CC BY
223
МЕТОДЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
УДК 332.145
С. И. Яковлева
ИНТЕГРАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ РЕГИОНАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Стратегия как процесс подготовки управленческих решений и «модель в потоке решений» — важнейший инструмент территориального (регионального) планирования. Региональные стратегии разрабатываются по разным моделям. Они различаются соотношением двух взаимосвязанных элементов и процессов — социального-экономического и территориального (пространственного) планирования. Выбор основной модели регионального стратегического планирования определяется традициями национальной «школы» или «школой» разработчика, когда региональные стратегии выполняют приглашённые зарубежные специалисты.
В публикации представлен краткий обзор моделей региональных стратегий. Дана комплексная характеристика интегральной модели стратегического планирования регионов Германии. Характеристика включает несколько параметров: законодательная база и система регионального стратегического планирования, основные документы и разработчики, содержание (на примере федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия). Показаны особенности становления регионального планирования Сирии, которое, как и в Германии, разрабатывалось по интегральной модели планирования. Обзор базируется на анализе первичных документов — действующих региональных стратегий, а также законов стратегического планирования, рекомендаций по разработке стратегий. В ряде случаев дополнительно использованы материалы научных публикаций. Анализ тематики ведущих российских журналов региональных исследований показал, что обзоры зарубежной практики регионального стратегического планирования с анализом действующих стратегий разных стран — крайне редкое явление. Разработка подобных зарубежных обзоров — актуальная задача учебно-образовательного, научного и прикладного значения.
Ключевые слова: региональные стратегии, национальные модели, территориальное стратегическое планирование, региональное стратегическое планирование, стратегия социально-экономического развития региона, комплексная стратегия развития региона, региональный план, экономическая стратегия, стратегии пространственного планирования.
Стратегическое планирование на уровне территориальных единиц называют территориальным стратегическим планированием. Сохраняется терминологическая международная несогласованность базовых понятий стратегического планирования. В России под «территориальным планированием» продолжают понимать бывшую районную планировку [1; 9], а стратегическим планированием называют долгосрочное планирование социально-экономического развития регионов (как сино-
ним зарубежного понятия «региональное планирование»). Этого толкования придерживаемся в данной публикации.
Цель исследования — экспертная оценка региональных стратегий разных стран мира для идентификации моделей по соотношению разных процессов территориального планирования регионов. Подробно анализируется интегральная модель стратегического планирования на примере Германии и Сирии.
Для определения понятия «территориальное стратегическое планирование» предлагаем использовать конструктивное предложение профессора А. А. Ткаченко (ТвГУ) различать «содержательное» (социальное, экономическое, культурное и др.) развитие территории и её пространственное развитие, выражающееся в изменениях конфигурации и пространственной структуры как самой территории, так и составляющих её систем и комплексов. Аналогично и в территориальном (региональном) управлении надо различать управление «содержательным» (социальным, экономическим и др.) развитием и управление пространственным развитием» [11, с. 18]. Поддерживая эти положения, можно различать два взаимосвязанных вида стратегического планирования регионов и городов — долгосрочное планирование социально-экономического и пространственного развития (рис. 1).
Рис. 1. Декомпозиция системного понятия «территориальное стратегическое планирование»
Соотношение этих двух видов стратегического планирования позволяет выделять разные модели: интегральную, экономическую, раздельную и программно-проектную. Эти краткие названия могут быть использованы для систематизации национальных моделей стратегического планирования регионов. Основные характеристики моделей показаны в монографии В. В. Владимирова, Н. И. Наймарка [2, с. 301-302]. В данной статье формулировки даны в редакции и с дополнениями.
Интегральная модель предполагает тесную взаимосвязь социально-экономического и пространственного планирования с разработкой единого комплексного документа — Регионального плана (программы).
Территориальное стратегическое планирование
Экономическая модель означает включение вопросов пространственного развития региона в процесс разработки его экономической стратегии.
Раздельная модель означает параллельное развитие процессов социально-экономического и пространственного планирования с разработкой двух стратегий. Их взаимосвязь и согласованность содержания — сложный проблемный вопрос.
Программно-проектная модель ориентирована на решение отдельных проблем региона. Характерна для стран, в которых процесс территориального планирования не получил системного развития на уровне крупных административных образований страны (штатов, провинций). При этом стратегии разрабатываются для низшего уровня муниципальных образований и их групп, и носят преимущественно проблемный характер.
