CC BY
32
УДК 323.15:342.72.73(430) DOI: 10.12737/jflcl.2022.042
Участие национальных меньшинств в публичных делах государства: немецкий опыт и инструментарий
Кирилл Алексеевич Суханов
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Москва, Россия, kirsukhanov@yandex.ru
Аннотация. На территории Федеративной Республики Германия помимо граждан немецкой национальности проживают четыре официально признаваемых национальных меньшинства: датчане, фризы, сорбы, синти и рома. При этом межгосударственные договоры ФРГ дают предпосылки к выделению иных этнических групп, которые могли бы быть признаны национальными меньшинствами. Основной закон ФРГ не содержит норм об этнических сообществах, подразумевая защиту последних в рамках общих конституционных положений. Иначе складывается практика земель, на территории которых национальные меньшинства преимущественно проживают.
Цель статьи — выявление особенностей германской модели определения и защиты национальных меньшинств на примере практики их привлечения к участию в публичных делах государства. Задачи: характеристика права на участие национальных меньшинств в публичных делах, закрепляемого в актах международного уровня; изучение особенностей определения национальных меньшинств ФРГ; характеристика и развитие конституционно-правового статуса национальных меньшинств ФРГ; изучение применяемых в ФРГ форм участия национальных меньшинств в публичной жизни; выявление особенностей и различий положения национальных меньшинств.
Методы: диалектический, гносеологический, философский, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Выводы. Германская модель определения и защиты национальных меньшинств характеризуется: общим следованием положениям международно-правовых актов о национальных меньшинствах; приверженностью ФРГ традиционной концепции определения национальных меньшинств, основанной на автохтонности этнических сообществ; отсутствием специальных федеральных норм о защите национальных меньшинств в силу производного характера их прав от универсальных прав человека; преобладанием земельной практики конституционно-правового регулирования статуса национальных меньшинств.
Ключевые слова: Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, этнические объединения, консультативные органы, уполномоченный по правам национальных меньшинств, синти и рома
Для цитирования. Суханов К. А. Участие национальных меньшинств в публичных делах государства: немецкий опыт и инструментарий // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 3. С. 125—136. DOI: 10.12737/jflcl.2022.042
Participation of National Minorities in Public Affairs of the State: German Experience and Instruments
Kirill A. Sukhanov
National Research University "Higher School of Economics", Moscow, Russia, kirsukhanov@yandex.ru
Abstract. There are four officially recognized national minorities in addition to citizens of German nationality, who inhabit on the territory of the Federal Republic of Germany as well: Danes, Frisians, Sorbians, Sinti and Roma. At the same time, the interstate agreements of the FRG have the references to other ethnic groups, which the state could also recognize as national minorities. However, the Basic Law of the FRG does not contain norms on ethnic communities, implying their protection within the general constitutional provisions. The legal practice of lands, where national minorities predominantly reside, is different, including in terms of the instruments of their participation in public affairs.
The purpose of the article is to identify the features of the German model of the determination and protection of national minorities on the example of the practice of their involvement in participation in public affairs of the state. Tasks: to characterize of the right to participation of national minorities in public affairs; to study of the specifics of the determination of national minorities in the FRG; to research characteristics and development of the constitutional and legal status of national minorities of the FRG; to study of the forms of participation of German national minorities in public life; to identify features and differences in the situation of national minorities.
Methods: dialectical, epistemological, philosophical, formal-logical, system-structural, comparative-legal, historical-legal.
Conclusions: the specific features of the German model of the determination and protection of national minorities are: general adherence to the provisions of international legal acts on national minorities; the traditional concept of determining national minorities based on the autochthonous nature of ethnic communities; the absence of special federal norms on the protection of national minorities due to the derivative nature of their rights from universal human rights; the predominance of land legal practice of constitutional and legal regulation of the status of national minorities.
Keywords: Framework Convention for the Protection of National Minorities, Ethnic Associations, Advisory Bodies, Commissioner for the Rights of National Minorities, Sinti and Roma
For citation. Sukhanov K. A. Participation ofNational Minorities in Public Affairs of the State: German Experience and Instruments. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 3, pp. 125—136. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.042
Введение. Право на участие в публичных делах государства — неотъемлемая составляющая конституционно-правового статуса гражданина любого государства с демократическим строем. В то же время помимо основного («титульного») населения на территории страны могут проживать еще и национальные меньшинства, порой оказывающиеся в довольно уязвимом положении. В связи с этим государства стремятся обеспечить участие всех слоев общества в публичной жизни и принятии решений.
Федеративная Республика Германия имеет достаточно однородный этнический состав (без учета миграционного аспекта), представленный в большинстве гражданами немецкой национальности. Вместе с тем на территории государства проживают еще и этнические сообщества, официально признаваемые национальными меньшинствами. После возрождения в ФРГ демократических ценностей они стали «новым, количественно важным сегментом социальной структуры»1, поэтому Германия предпринимает усилия по защите таких общностей и, в частности, вовлечению их в решение публичных дел. Однако подходы государства к определению этнических групп достаточно узки, что расходится с международно-правовой практикой и германскими договоренностями с соседними странами. Различны и используемые в ФРГ формы вовлечения национальных меньшинств — их применение во многом предопределено дискрецией земель.
В статье проводится анализ содержания международных договоров о защите национальных меньшинств в части закрепления и реализации права на участие в публичной жизни государства, выявляются особенности определения национальных меньшинств Германии и исследуются формы их вовлечения в политическую жизнь, а также формулируются ключевые положения, обосновывающие самостоятельность германской модели определения и защиты национальных меньшинств.
