. Вопрос о целесообразности переселения - это не столько техническое и экономическое решение, сколько - социальное. Требуется учесть мнение местных жителей. См. пример онлайн-консультаций, проведенных в период разработки Регионального плана земли Северный Рейн-Вестфалия в связи с предварительным проектным решением о переселении трех населенных пунктов в зоне расширения открытых карьеров по добыче бурого угля [10]. Всего получено более 1400 комментариев, мнение жителей было учтено и план расширения карьера отодвинут во времени до 2030-2045 гг. Рекомендовано переселение самостоятельно не проводить. При этом местное население получило обещание, гарантирующее 15-летнее сохранение деревень, так как первая подготовительная работа по процедурам переселения начинается примерно за 15 лет до фактического начала горных работ. Этот пример современной формы активного участия общественности в разработке документов стратегического планирования для учета мнения местных жителей.
В заключение заметим главное: стратегическое планирование для «организации территории» - это коллективная работа, обязательно с привлечением на стадии разработки (и переработки) местных жителей, региональных университетов, общественных организаций. Опыт земли Северный Рейн-Вестфалия представляется очень интересным и полезным для регионального стратегического планирования России.
Список литературы
1. Модель общественного участия в процессе стратегического планирования. - М.: Фонд «Институт экономики города». - 16 с. -https://www.hse.ru/mirror/pubs/lib/data/access/ram/ticket/49/15108429015d084b842cfa308ce72572045f60beb5/Model.pdf/
2. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (статья 13). -http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/regulation/20151113
3. Яковлева С.И. Интегральная модель регионального стратегического планирования // Псковский регионологический журнал. 2016. - № 26. (2). - С. 114-128. - http://elibrary.ru/item.asp?id=25984153
4. Baugesetzbuch (BauGB), 2004. - http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/bbaug/gesamt.pdf
5. Gemeinsame Innovationsstrategie der Länder Berlin und Brandenburg (innoBB), 2011. - http://innobb.de/sites/default/files/gemeinsame-innovationsstrategie-der-laender-berlin-und-brandenburg-innobb-372.pdf
6. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GG. Ausfertigungsdatum: 23.05.1949. - http://www.gesetze-im-internet.de/bundes recht/gg/gesamt.pdf
7. Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (LEP NRW), 1995. - http://www.dortmund.de/media/p/stadtplanungs_und_bauordnung samt/ stadtplanung_bauordnung_downloads/Landesentwi cklungsplan_NRW.pdf
8. Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen überarbeiteter Entwurf September 2015. - https://land.nrw/sites/default/files/asset/docu ment/ 01_10_2015_lep_text_zweite_beteiligung_lanuv.pdf
9. Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (LEP NRW) vom 14.12.2016. - https://www.land.nrw/sites/default/files/asset/document/ lep_nrw_14-12-16.pdf
10. Landesplanung [Электронный ресурс]. URL: https://www.land.nrw/de/thema/landesplanung.
11. Mertins G., Paal M. Regional Planning in Germany. Institutional framework, instruments and effectiveness // Estudio de casos sobre planificacion regional. 2011. P. 31-49. - http://www.ub.edu/medame/PRMertins.pdf
12. Raumordnungsgesetz (1998 г. ред. 2015 г.). - http://www.gesetze-im-internet.de/rog_2008/
13. Ruhr. 2010: Рурская область - ^льтурная столица Европы. - http://dw.com/p/LOyL