Хронология развития разных моделей стратегического территориального планирования начинается с 1960-х гг. — сначала в США и Канаде, затем в развитых странах Европы, а с 1980-х гг. — по всему миру. Россия включилась в этот процесс в конце 1990-х гг., первая региональная не федеральная стратегия разработана в 1997 г. для С.-Петербурга как субъекта РФ [10]. Сейчас подготовлена концепция стратегии С.-Петербурга нового поколения. Среди действующих региональных стратегий России — документы 2006-2015 гг. [12; 13]. Модель российских региональных стратегий — параллельная разработка двух стратегий — социально-экономического развития регионов и городов (или стратегии устойчивого развития) и пространственного развития (Схемы территориального планирования регионов и генеральные планы сельских поселений и городов). Для взаимосвязи стратегии социально-экономического развития города и его генплана в России началась экспериментальная разработка промежуточного документа — стратегического мастер-плана.
Для каждой из четырёх моделей стратегического планирования в табл.1 названы страны, в которых они получили развитие. Эта работа требует продолжения, в т. ч. корректировки в связи с изменениями в системах планирования отдельных стран. Актуальная информация о системах регионального планирования в странах Европы и Азии сосредоточена на сайте [14].
Таблица 1
Основные модели стратегического планирования регионов (составлено по разным
источникам, в т. ч. первые названия — курсивом — указаны в монографии [2])
№ Модели Страны
1. Интегральное (региональный план) ФРГ, Австрия, Швейцария, Нидерланды, Индия, Португалия, ЮАР, Филиппины, Республика Казахстан, Сирия
2. Часть экономического планирования Франция, Италия, Испания, Австралия, Новая Зеландия
3. Социально-экономическое и пространственное (раздельно) Великобритания, Швеция, Финляндия, Польша, Россия, Китай, Республика Беларусь, Латвия
4. Программное (в отдельных программах и проектах развития) без государственной системы США, Канада, Гаити
Далее покажем характеристики интегральных моделей территориального стратегического планирования, составленные преимущественно на базе первоисточников — открытых документов стратегического планирования Германии и Сирии.
Германия. Первые шаги немецкого регионального планирования датируются в межвоенные годы, когда начали свою работу ассоциации регионального планирования (с 1920-х гг.) [21]. Немецкая Конституция [18] (действует с 1949 г.) предоставила муниципалитетам полные полномочия в планировании их территорий. В 1960-х гг. юридически обязательным инструментом стал «Региональный План». В 1998 г., уже после объединения Германии, был принят Федеральный Закон о Региональном планировании [22]. Закон определяет общие цели и правовые рамки регионального планирования, и носит рекомендательный характер для административных структур. В 2004 г. принят Федеральный строительный кодекс (Baugesetzbuch) [15]. Он определяет компетенции планирования на уровне муниципалитетов: составляются Планы использования земель (Flächennutzungsplan) и Планы застройки (Bebauungsplan). Закон установил правила и меры по охране природы и окружающей среды в период строительных работ, а также правила расчётов компенсационных выплат муниципалитетам и др.
Ассоциации регионального планирования продолжают оставаться главными разработчиками стратегий пространственного развития страны и регионов. Особенно много их появилось после войны — в 1950-е гг. для восстановления сильно разрушенных городов. Участие общественности обязательно в немецкой системе планирования. «Носители общественных интересов» — органы государственной власти, организации и некоммерческие объединения участвуют в планировании уже на очень ранней стадии обсуждения, чтобы дать советы в рамках своих обязанностей.
Основные документы регионального (стратегического) планирования:
- планы и программы развития федеральных земель (Landesentwicklungsplan и Landesentwicklungsprogramm) — это стратегические документы, совмещающие социально-экономическое и территориальное планирование федеральных земель и их районов;
- региональные планы (Regionalpläne) районов планирования (Raumordnungsregion); Германия разделена на 114 районов планирования;
- комплексные планы городов (стратегии развития);
- стратегии городских агломераций.
Городским агломерациям, которые располагаются на границах двух федеральных земель, рекомендуется осуществлять общее региональное планирование. Пример — Совместная инновационная стратегия земель Берлин и Бранденбург (innoBB), 2011 [17].
Подробнее покажем особенности регионального планирования на примере федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия (NRW). Столица — город Дюссельдорф. Крупнейший по численности населения город — Кёльн. Численность населения — 17,6 млн чел. (самая населённая из земель ФРГ). 29 из 80-ти крупных немецких городов расположены на урбанизированной территории СР-В.
Северный Рейн-Вестфалия является густонаселённой землей Германии. На ограниченном пространстве (34,1 тыс. км2) и при наличии различных ресурсов предъявляются особые требования к предоставлению земельных участков для развития конкурирующих между собой видов деятельности. Эти вопросы последователь-
но решаются в процессе разработки и активного обсуждения нового проекта «Плана развития земли Северный Рейн-Вестфалия» [20] (далее — План). Предыдущий План действовал с 1995 г. [19], уточнения внесены в 2013 г. Новый план должен быть утверждён в начале 2016 г. Тематическая структура проекта Плана представляет собой сочетание Стратегии социально-экономического развития, территориального планирования и градостроительства в Земле Северный Рейн-Вестфалия.