1. Право на участие национальных меньшинств в публичных делах государства в международно-правовом аспекте
Международные договоры о правах и свободах человека2 устанавливают, что право на участие в управлении государством может быть реализовано как не-
посредственно, так и через своих представителей, что обеспечивается главным образом свободными выборами и равным доступом к государственной службе. В некоторых договорах предусмотрены специальные нормы, прямо затрагивающие национальные меньшинства, однако об их политических правах не упоминается3. Наряду с универсальными международно-правовыми актами о правах и свободах человека действуют международные договоры в сфере защиты национальных меньшинств4. По существу, последние усиливают универсальные права человека и смещают положительным образом акцент на этнические общности и их защиту. Такие договоры закрепляют среди прочего и исследуемое право, но не уточняют возможные направления его практической реализации. Эти пробелы отчасти восполнены рекомендациями и комментариями экспертов и структурных подразделений международных организаций.
Например, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (далее — Декларация о правах меньшинств), стала предметом анализа экспертов Рабочей группы по меньшинствам, по мнению которых участие в государственной жизни заключается в наличии у представителей этнических групп возможности голосовать, избирать, занимать государственные и иные посты5. Дополнительно оно обеспечивается посредством создания институтов консультаций и представительства, реализации права на создание ассоциаций и осуществления свободных контактов между этническими сообществами.
Более детально данные вопросы проработаны в комментарии, подготовленном Консультативным комитетом Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств (далее — РКЗНМ) на основе практики стран, присоединившихся к меж-
1 Geißler R. Die Sozialstruktur Deutschlands. Zur gesellschaftlischen Entwicklung Bilanz zur Vereinigung. 4. Auflage. Springer, 2014. S. 231.
2 Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (вместе с Протоколом [№ 1] 1952 г., Протоколом № 4 1963 г., Протоколом № 7 1984 г.).
3 Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.
4 Декларация ООН о правах коренных народов (принята резолюцией № 61/295 ГА ООН 13 сентября 2007 г.); Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята резолюцией 47/135 ГА ООН от 18 декабря 1992 г.); Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ETS No. 157) (заключена 1 февраля 1995 г.).
5 Комментарий Рабочей группы по меньшинствам к Де-
кларации ООН о правах лиц, принадлежащих к националь-
ным или этническим, религиозным и языковым меньшин-
ствам // E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2. 22 March 2005. URL: https:// undocs.org/pdf?symbol=ru/E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2 (дата обращения: 02.02.2021).
дународному договору6. В отличие от Рабочей группы по меньшинствам, предложившей опираться во многом на общий инструментарий политического участия, Консультативный комитет РКЗНМ выделил специальные меры: создание этнических политических партий; установление квот представительства национальных меньшинств; создание комитетов по вопросам меньшинств в структуре представительных органов; право вето для меньшинств в парламентах; создание специализированных органов по вопросам меньшинств; право на автономию.
Таким образом, международные договоры о национальных меньшинствах дополняют общую систему международно-правовых актов о правах и свободах человека, конкретизируя и усиливая отдельные универсальные права человека, с тем чтобы государства-участники обеспечивали вовлеченность представителей этнических сообществ в социальную, культурную, экономическую и политическую жизнь. Поэтому и право национальных меньшинств на участие в политической жизни производно от права человека на участие в управлении государством. Но поскольку договоры о меньшинствах не раскрывают его содержания, формы такого вовлечения определяются государствами самостоятельно.
Применительно к ФРГ следует оговориться, что в силу дуалистической концепции соотношения международного и национального права международные договоры обладают юридической силой лишь при условии их инкорпорации в германскую правовую систему7. Поскольку РКЗНМ ратифицирована в форме закона, то ее положения являются обязательными на территории Германии, тогда как Декларация о правах меньшинств не обладает подобными свойствами и является, скорее, общим ориентиром политики государства в отношении этнических сообществ8.
6 Совет Европы: Секретариат рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Консультативный комитет Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств — комментарий по вопросам эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, социальной и экономической жизни и общественных делах. 27 февраля 2008 г. ACFC/31DOC(2008)001. URL: https://www.refworld. org.ru/docid/55dd8c8c4.html (дата обращения: 09.01.2020).
7 См.: BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 14 Oktober20042 BvR, 1481/04. URL: http://www.bverfg.de/e/rs20041014_2bvr148104. html (дата обращения: 06.06.2021); Абашидзе А. Х. Конституционные положения Германии по имплементации международных договоров о правах человека в национальную правовую систему // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2012. № 2. С. 123—124; Кудрявцев М. Концепция прав человека в Хартии Европейского союза об основных правах // Международное правосудие. 2013. № 2. С. 45.
8 См.: Hofmann R. Menschenrechte und der Schutz nationaler Minderheiten. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. 2005. Vol. 65. S. 592—593.
2. Участие национальных меньшинств Германии в публичных делах и принятии решений
2.1. Особенности определения национальных меньшинств
Прежде чем рассматривать конституционно-правовые основания и применяемые в ФРГ инструменты участия этнических групп в политической жизни, остановимся на вопросе, кого власти признают в качестве субъектов таких правоотношений.
Здесь представляют интерес два момента.
Во-первых, при определении национальных меньшинств, в отношении которых действуют нормы РКЗНМ, власти ФРГ опираются на критерии Парламентской ассамблеи Совета Европы: 1) наличие немецкого гражданства; 2) отличие языка, культуры и истории этнической группы от остального населения; 3) стремление сообщества сохранить собственную идентичность; 4) проживание в традиционных местностях на территории Германии9. Указанные критерии позволяют разграничить национальные меньшинства со схожими социальными группами, имеющими иное правовое положение (мигрантами, лицами без гражданства и т. д.). По мнению Федерального правительства, данным критериям соответствуют четыре этнические группы: датчане10 и фризы, проживающие в земле Шлезвиг-Гольштейн, фризы11 на территории Нижней Саксонии, лужицкие сор-бы12 земель Бранденбург и Саксония, синти и рома, дисперсно проживающие на всей территории ФРГ13.