В содержание нового Плана включены разнообразные тематические разделы, в т. ч. основные (с проектными картами).
- Демографические изменения (прогноз). Комментарии и табл. 2 см. ниже.
- Пространственная структура Земли Северный Рейн-Вестфалия (центральные места) — рис. 2.
Районные центры
Опорные центры
Рис. 2. Центральные места в районах Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия [20, с. 39]
* Пространственное развитие в соответствии с проектом Плана [20] будет выровнено по существующей, функционально структурированной системе центральных мест (Zentrale Orte). Трёхуровневая система центральных мест (рис. 2) включает региональные центры (Oberzentren), районный центры (Mittelzentren), базовые центры (Grundzentren). План предлагает продолжать фокусироваться на эффективной про-
странственной концентрации государственных и частных учреждений обслуживания и коммунальных услуг. Число центральных мест в новом Плане развития останется без изменений (с 1979 г.). Это является результатом исторических процессов, и в то же время основой для дальнейшего территориального развития. Центральные места связаны эффективными транспортными и коммуникационными сетями. В земле Северный Рейн-Вестфалия в каждой общине статус опорного центра гарантирует его обитателям первичную медицинскую помощь и быструю доставку товаров народного потребления. Региональные и районные центры с большими транспортными расходами должны быть доступны из любого места для частного и общественного транспорта. Для обеспечения этого необходимо гарантировать мобильность растущего населения за счёт сохранения и улучшения качества работы общественного транспорта.
- Сохранение и развитие культурных ландшафтов.
- Региональное и трансграничное сотрудничество. Формирование трансграничных еврорегионов планировалось и в 1995 г. — рис. 3.
Рис. 3. Формирование трансграничных еврорегионов в Плане развития Северной Рейн-Вестфалии 1995 г. [19, с. 17]
- Функциональные зоны (селитебные, коммерческие, промышленные, рекреационные и др.).
- Природные пространства и их охрана, сельское и лесное хозяйство.
- Транспорт и техническая инфраструктура.
- Добыча и транспортировка энергетического сырья.
- Энергоснабжение и электростанции, в т. ч. ветровые (географическое определение приоритетных ветровых зон рекомендовано выполнять в региональных планах). Конфликтным является вопрос соотношения между развитием ветроэнергетики и туризма в городских округах (решение вопроса передано на местный уровень).
Подробнее покажем форму участия общественности в обсуждении проекта Плана развития Земли Северный Рейн-Вестфалия. Всем жителям предложено вносить свои замечания и рекомендации в режиме онлайн или по электронной почте. Для знакомства с проектом документ показан в табличной форме и регулярно обновляется (см. фрагмент в табл. 2). В левой коронке даны положения уточнённого проекта 2013 г., справа — новые положения с изменениями в сентябре 2015 г. В табл. 2 показан фрагмент проектных уточнений в разделе «Демографические изменения». Согласование проектных предложений потребовалось в связи с неточным прогнозом населения, в т. ч. по отдельным районам Земли Северный Рейн-Вестфалия. Этот пример иллюстрирует принцип непрерывного изменения стратегического плана развития региона, что является отличительной чертой немецкого регионального планирования.
Таблица 2
Фрагмент проекта Плана развития федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия, пересмотренный проект, сентябрь 2015 г.: раздел «Демографические изменения»
[20, с. 19-20]
Begründungsentwurf • Stand: 25.6.2013 entfallender Text ist durchgestrichen Änderungen des Entwurfs - Stand 22.09.2015 geänderter Text ist unterstrichen
Deroogtaphiscbet Wandet 1.2 Demoqraphischen Wandel qestalten
Ausqanqslaqe:
In Nordrhein-Westfalen leben heute <2012) ca. 17.B Mio. Menschen (9,1 Mio Frauen / 8.7 Mio Männer) In den i990er Jahren verzeichnete Nordrhein-Westfalen einen Bevölkerungszuwachs von annähernd 0,9 Mio. Menschen (0,4 Mio. Frauen/ 0,5 Mio. Männer). Dieser Trend setzt sich nicht fort. Wach der Vcsausber&ch- In Nordrhein-Westfalen leben heute (2014) ca. 17.6 Mio Menschen (9,0 Mio Frauen /8,6 Mio Männer). In den 1990er Jahren verzeichnete Nordrhein-Westfalen einen Bevölkerungszuwachs von annähernd 0,9 Mio. Menschen (0,4 Mio Frauen / 0,5 Mio. Manner). Dieser Trend setzte sich nicht fort; im ersten Jahrzehnt dieses