В свою очередь, Консультативный Комитет РКЗНМ не разделяет подход Германии к определению национальных меньшинств в силу охвата им исключительно «старых» этнических сообществ без учета интересов «новых» групп, не имеющих прочной исторической связи с ФРГ14. Однако, по за-
9 Recommendation 1201 (1993). URL: https://pace.coe.int/en/ files/15235/html (дата обращения: 25.03.2021); Gesetz zu dem Rahmenübereinkommen des Europarats vom 1. Februar 1995 zum Schutz nationaler Minderheiten. BGBl. II 1997. Nr. 31. S. 1406. Этот подход ФРГ использует в докладах о выполнении Международного пакта о гражданских и политических правах. См.: Pallek M. Minderheiten in Deutschland — Der Versuch Einer Juristischen Begriffsbestimmung // Archiv Des Öffentlichen Rechts. 2000. Vol. 125. No. 4. S. 598—599.
10 Их численность составляет около 50 тыс. человек.
11 Проживают на западном побережье Шлезвиг-Гольштейна и на северо-западе Нижней Саксонии в количестве около 60 тыс. человек.
12 Примерная численность — 60 тыс. человек.
13 Синти—национальное меньшинство, проживающее в Западной и Центральной Европе; рома географически отнесены к Восточной и Юго-Восточной Европе. По предварительным оценкам, в Германии проживают около 60 тыс. синти и 10 тыс. рома.
14 См.: Кимличка У Права национальных меньшинств вы-
ходят на международный уровень // Сравнительное консти-
туционное обозрение. 2008. № 6(67). С. 20—21.
мечанию немецкой стороны, остальные общности уже находятся под защитой общих законодательных положений о правах человека, а расширение сферы применения РКЗНМ несет риски категоризации меньшинств в зависимости от количества предоставляемых им прав15.
Во-вторых, в договорах Германии с граничащими с ней Италией, Чехией, Польшей и Францией содержатся нормы о защите культурных и языковых прав лиц, имеющих национальность договаривающегося государства16. Но применительно к выходцам из названных государств, проживающих в ФРГ, понятие «национальное меньшинство» явным образом не используется17. Более того, при ратификации РКЗНМ Германия не сделала каких-либо заявлений относительно таких лиц. Причина — отсутствие у них прочной исторической связи с территорией государства, а потому они не признаются ФРГ национальными меньшинствами и к ним не применяются нормы РКЗНМ, федерального и земельного законодательства о национальных меньшинствах18.
Консультативный комитет РКЗНМ продолжает призывать власти ФРГ к гибкому использованию критериев определения национальных меньшинств,
15 См.: CraigE. The Framework Convention for the Protection of National Minorities and the Development of a "Generic" Approach to the Protection of Minority Rights in Europe? // International Journal on Minority and Group Rights. 2010. Vol. 17. No. 2. P. 320—321; HilpoldP. Neue Minderheiten im Völkerrecht und im Europarecht // Archiv des Völkerrechts. 2004. Bd. 42. S. 89.
16 См.: Gesetz zu dem Freundschafts-, Handels- und Schiffahrtsvertrag vom 21 November 1957 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Italienischen Republik. BGBl. II 1959. Nr. 38. S. 949; Gesetz zu dem Vertrag vom 17 Juni 1991 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit. BGBl. II 1991. Nr. 33. S. 1314; Gesetz zu dem Vertrag vom 27 Februar 1992 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Tschechischen und Slowakischen Foderativen Republik über gute Nachbarschaft und Freundschaftliche Zusammenarbeit. BGBl. II 1992. Nr. 21, S. 462; Gesetz zu dem Vertrag vom 22 Januar 2019 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik über die deutsch-französische Zusammenarbeit und Integration. BGBl. II 2019. Nr. 19. S. 898.
17 Например, в Договоре от 1991 г. с Польшей используется оборот «лица, обладающие немецким гражданством, но имеющие польское происхождение, культуру, язык и традиции».
18 Подобная практика не исключительна и прослеживается в ближайших к Германии соседних государствах. См.: Рамочная конвенция: ключевой инструмент управления разнообразием посредством обеспечения прав меньшинств. Тематический комментарий № 4. Сфера применения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Принят 27 мая 2016 г. URL: https://rm.coe.int/4th-acfc-thematic-commentary-on-the-scope-of-application-of-the-fcnm-r/16808ee5f6 (дата обращения: 02.05.2021).
распространив действие Конвенции и на те этнические сообщества, которые идентифицируют себя в качестве национальных меньшинств, но не имеют исторически устойчивой связи с территорией государства и не проживают в традиционных поселениях19. Например, «немецкие» поляки заинтересованы в официальном статусе национального меньшинства. Но ФРГ их таковыми не считает, хотя финансирует изучение польского языка, что говорит о стремлении государства сохранять языковое многообразие не только в отношении признанных в рамках РКЗНМ национальных меньшинств20.
Таким образом, определение национальных меньшинств во многом зависит от официальных установок публичной власти, нежели от самоидентификации отдельных лиц. Ввиду абсолютизации критериев определения, прежде всего критерия традиционного проживания на территории ФРГ, ряд этнических сообществ фактически исключается из процесса регулирования норм РКЗНМ и специального национального законодательства о национальных меньшинствах. Вместе с тем названный критерий не применяется к синти и рома, которых, однако, Германия признает за национальные меньшинства. В свою очередь, положение традиционных этнических групп между собой довольно различно, что прослеживается и в применяемых формах их вовлечения в политическую жизнь.
2.2. Конституционно-правовые основы права национальных меньшинств на участие в публичных делах государства
2.2.1. Федеральный уровень
Основной закон ФРГ не содержит каких-либо специальных норм о национальных меньшинствах21. Предложения закрепить конституционную норму о них периодически звучат в политической повестке22,
19 Fourth Opinion on Germany adopted on 19 March 2015 // ACFC/0P/IV(2015)003. URL: https://rm.coe.int/ CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent? documentId=09000016805946c6 (дата обращения: 14.11.2021).
20 Там же.
21 По мнению некоторых исследователей, такой пробел кажется странным, учитывая историко-правовой опыт страны. Конституционно-правовое развитие на этот счет претерпело значительные изменения: от закрепления до исключения специальных конституционных положений об этнических общностях. См.: HahnM. J. Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Deutschland // Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, Teil 1 / J. A. Frowein, R. Hofmann, S. Oeter (hrsg.). Berlin u.a., 1993. S. 66—68; Weiß N. Völkerrechtlicher Minderheitenschutz und seine Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland // Rechte nationaler Minderheiten: Ethische Begründung, rechtliche Verankerung und historische Erfahrung. Hrsg. von H. Bielefeldt, J. Lüer. 2004. S. 86—87.
22 См.: Franke D., Hofmann R. Nationale Minderheiten — ein Thema für das Grundgesetz? Verfassungs- und völkerrechtliche
но пока не возымели положительного решения. Федеральные власти отмечают, что защита представителей этнических сообществ является составной частью защиты прав человека23. Основной закон ФРГ среди прочего провозглашает равноправие, свободное развитие личности, свободу на создание ассоциаций и политических партий, устанавливает равный доступ к государственной службе, запрет дискриминации, в том числе по признакам происхождения, расы, языка и др. Эти и другие положения применимы к национальным меньшинствам.
Отсутствие на конституционном уровне нормы о них не означает, что Федерация совершенно отстраняется от участия в регулировании их прав. Это опровергают: официальное заявление государства о том, какие этнические сообщества подлежат защите; ратификация РКЗНМ в форме федерального закона24; принятие специальных законоположений о праве на имя для представителей национальных меньшинств на родном языке; закрепление отдельных прав национальных меньшинств в отраслевых законах об участии в политической жизни применительно к федеральным выборам25. Таким образом, Федерация, реализуя свои полномочия, отнесенные к предметам исключительного («иностранные дела» — п. 1 ст. 73) и совместного (гражданское право в части реализации права на имя — п. 1 ч. 1 ст. 74) ведения, установила основы правового положения представителей национальных меньшинств.
В свою очередь земли в соответствии с ч. 1 ст. 70 Основного закона ФРГ обладают правом законода-
Aspekte des Schutzes nationaler Minderheiten Europäische Grundrechte — Zeitschrift. 1992. Vol. 19. S. 406—409; Bundesländer wollen nationale Minderheiten im Grundgesetz schützen. Handelsblatt. URL: https://www.handelsblatt.com/ politik/deutschland/vorstoss-bundeslaender-wollen-nationale-minderheiten-im-grundgesetz-schuetzen/24902804.html?ticke t= ST-7136333-gmdEQPxHjFAIVdGTaYLd-ap5 (дата обращения: 30.05.2021); Minderheiten ins Grundgesetz? Landtag uneins. Schleswig-Holsteinischer Landtag. URL: https://www.landtag. ltsh.de/nachrichten/18_03_minderheiten_grundgesetz/ (дата обращения: 30.05.2021).
23 Report submitted by Germany pursuant to Article 25, Paragraph 1 ofthe FrameworkConvention forthe Protection ofNational Minorities (Received on 24 February 2000) // ACFC/SR (2000)1. URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/ DisplayDCTMContent?documentId=090000168008af08 (дата обращения: 15.03.2021).
24 Gesetz zu dem Rahmenübereinkommen des Europarats vom 1. Februar 1995 zum Schutz nationaler Minderheiten. BGBl. II 1997. Nr. 31. S. 1406.
25 Например, § 184 Закона «О судоустройстве» гарантирует использование сорбского языка в судах, нахо-
дящихся в автохтонных поселениях меньшинств. См.:
Gerichtsverfassungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung
vom 9 Mai 1975. BGBl. I 1975. Nr. 53. S. 1077.
тельного регулирования вопросов, связанных с сохранением и развитием культуры и, по-видимому, сопряженных с ней языка и образования, включая этнокультурные права представителей национальных меньшинств. Подобное регулирование установлено конституционными актами земель Шлезвиг-Гольштейн, Саксония и Бранденбург, на территории которых традиционно проживают этнические группы.
2.2.2. Земельный уровень
Конституционно-правовой статус национальных меньшинств в земле Шлезвиг-Гольштейн. Шлезвиг-Гольштейн — первая земля, урегулировавшая статус национальных меньшинств. Ее Конституция провозглашает свободное признание принадлежности к национальному меньшинству, культурную самостоятельность и политическое участие этнических сообществ и отдельно оговаривает право на защиту и поддержку датчан, фризов, синти и рома (ст. 6)26. Однако представляется, что реализация этих положений происходит неодинаково. Например, государственное финансирование образовательных учреждений предусмотрено для датского меньшинства, в то время как изучение и преподавание фризского и нижненемецкого языков лишь поощряется без указания каких-либо финансовых источников и обязательств27.
Применительно к датчанам следует упомянуть о Боннско-Копенгагенской декларации 1955 г., представляющей собой намерения Германии и Дании обеспечить интеграцию меньшинств в политическую жизнь государств, а также реализацию ими культурных и языковых прав28. Примечательно, что еще до принятия указанной Декларации и земельной Конституции Правительство Шлезвиг-Гольштейна приняло одностороннюю Декларацию о правовом статусе датского меньшинства, сохраняющую силу и актуальность до сих пор. Названным документом гарантируются права немецким датчанам, предусмотренные Основным законом ФРГ, и установлены специальные положения о культуре, традициях, об изучении и использовании родного языка.
Таким образом, большинство представителей датского меньшинства обеспечены конституционно-правовыми гарантиями в отличие от остальных этнических сообществ.
Конституционно-правовой статус национальных меньшинств в землях Саксония и Бранденбург. До объединения Германии в 1990 г. земли Саксония и
26 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2 Dezember 2014. GVOBl. 1990. Nr. 100-1. S. 391.
27 Отдельные положения на этот счет содержатся в земельном Законе о школах. См.: Schleswig-Holsteinisches Schulgesetz (Schulgesetz — SchulG) vom 24 Januar 2007. GVOBl. 2007. Nr. 39, ber. S. 276.