2011 nimmt die Bevölkerung in Nordrhein-Westfalen jedoch - vor allem aufgrund hoher Zuwanderunos-überschüsse ■ wieder zu. und nach der aktuellen im
Bevölkerung in Nordrhein-Westfalen von 2012 bis 2030 um 3.6 % abnehmen. Von diesem landesweilen
Bevölkerungsrückgang werden die Teilraums Nordrhein-Westfalens sehr unterschiedlich erfasst Wäh- Auftraq der Staatskanzlei von IT.NRW erstellten Vorausberechnet] der Bevölkerunq in den kreisfreien Städten und Kreisen Nordrhein-Westfalens 2014 -2040/60, im Folgenden kurz "aktuelle Bevölkerunqs-vorausberechnuno" aenanrit. wird sie zunächst von 20t 4 bis 2025 weiterhin um etwa 0,9% zunehmen, bis 2035 wieder aul das Niveau von 2015 absinken und danach kontinuierlich zurückgehen. Von dieser landesweiten Entwicklung werden die Teilräume Nordrhein-Westfalens sehr unterschiedlich erfasst So lässt sich nach den Eraebnissen der aktuellen Bevölkerunqsvorausberechnunq ein Bevölke-runaswachstum von mehr als tO % bis 2040 für die kreisfreien Städte Düsseldorf. Köln. Bonn und Münster
Aachen, Düsseldorf, Münster und Leverkusen sowie
Klovo, Gütor&loh und Padorborn noch oino woitoro Bovölkorungczunahmo orwartot wird, goht dio Landoc
biet, im Bergischen Städtedreieck sowie im Südosten und in oinigon Kroison im Norcfoston dos Landes von 2012 bis 2030 zum Teil um aber 10 % zurückgehen
feststeifen: diese Städte haben als Einzige unter den kreisfreien Stadien und Kreisen aufgrund ihrer Altersstruktur noch einen Geburtenuberschuss. Zuwachse
Краткий перевод фрагмента:
Конструктивное обоснование — состояние на 06.25.2013 Отменённый текст перечёркнут Поправки к проекту — состояние на 09.22.2015 Исправленный текст подчёркнут
тт л. 1.2 Согласовать демографические изменения
демографические изменения
В земле Северный Рейн-Вестфалия около 17,8 млн чел. (2012): 9,1 млн женщин / 8,7 млн мужчин. В 1990-е гг. произошло увеличение населения примерно на 0,9 млн чел. (0,4 млн женщин / 0,5 млн мужчин). Эта тенденция не продолжилась. По прогнозам население в Северной Рейн-Вестфалии в 2012-2030 гг. уменьшится на 3,6 %. Эта тенденция уменьшения населения касается многих частей региона. В то время как в крупных городах и их окрестностях — Кёльн / Бонн, Аахен, Дюссельдорф, Мюнстер и Леверкузене и в районе Рейн-Эрфт и Рейн-Зиг и районах Клеве, Гютерсло и Падерборн, по-прежнему ожидается прирост населения при условии, что население в Руре, в районе города Бергиш и на юго-востоке, и в некоторых округах на северо-востоке страны будет уменьшаться с 2012 по 2030 гг., в некоторых случаях более чем на 10 % В земле Северный Рейн-Вестфалия около 17,6 млн чел.: 9,0 млн женщин / 8,6 млн мужчин (2014). В 1990-е гг. произошло увеличение населения примерно на 0,9 млн чел. (0,4 млн женщин / 0,5 млн мужчин). Эта тенденция не продолжилась: в первом десятилетии этого века население осталась на прежнем уровне. В 2011 г. население в Северной Рейн-Вестфалии выросло в основном из-за высокой иммиграции. По прогнозам в центральных городах и районах Северной Рейн-Вестфалии в период 2014-2040/2060 гг. («текущий демографический прогноз») население будет продолжать расти с 2014 г. до 2025 г. примерно на 0,9 %, затем произойдёт падение обратно до уровня 2015-2035 гг., а далее будет снижаться непрерывно. Это будет характерно для многих частей региона. Рост населения более чем на 10 % к 2040 г. для городов Дюссельдорф, Кёльн, Бонн и Мюнстер установлен в соответствии с результатами последнего демографического прогноза; эти города растут быстрее в связи с возрастной структурой их населения и превышением рождаемости над смертностью. Рост людности на 5-10 % прогнозируется для городов, которые расположены в непосредственной близости от столицы и наиболее крупных городов
Продолжение раздела «Демографические изменения» покажем в форме основных положений (составлено на основе перевода Плана [20, с. 19-20].
- В соответствии с последними прогнозами населения по сравнению с базовым 2014 г. на длительный срок ожидается увеличение только возрастной группы 65 лет и старше: с 20,6 % (2014 г.) до 28,9 % (2040 г.). Это остаётся основной тенденцией демографических изменений. В связи с этим всё более значимым становится ориентация структуры расселения на здравоохранение, расположенное близко к дому и обеспечение без барьерной доступности услуг. Для участия в общественной жизни людей с ограниченными возможностями требуется улучшить доступность среды, для этого необходимо принимать во внимание специальные требования Комитета по правам инвалидов (КПИ) ООН (ратифицированы в 2009 г.).