28 Deutsch-dänische Erklärung vom 29 März 1955. URL: http:// www.regione.taa.it/biblioteca/normativa/bilaterali/d-dk.pdf (дата обращения: 02.05.2021).
Бранденбург находились в составе Германской Демократической Республики, Конституция которой провозглашала право сорбского народа на использование и сохранение сорбского языка и культуры29. Это право позднее подтвердил Договор об объединении, а затем и земельные конституции30.
В частности, саксонская Конституция содержит несколько норм о национальных меньшинствах. Первая из них (ст. 5) провозглашает гарантии и защиту этнокультурных прав национальных меньшинств. Причем ее субъектный состав не ограничивается сорба-ми, синти и рома. Конституционный законодатель допускает распространение положений ст. 5 и на других инонациональных граждан, называя их иностранными меньшинствами31. Другая же норма (ст. 6) оговаривает дополнительные гарантии только для сорбов — учет их потребностей при государственном и муниципальном планировании, сохранение традиционных сорбских поселений и развитие межземельного сотрудничества в данной сфере. Похожее конституционное регулирование сложилось и в Бранденбурге32.
Саксония и Бранденбург в сравнении с Шлезвиг-Гольштейном пошли дальше и приняли специальное нормативно-правовое регулирование статуса сорбов, предусмотрев для них в том числе формы участия в публичной жизни33. Аналогичным образом поступили и традиционные сорбские поселения, установившие на уровне уставов и отдельных муниципальных правовых актов дополнительные гарантии34.
29 Die Verfassung der Deutsche Demokratische Republik tritt entsprechend § 10 des Gesetzes vom 26 März 1968 zur Durchführung eines Volksentscheides über die Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik // GBl. I 1968. S. 192.
30 Gesetz zu dem Vertrag vom 31 August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands — Einigungsvertragsgesetz — und der Vereinbarung vom 18 September 1990. BGBl. II 1990. S. 885.
31 Учитывая положения Договора от 1992 г. о дружбе между Германией и Чехией, к таковым могли бы быть отнесены граждане польской и чешской национальностей.
32 Verfassung des Landes Brandenburg vom 20 August 1992. GVBl. I 1992. S. 298.
33 Gesetz über die Rechte der Sorben im Freistaat Sachsen (Sächsisches Sorbengesetz—SächsSorbG) vom 31 März 1999. URL: https://www.revosax.sachsen.de/vorschrift/3019-Saechsisches-Sorbengesetz#ef (дата обращения: 19.03.2021); Gesetz über die Ausgestaltung der Rechte der Sorben/Wenden im Land Brandenburg (Sorben/Wenden-Gesetz — SWG) vom 7 Juli 1994 // GVBl. I 1994. Nr. 21. S. 294.
34 Например, Основной статут города областного значе-
ния Котбус содержит нормы об этнокультурных правах сор-
бов, включая право на развитие сорбского языка, культуры
и традиций, возможности эффективного политического уча-
стия и на институт уполномоченного по их правам. Схожие гарантии определяет и устав саксонского города Баутцен. См.:
Конституционно-правовые гарантии защиты национальных меньшинств в других землях. Рассмотренный опыт затрагивает этнические сообщества, традиционно проживающие в названных землях. Исключением здесь является конституционный законодатель Нижней Саксонии, на территории которой хотя и проживает немногочисленная группа восточных фризов, но законодательство земли не устанавливает для нее каких-либо специальных положений.
Здесь, однако, обратим внимание на конституции земель Саксония-Анхальт и Мекленбург-Передняя Померания, которые содержат нормы о защите культурной независимости этнических сообществ, о праве на самоидентификацию и политическое участие35. Тем не менее земельное законодательство не раскрывает содержания и возможной практической реализации названных конституционных установлений. Другие земли, подобно федеральному конституционно-правовому регулированию, исходят из провозглашения общих положений о равноправии, запрета дискриминации, а также перечисления прав и свобод, не предусматривая каких-либо специальных норм о меньшинствах.
В отношении синти и рома земельная практика защиты строится на публично-договорных началах36. Например, в Баден-Вюртемберге с Ассоциацией немецких синти и рома заключен договор, определяющий меры поддержки, развития и финансирования мероприятий в сфере культуры и языка, участия синти и рома в консультативных органах и т. д. При
Hauptsatzung der kreisfreien Stadt Cottbus/Chösebuz (Anpassung an die Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). URL: https://www.cottbus.de/aktuelles/ortsrechtssammlung/satzung. pl?id=12 (дата обращения: 20.03.2021); Hauptsatzung der Stadt Bautzen in der Fassung der Bekanntmachung vom 2 Juli 2009. URL: https://www.bautzen.de/fileadmin/media/ortsrecht/allgemeine-verwaltung/hauptsatzung.pdf (дата обращения: 19.03.2021).
35 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16 Juli 1992. URL: https://www.landesrecht.sachsen-anhalt.de/bsst/document/ jlr-VerfSTpArt37 (дата обращения: 15.03.2021); Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23 Mai 1993. URL: http://www.landesrecht-mv.de/jportal/portal/page/bsmvprod. psml;jsessionid=430308D74B9C92EF649B082C06A4E048. jp29?showdoccase=1&st=null&doc.id=jlr-VerfMVrahmen&doc. part=X&doc.origin=bs (дата обращения: 15.03.2021).
36 Подобные соглашения с организациями синти и рома заключены в землях Баден-Вюртемберг, Бавария, Бранденбург, Гессен, Бремен и Рейнланд-Пфальц. Создание консультативных советов с участием представителей национальных меньшинств и публичной власти предусмотрено лишь в Баден-Вюртемберге и Гессене. См.: Fifth Report submitted by Germany pursuant to Article 25, Paragraph 2 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (Received on 31 January 2019) // ACFC/SR/V(2019)001. URL: https://rm.coe.int/5th-state-report-germany-english-language-version/16809232ba (дата обращения: 15.03.2021).
этом такой договор утверждается в форме закона, что поднимает уровень обязательств земли перед национальным меньшинством.
С учетом рассмотренных подходов резюмируем, что каждая земля по-своему регулирует положение национальных меньшинств. В наибольшей степени закреплены права тех этнических сообществ (сорбов и датчан), защита которых провозглашается актами федерального уровня — Договором об объединении и ратифицированными международными договорами. В то же время практически отсутствуют конституционные положения о синти и рома, что отчасти компенсирует публично-договорной механизм их защиты.
2.3. Инструменты политического участия национальных меньшинств в государственной жизни
Немецкая практика вовлечения национальных меньшинств в политическую жизнь страны во многом использует подходы, предложенные Консультативным комитетом РКЗНМ. Учитывая, что защита национальных меньшинств урегулирована главным образом земельным законодательством, то и применение инструментов их участия в публичной жизни разнится от земли к земле.
2.3.1. Право на объединение и политические партии национальных меньшинств
Данное право гарантируется каждому гражданину Германии. Порядок учреждения и функционирования общественных объединений определяет Гражданский кодекс и Закон о публичных ассоциациях37. При этом самостоятельной организационно-правовой формы национально-культурного объединения (автономии) законодательством не предусмотрено. Нет и количественных ограничений на создание этнических организаций, поэтому их в ФРГ существует множество по конкретным направлениям деятельности38. Подобная практика позволяет наиболее полно отразить интересы национальных меньшинств даже в тех ситуациях, когда внутри этнической группы имеются разногласия39.
37 Bürgerliches Gesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 2 Januar 2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I. S. 738). URL: http://www.gesetze-im-internet.de/bgb/BJNR001950896.html (дата обращения: 24.10.2021).
38 Например, «Домовина» является зонтичной организацией лужицких сорбов, объединяющей 14 ассоциаций, включая Школьную ассоциацию сорбов, молодежные организации и др. В свою очередь, датчане взамен создания зонтичной организации координируют работу своих объединений в рамках консультативных советов. См.: Report submitted by Germany pursuant to Article 25, Paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (Received on 24 February 2000) // ACFC/SR (2000)1. URL: https://rm.coe.int/ CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent? documentId=090000168008af08 (дата обращения: 15.03.2021).
39 Синти и рома по-разному идентифицируют себя. Одни позиционируются национальными меньшинствами, другие,
Германия гарантирует национальным меньшинствам также право на создание политических объединений. Чтобы обеспечить им реальное участие в политической жизни, федеральный законодатель смягчил для таких партий некоторые требования: исключил пятипроцентный порог для получения мест в бундестаге и допустил государственное финансирование из граничащих с ФРГ государств, где проживают представители этносообществ40.
Аналогичные нормы восприняты некоторыми земельными законодателями и ранее стали предметом рассмотрения в Федеральном конституционном суде Германии. Разрешая в 1952 г. вопрос конституционности увеличения для партий в Шлезвиг-Гольштейне процентного барьера на представительство в ландтаге (с 5 до 7%), Суд сформулировал правовую позицию о роли политических объединений и парламента. Он отметил, что партии формируют «политическую волю народа», а парламент как орган власти представляет народ в качестве политической единицы. Отношение к партиям должно быть одинаковым, и никакая партия не может обладать особым положением41. Вместе с тем, оценивая возможности реальной конкуренции политических объединений, Суд пришел к выводу: политическая партия национального меньшинства в будущем рискует лишиться представительства в ландтаге даже при пороговом значении в 5%. В связи с этим Суд признал норму земельного закона, увеличивающую пороговый барьер, неконституционной.
Эта правовая позиция получила развитие в решении 1957 г.42 В нем суд отметил, что политические объединения национальных меньшинств нельзя сравнивать с иными небольшими партиями, не имеющими национальной окраски. Поэтому законодатель вправе устанавливать особые условия для подобных объединений и таким образом «открыть парламентскую платформу для национального меньшинства, чтобы оно могло представлять свои конкретные интересы»43.
В настоящее время реально функционирует лишь одна этническая партия датчан и фризов — обра-
напротив, осознают себя этнической группой, стремящейся интегрироваться в состав немецкого народа, развивая свои язык и культуру на частном уровне без привлечения правительства. В связи с этим функционируют две зонтичные организации: сторонниками первого подхода учрежден Центральный совет немецких синти и рома, а сторонниками второго — Альянс синти Германии.
40 Parteiengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31 Januar 1994. BGBl I 1994, S. 149.
41 Urteil des BVerfG vom 5 April 1952 2 BvH, 1/52. URL: https:// opinioiuris.de/entscheidung/770 (дата обращения: 19.03.2021).
42 Urteil des BVerfG vom 23 Februar 1957 2 BvE, 2/56. URL: https://opinioiuris.de/entscheidung/853 (дата обращения: 19.03.2021).
43 Ibid.
зованный в 1948 г. Союз южно-шлезвигских избирателей. Политическое объединение относительно успешно: в земельном парламенте оно имеет трех представителей44, а в бундестаге по результатам выборов 2021 г. — одно место. Освобождение от пятипроцентного барьера предусмотрено также для политических объединений меньшинств в Бранден-бурге, но пока оно не получило практического применения45. По мнению некоторых исследователей, сорбская зонтичная организация «Домовина» предпринимает попытки расширения своего влияния, в том числе в политической сфере46.
Иная ситуация сложилась в Нижней Саксонии. Там на конституционном уровне (ст. 8) установлен пятипроцентный порог для всех партий. Созданная в целях представления интересов нижнесаксонских фризов в 2007 г. региональная партия обратилась в ландтаг с предложением исключить требование о пятипроцентном барьере для фризского меньшинства. Но данное предложение не встретило поддержки среди депутатов. На выборах 2008 г. партия набрала лишь 0,3% голосов, а потому не прошла в парламент. В связи с этим ее представители обратились с жалобой в Государственный суд Нижней Саксонии, требуя пересмотреть результаты выборов и отменить пятипроцентное ограничение.