- Прогноз показывает увеличение младших возрастных групп к 2030 г. с последующим уменьшением.
- В регионах с ростом, и даже с сокращением населения в среднесрочной перспективе прогнозируется рост спроса на жильё. Ожидается рост числа домашних хозяйств (в том числе на 1-2 чел.) и средней жилой площади на одного жителя.
Возрастная структура населения в новом Плане рассматривается как важнейший внутренний фактор развития региона, который связывается с перспективами развития и обустройства комфортной среды жизнеобеспечения. Так, особое внимание акцентируется на необходимость развития сферы услуг и специального обслуживания — государственных и частных услуг по уходу за пожилыми людьми и людьми с ограниченными возможностями, обеспечения доступности и транспортной мобильности за счёт активного развития общественного транспорта.
Содержание экономического раздела Плана отражено в разделе 1.3 Переход к устойчивому экономическому развитию. В справочной информации к трём пунктам (2013 г.) дополнено ещё 8 новых характеристик [20, с. 22-24]. Их краткое содержание представлено ниже.
- В международном рейтинге экономика земли Северный Рейн-Вестфалия в качестве независимого государства находится на 18-м месте и от других федеральных земель отличается более высокой степенью интернационализации. Северный Рейн-Вестфалия как один из полюсов роста Германии базируется на развитии агломерации Рейн-Рур (Кёльн). Это крупнейшая европейская агломерация с 11 млн жителей, которая является важным рынком сбыта для отечественных и иностранных инвесторов. Сильная промышленность и торговля земли Северный Рейн-Вестфалия сосредоточена в городских агломерациях и в сельской местности, где традиционно расположены многие компании. Кроме того, здесь можно развивать производство продуктов питания и пищевую промышленность, т. к. около половины территории страны используется в сельском хозяйстве. Инновационная промышленность и промышленные услуги (по большей части на малых и средних предприятиях) являются основой экономики земли Северный Рейн-Вестфалия. Здесь один из самых высоких показателей производительности территории (ВВП на душу населения, жилья и транспорта на 1 км2) в сравнении с федеральными землями Германии (занимает 5-е место). Это свидетельствует о высокой эффективности использования земель. Эта уже высокая производительность на единицу площади может быть увеличена при минимизации «потребления пространства».
- Экономические структурные изменения и глобализация рынков привели к усилению конкуренции между городами и регионами, которая усугубляется растущей
независимостью компаний и мобильностью сотрудников. Муниципалитеты в большей степени подвержены международной конкуренции, с которой они не в состоянии справиться из-за малых «сил» (мелких структур) для участия в планировании и принятии решений.
- Освоение земель сегодня требует дифференцированного анализа текущей ситуации. В проекте Плана акцентируется внимание на необходимость учёта различной экономической структуры субрегионов страны, различий между сельскими и урбанизированными областями, и топографией. Требует решения вопрос обеспечения информацией о фактической ситуации. Для этого рекомендуется провести подробный опрос населения по вопросам землепользования по всей территории Земли (с учётом региональной специфики).
- Окружающая среда и климат создают новые угрозы развитию, и в то же время открывают экономические возможности. Например, в центре внимания теперь эффективность использования ресурсов. Эта тематика в области развития сотрудничества между различными общинами (муниципалитетами) позволяет искать беспроигрышные решения как для обеспечения спроса, так и для экономии места. Устойчивая экономика требует амбициозных мер защиты климата, окружающей среды и ресурсов. Экономика и экология должны развиваться согласованно. Например, активное развитие логистики требует значительных площадей. Это специальный объект территориального планирования, который создается как инфраструктурное условие привлекательное для промышленных, коммерческих и туристских объектов. Таким образом, логистика способствует созданию новых, сохранению, расширению или реорганизации существующих промышленных, коммерческих и туристских предприятий. Туризм может использоваться для балансировки регенерации земель и организации активного отдыха людей. В то же время, туризм играет важную роль в экономическом развитии земли Северный Рейн-Вестфалия. Привлекательность этого региона как места отдыха тесно связана с восприятием его в качестве привлекательного места работы, жизни и инвестирования. Туризм и отдых должны быть усилены в субрегионах, которые имеют природные условия (потенциал) для устойчивого развития туризма как экономического фактора.