Суд, основываясь на анализе и сопоставлении нижнесаксонского конституционно-правового регу-
44 См.: Gerdes D. Anmerkungen zur Verortung der Friesen, Dänen und Sorben als "nationale Minderheiten" in Deutschland. Föderalismus in Deutschland und gesellschaftliche Vielfalt Bildungszentrum Kloster Banz. Februar 2008. URL: https:// www.dr-dirk-gerdes.de/ausgewaehlte-sozialwissen-schaftliche-texte/nationale-minderheiten-in-deutschland/ (дата обращения: 07.03.2021); Wahlgesetz für den Landtag von Schleswig-Holstein (Landeswahlgesetz — LWahlG) in der Fassung vom 7 Oktober 1991 // GVOBl. 1991. Nr. 442. Ber. 637.
45 В марте 2005 г. воссоздана «Лужицкая народная партия» (Serbska ludowa strona), ключевой задачей которой определено представительство сорбов и отстаивание их интересов. Объединение, однако, не имеет представителей в парламенте и, судя по последним сведениям на официальной странице в сети Интернет, не ведет активной политической деятельности. См.: Официальный сайт партии «Лужицкий Альянс». URL: http://www.lausitzer-allianz.org/historie.html (дата обращения: 19.03.2021).
46 См.: Elle L. Das Volk der Sorben in Deutschland. Rechte nationaler Minderheiten. Bielefeld: transcript-Verlag. 2015. S. 161—162; НижникН. С. Славянский анклав лужицких сербов: опыт сохранения статуса национального меньшинства// Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2014. № 2 (62). С. 37, 46; Хабриева Т. Я. Избранные труды: в 10 т. Т. 3: монографии. «Национально-культурная автономия в Российской Федерации», «Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование». М., 2018. С. 148.
лирования с положениями международного, федерального и земельного уровней, не нашел нарушений прав заявителей47. Он отметил, что определять участие и представительство меньшинств в публичной жизни является правом, а не обязанностью земельного парламента. Равным образом из норм международного права не вытекает обязательства государства исключать применение пятипроцентной оговорки для партий меньшинств. Законодатели земель Шлезвиг-Гольштейн и Бранденбург, реализуя свои дискреционные полномочия, установили особый статус датчан и сорбов, сделав послабления для их политических объединений. Конституция Нижней Саксонии подобных норм не содержит, а, напротив, предусматривает равное и обязательное требование для всех партий о пятипроцентном пороге, что говорит «о приоритете функциональности парламента над возможными привилегиями национальных меньшинств»48.
Таким образом, реализация права национальных меньшинств на участие в публичной жизни путем создания политического объединения имеет различия на федеральном и земельном уровнях. Федеральное правовое регулирование предусматривает поддержку всех этнических партий, участвующих в федеральных выборах49, в то время как законодатели земель исходят из установки гарантий применительно к политическому объединению конкретной этнической группы, либо вообще допускают участие национальных меньшинств на равных с другими партиями (что заведомо снижает шансы на их представительство в парламентах).
С одной стороны, земли могли бы совершенствовать законодательство и предоставить право создания партий всем признаваемым меньшинствам. Но в то же время рассмотренные выше примеры свидетельствуют, что создание собственной партии не столь востребовано у самих национальных меньшинств. На наш взгляд, ключевой задачей для них является сохранение собственной самобытности, а потому участие национальных меньшинств в политической жизни направлено на привлечение государства и общества к проблемам этнических особенностей. Для политических объединений это, как правило, не является первостепенным50. Тем не менее от-
47 Beschluss des Niedersächsischer StGH vom 15 April 2010, StGH 2/09. URL: https://openjur.de/u/325390.html (дата обращения: 19.03.2021).
48 Ibid. Позднее партия фризов обратилась в Европейский Суд по правам человека, который не нашел противоречий в установлении порога для партий этнических сообществ. ECtHR, Case of Partei der Friesen v. Germany. Application no. 65480/10). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-160377 (дата обращения: 19.03.2021).
49 См.: Hahn M. J. Op. cit. S. 98—99.
50 Взамен этнических партий ФРГ могла бы по примеру России использовать институт национально-культурной ав-
сутствие партий у иных этнических сообществ ФРГ компенсируется наличием ряда других форм их вовлечения в политическую жизнь.
2.3.2. Иные инструменты участия национальных меньшинств в публичных делах
Консультативные органы. Учитывая, что права национальных меньшинств имеют коллективное измерение, то и взаимодействие подобных сообществ с публичной властью в первую очередь реализуется через их зонтичные организации, представляющие собой объединение различных этнических учреждений из разных сфер.
В структуре федеральных органов исполнительной власти общими вопросами правового положения национальных меньшинств занимается Министерство внутренних дел (МВД). Для целей взаимодействия публичной власти и этнических сообществ при МВД созданы консультативные комитеты, в рамках которых проходит обсуждение вопросов, затрагивающих национальные меньшинства. В состав комитетов входят, как правило, представители МВД, бундестага, ассоциаций национальных меньшинств и Уполномоченный Федерального правительства по делам переселенцев и национальных меньшинств (в качестве председательствующего на заседаниях каждого из комитетов).
Помимо этого, с 2005 г. функционирует созданный бундестагом Совет четырех автохтонных национальных меньшинств Германии (далее — Совет). Он представляет интересы этнических сообществ во взаимоотношениях с Федеральным правительством и парламентом. В частности, Совет участвует в ежегодной дискуссионной группе по меньшинствам в бундестаге, на заседаниях Комитета внутренних дел и иных мероприятиях, проводимых органами публичной власти. Как отмечают представители Совета, одним из его достижений стало появление у Федерального правительства обязанности отчитываться перед бундестагом о положении национальных меньшинств51. В настоящее время Совет продолжает активно продвигать инициативу закрепления в Основном законе ФРГ нормы о национальных меньшинствах52.