В заключение обзора подчеркнём главное: содержание нового Плана развития федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия представляет собой сочетание стратегии социально-экономического развития, территориального (пространственного) планирования и градостроительства. При этом территориальное планирование и градостроительство рассматриваются как следствие социально-экономического реформирования региона — от горнодобывающего и металлургического центра Германии к «Культурной столице Европы 2010». В рамках проекта «Рур 2010 — культурная столица Европы» [23], город Эссен представлял в данном проекте весь Рурский регион. Кардинальная трансформация специализации экономики региона потребовала трансформации его территориальной структуры. Для этого разработаны и реализованы:
- стратегии развития городских промышленных зон;
- программы экологического оздоровления городских территорий;
- концепции создания рекреационных зон и объектов культуры на базе высвобождаемых производственных территорий;
- комплексная энергоэффективную санацию городских микрорайонов;
- проект «100 экологических поселений Земли Северный Рейн-Вестфалия» и др.
По классической интегральной модели предполагалось развитие стратегического планирования регионов и в Сирии. Статья подготовлена, когда в Сирии идет гражданская война (с 2011 г.), и для нас важно обратить внимание на опыт и перспективы развития стратегического регионального планирования. Предстоит этап восстановления и выбор приоритетов развития, в т. ч. для регионов Сирии — приморских и горных территорий, приречных и приграничных ленточных ареалов освоения, бассейновых зон и междуречий, столичной агломерации и др.
Довоенная экономика Сирии была смешанного типа с высокой долей государственного сектора. Поэтому долгие годы основным был экономический план развития Сирии: начиная с 1952 г. регулярно принимались пятилетние планы. Орган централизованного планирования — Государственная Плановая Комиссия (Госплан) [7].
Основные документы отраслевого и территориального планирования (до 2010 г.).
- Секторальные, или отраслевые планы развития, в т. ч. для конкретных районов и городов.
- Отраслевые программы развития регионов и городов. Пример — программы поддержки исторических городов с проектами восстановления культурного наследия в антропогенной среде для использования культуры как «катализатора» социально-экономического развития старых городов.
- Планы городского развития (мастер-планы), которые регулируются градостроительным законодательством.
- Программы ABD, с 2005 г. (Area based development), основанные на выявлении и целевом развитии проблемных территорий (районов постконфликтного восстановления, бедных, маргинальных — неформальных поселений, районов ЧС), пример — программа развития Алеппо («ворота» Сирии в Европу) [16].
- Планы пространственного развития провинций. Закон № 15 от 1971 г. расширил права местных администраций в разработке этих документов, но не решил вопросов координации с национальными планами (стратегиями) развития. Первым шагом перехода к модели комплексного регионального планирования стали «центры планирования» в провинциях (с 2003 г.). Они стали «ядрами координации между планированием на национальном и оперативном местном уровнях в провинциях» [4].
Переход к разработке нового типа стратегических документов — комплексных региональных планов подталкивался накопившимися проблемами. Среди них главные: значительная диспропорция между сирийскими провинциями по экономическим и социальным показателям развития и дисбаланс усилий в пространственном развитии регионов (провинций). С начала 2000-х гг. активизировались работы по национальному стратегическому планированию. В последних двух пятилетних планах развития народного хозяйства Сирии уже активно применялись популярные методы стратегического анализа (SWOT, PEST и др.) и ставился вопрос о необходимости согласования национальных планов развития экономики и программ развития провинций и городов [4]. Закончилось действие плана 11-й пятилетки (2011-2015 гг.) и впервые разработан проект стратегического планирования «Сирия-2025». Работа над концепцией началась в 1998 г., и первоначально стратегия рассчитывалась до 2020 г. В разработке этого первого национального стратегического плана развития Сирии принимала участие большая команда специалистов разных стран под эгидой ООН. См. подробнее материалы на сайте Государственной плановой комиссии (Госплан) [7]. Действовали и специальные программы помощи ООН правительству Сирии в сфере регионального планирования [24].
Законодательной базой организации процесса регионального планирования в Сирии для сбалансированного развития страны и её территорий стал «Закон регионального планирования» (№ 26, 2010 г.). Закон предусматривает обязательную разработку рамочного документа — Национальной стратегии пространственного планирования и отраслевых стратегий. Региональное планирование Сирии должно стать связующим звеном между национальным пространственным планированием, и планированием городов и городских агломераций. В содержании региональных планов — в текстах и рисунках (картах, графических построениях) анализируется текущее состояние региона и планы социально-экономического и пространственного развития. В планах предлагается модель территориальной структуры региона, т. е. определены полюса роста, новые районы и оси развития. Особое внимание уделяется развитию больших городов, важным промышленным и сельскохозяйственным районам, мероприятиям защиты населённых пунктов от стихийных бедствий, вопросам экологического планирования, сохранения культурно-исторического наследия и развития туризма, сети дорог и аэропортов. Региональное планирование, в соответствии с законом (2010 г.) должно выявлять города, имеющие потенциал развития; предотвращать стихийное нерегулируемое расширение пригородных территорий; разрабатывать мероприятия для сохранения природных и археологических памятников, уникальных биосферных территорий; упорядочивать отношения городских сообществ с окружающей средой; предотвращать «нецелевое» использование земель сельскохозяйственного назначения, природных заповедников и пляжей, а также мест археологических раскопок. Защита качества воды в реках и подземных вод бассейнов — важнейшая задача жизнеобеспечения регионов Сирии.
Региональные планы должны разрабатываться на 10 лет, а национальные стратегии (пространственного развития и отраслевые/секторальные, например, стратегия развития энергетики) — на 15 лет. Они должны быть взаимоувязаны. При этом региональное планирование должны стать «организатором процесса пространственного развития» страны. Закон (2010 г.) определил принципы и методологию регионального планирования в Сирии и установил его институциональные рамки путём создания Высшего совета по региональному планированию, и органа регионального планирования — Комиссии регионального планирования в составе Министерства строительства и развития [8]. Главная функция комиссии — разработка Региональных планов. Они должны базироваться на национальных отраслевых стратегиях развития (энергетической, охраны окружающей среды, использования природных и минеральных ресурсов и др.) и рамочной стратегии пространственного развития, в которой определены центры и главные оси развития.
Территориальными единицами регионального планирования стали провинции и специальные регионы планирования: Восточный, Северный, Прибрежный, Центральный и Южный (рис. 3). Регионы планирования крупнее административно-территориальных образований — провинций (мухафаз). Это исторически сложившиеся географические районы, которые не нуждаются в кардинальной корректировке границ для будущего регионального планирования.
Первые региональные планы разрабатываются с начала 2000-х гг. для провинции Дамаска (столичная агломерация Дамаск и сельские территории) и Северного региона планирования (провинции Алеппо и Идлиб) [3; 6]. Самую большую готовность регионального плана имеет Дамаск [3]. В Сирии были развёрнуты работы
по исследованию всех регионов планирования, в т. ч. разработаны и составлены специальные карты.
Рис. 4. Регионы планирования Сирии
На примере Сирии можно изучать опыт развития комплексного регионального планирования транзитных территорий. При этом города и районы, пострадавшие от военных действий — это новый объект (но не новый сюжет) современного регионального планирования. Новый тип районов территориального планирования — бывшей районной планировки был предложен и апробирован на примере Ирана (работы под руководством профессора Е. Н. Перцика, МГУ, 1996 г.) [5]. Теория и методология изучения и планирования такой категории районов — актуальный и малоизученный вопрос, требующий не только постановки, но и незамедлительного решения.
В заключение обзора для нас важно подчеркнуть главное — интегральная модель стратегического планирования регионов представляется наиболее удачной. Она обеспечивает тесную взаимосвязь и одновременность принятия решений в отношении социально-экономического и пространственного развития регионов. Интегральная модель получила широкое развитие и может быть рекомендована для стратегического планирования российских регионов. Отдельный вопрос — картографическое обеспечение — разработка карт стратегического планирования и проектных карт [12; 13]. Обычно рекомендации разрабатывают только для проектных карт, учитывая назначение карт для градостроительного проектирования регионов и городов. Ми-
ровой опыт стратегического территориального планирования требует обобщения и
анализа для выработки рекомендаций, важных для развития его теории и практики.
Литература
1. Вильнер М. Я. О соотношении стратегии пространственного развития и стратегии развития строительной отрасли // Управление развитием территории, 2015. № 3. С. 18-20.
2. Владимиров В. В., Наймарк Н. И. Проблемы развития теории расселения в России. М.: Эдиториал УРСС, 2002. (Теоретические основы градостроительства). С. 301-302.
3. Заключительный этап исследования для регионального планирования Дамаска, 2014 (арабский язык). [Электронный ресурс]: URL: http://www.dp-news.com/pages/detail.aspx?articleid=162568; http://www.syriandaysxom/index.php?page=show_det&id=26123
4. Материально-техническая поддержка проектам регионального планирования Сирии. Проектный документ. Программа ООН, 2011 (арабский язык). [Электронный ресурс]: URL: https://wikileaks. org/syria-files/attach/335/335531_SYR10007_RPC_ProjectDocument_V0.2_JM_9-1-11_Arabic.docx
5. Мошири Фаррох. Экономико-географические аспекты районной планировки районов Ирана, пострадавших от военных действий: Автореферат дис. ... кан. геогр. наук: 11.00.02 /МГУ им. М. В. Ломоносова. М., 1996. 21 с.
6. Обзор подготовительных работ по созданию Регионального плана Северного региона планирования Сирии, 2012 (арабский язык). [Электронный ресурс]: URL: http://www.almjhar.com/ar-sy/News-View/2212/43865.aspx; http://www.syriasteps.com/?d=207&id=89470
7. Официальный сайт Государственной плановой Комиссии (Госплан) САР. [Электронный ресурс]: URL: http ://www. planning. gov. sy/ en_index. php
8. Официальный сайт комиссии регионального планирования Сирии. [Электронный ресурс]: URL: http://mohud.gov.sy/?page=category&category_id=93&lang=en
9. Перцик Е. Н. Районная планировка (территориальное планирование): Учеб. пособие для студ. М., 2006.
10. Стратегический план Санкт-Петербурга. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 1997.
11. Ткаченко А. А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении. Монография. Тверь: ТвГУ, 1995.
12. Яковлева С. И. Региональные карты стратегического планирования // Псковский регионологический журнал, 2015. № 23. С. 98-106.
13. Яковлева С. И. Картографическое обеспечение региональных стратегий России // Региональные исследования, 2015. № 4 (50). С. 42-48.
14. An Overview of Spatial Police in Asian and European Countries. [Электронный ресурс]: URL: http:// www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/
15. Baugesetzbuch (BauGB), 2004. [Электронный ресурс]: URL: http://www.gesetze-im-internet.de/ bundesrecht/bbaug/gesamt.pdf
16. HanyM. Ayad. Community area based development in the Northern Region of Syria: Case study of urban Aleppo // Alexandria Engineering Journal. Volume 50, Issue 4, December 2011, pp. 407-419.
17. Gemeinsame Innovationsstrategie der Länder Berlin und Brandenburg (innoBB), 2011. [Электронный ресурс]: URL: http://www.berlin.de/imperia/md/content/sen-wirtschaft/inno/strategie.pdf?start&ts=1404 987827&file=strategie.pdf
18. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GG. Ausfertigungsdatum: 23.05.1949. [Электронный ресурс]: URL: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf
19. Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (LEP NRW), 1995. [Электронный ресурс]: URL: http:// www.dortmund.de/media/p/stadtplanungs_und_bauordnungsamt/stadtplanung_bauordnung_downloads/ Landesentwicklungsplan_NRW.pdf
20. Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen überarbeiteter Entwurf September 2015. [Электронный ресурс]: URL: https://land.nrw/sites/default/files/asset/document/01_10_2015_lep_text_zweite_beteili-gung_lanuv.pdf
21. Mertins G., Paal M. Regional Planning in Germany. Institutional framework, instruments and effectiveness // Estudio de casos sobre planificacion regional, 2011, pp. 31-49.
22. Raumordnungsgesetz (1998 г. ред. 2015 г.). [Электронный ресурс]: URL: http://www.gesetze-im-inter-net.de/rog_2008/
23. Ruhr.2010: Рурская область — культурная столица Европы. [Электронный ресурс]: URL: http:// dw.com/p/LOyL
24. The United Nations Development Programme Technical Assistance in the Area of Regional Planning. The Government of the Syrian Arab Republic, 2011. [Электронный ресурс]: URL: http://www.undp.org/ content/dam/undp/documents/projects/SYR/00062667_RPC%20n%20%20Technical%20PD.pdf
Об авторе
Яковлева Светлана Ивановна — доктор экономических наук, профессор кафедры социально-экономической географии и территориального планирования, Тверской государственный университет, Россия.
E-mail: [email protected]
S. Yakovleva
INTEGRAL MODELS OF REGIONAL STRATEGIC PLANNING
The strategy as a process ofpreparation of administrative decisions and the "model in the flow of making" — the most important instrument of territorial (regional) planning. Regional strategies are developed for a variety of models. They differ in the ratio of two related elements and processes — social, economic and territorial (spatial) planning. Selection of the basic model is determined by regional strategic planning of the national traditions of the "school" or "school" offoreign experts.
The publication provides an overview ofpatterns of regional strategies. Dana complex characteristics of the integrated model of strategic planning regions in Germany. Features include several parameters: the legal framework and the system of regional strategic planning, key documents, and the developers, the content (for example, the federal state of North Rhine-Westphalia). The features of the formation of the regional planning of Syria, which, like Germany, was developed by the integrated planning model. The survey is based on an analysis of primary documents — the existing regional strategies, as well as the laws of strategic planning, advice on the development of strategies. In some cases, additional materials used scientific publications. Analysis of the topics of the leading Russian journals of regional studies showed that reviews foreign practice of regional strategic planning with an analysis ofexisting policies in different countries — is extremely rare. The development of such international surveys — urgent task ofeducational, scientific and practical importance.
Key words: regional strategies, national models, territorial strategic planning, regional strategic planning, the strategy of socio-economic development of the region, comprehensive strategy for the development of the region, regional plan, economic strategy, spatial planning strategies.
About the author
Prof. Svetlana Yakovleva, Department of Socio-Economic Geography and Spatial Planning, Tver State University, Russia.
E-mail: [email protected]
Статья поступила в редакцию 26.12.2015 г.