Формирование подобных консультативных органов имеет место и на земельном уровне. Например,
тономии как особой формы объединения этнических сообществ с целью сохранения и развития ими собственной самобытности. В России зарегистрировано свыше 1200 подобных объединений, представляющих интересы не менее 70 этнических сообществ.
51 См.: Eine Auswahl der Schwerpunkte im Bereich der Minderheitenpolitik. URL: https://www.minderheitensekretariat. de/schwerpunkte/uebersicht (дата обращения: 19.03.2021).
52 См.: Grundgesetz: Minderheitenrat will Artikel 3 erweiter //
ZDFheute. URL: https://www.zdf.de/nachrichten/heute/
artikel-3-erweitern-minderheitenschutz-ins-grundgesetz-100. html (дата обращения: 19.03.2021).
договор между Баден-Вюртембергом и земельной Ассоциацией немецких синти и рома предусматривает создание консультативного совета по делам названного национального меньшинства, в состав которого входят представители от земли, органов местного самоуправления и самих синти и рома53. Судя по ежегодным отчетам данной Ассоциации, консультативный совет является ключевой площадкой взаимодействия власти и национального меньшинства. На его заседаниях в разные периоды обсуждались проблемы антицыганизма, учреждение исследовательского центра по истории, культуре и антицыга-низму (создан в 2017 г. при Гейдельбергском университете), необходимость изучения истории немецких синти и рома в образовательных учреждениях, защита мемориалов и памятников синти и рома, пострадавших от национал-социализма, и т. д.54
Уполномоченные по правам национальных меньшинств. Данный институт функционирует как на федеральном и региональном, так и на местном уровнях, при этом единого правового регулирования их деятельности в ФРГ не предусмотрено. На федеральном уровне офис уполномоченного появился в 2002 г. — при МВД было расширено управление Уполномоченного по вопросам немецких переселенцев, в состав которого вошла комиссия по делам национальных меньшинств. С этого момента уполномоченный стал одной из ключевых фигур, обеспечивающих взаимодействие всех этнических сообществ с Федеральным правительством.
На земельном и местном уровнях применение института уполномоченных неодинаково. Первый опыт учреждения должности связан с меньшинствами Шлезвиг-Гольштейна, где в защиту датчан, фризов, синти и рома в 1988 г. был учрежден офис Уполномоченного по приграничным территориям в целях консультаций главы земельного правительства. Позднее должность переименовали в
53 См.: Gesetz zu dem Vertrag des Landes Baden-Württemberg mit dem Verband Deutscher Sinti und Roma, Landesverband Baden-Württemberg e.V. vom 20 Dezember 2018. GBl. I 2019. Nr. 264.
54 См.: Rat für Angelegenheiten deutscher Sinti & Roma. URL: https://www.sinti-roma.com/sintiroma/minderheitenschutz/ vertrag-und-gesetz/rat-deutscher-sinti-roma/ (дата обращения: 02.06.2021); Jährliche Unterrichtung des Landtags gemäß Artikel 2 Absatz 6 des Gesetzes zu dem Vertrag des Landes Baden-Württemberg mit dem Verband Deutscher Sinti und Roma, Landesverband Baden-Württemberg e. V. (VDSR-BW). URL: https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/ WP16/Drucksachen/8000/16_8260_D.pdf (дата обращения: 30.05.2021); Vierte Sitzung des Rates für die Angelegenheiten der deutschen Sinti und Roma. URL: https://stm.baden-wuerttemberg. de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/vierte-sitzung-des-rates-fuer-die-angelegenheiten-der-deutschen-sinti-und-roma/ (дата обращения: 02.06.2021).
Уполномоченного по делам меньшинств. Однако активного политического участия Уполномоченный не принимает, равно как и не имеет особых отношений с Союзом южно-шлезвигских избирателей, ограничиваясь консультативными и представительскими функциями на уровне земельного правительства55. В Бранденбурге офисы уполномоченных учреждены еще и на местном уровне — в традиционных поселениях сорбов56. А в соседней Саксонии ни для сорбов, ни для синти и рома рассматриваемого института нет57.
В целом уполномоченные, помимо выполнения представительских функций отстаивают и продвигают интересы этнических сообществ, защищают их права, занимаются разработкой предложений и законодательных инициатив. Например, Уполномоченный по правам сорбов в г. Котбус активно содействует использованию сорбского языка на топографических обозначениях и в названиях мест, проведению национальных культурных мероприятий (форумы языка и культуры г. Котбус, фестивали сорбов)58. Кроме того, помимо взаимодействия с публичной властью по вопросам сорбского населения уполномоченный г. Кот-бус содействует также привлечению частных спонсорских средств на приобретение учебных материалов для изучения сорбского языка, литературы и др.
Парламентская практика. Создание специальных структур в законодательных (представительных) органах — еще один инструмент вовлечения и представительства национальных меньшинств. Учитывая ограниченные возможности по созданию политических партий, комитеты по вопросам меньшинств в парламентах являются компенсаторным элементом в системе защиты прав этнических сообществ.
Например, в Саксонии, где отсутствуют институты уполномоченных и этнические политические объединения, законодательно предусматривается формирование в ландтаге совета по делам сорбов,
55 См.: Schaefer-Rolffs A., Schnapp K. Special Politics for Minority Political Participation in the Danish-German Border Region // International Journal on Minority and Group Rights. 2014. Vol. 21. No. 1. P. 59.
56 Например, в г. Котбус существует должность уполномоченного по правам сорбов, назначаемого обер-бургоми-стром. См.: Hauptsatzung der kreisfreien Stadt Cottbus/Chösebuz (Anpassung an die Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). URL: https://www.cottbus.de/aktuelles/ortsrechtssammlung/ satzung.pl?id=12 (дата обращения: 20.03.2021).
57 См.: Fourth Opinion on Germany adopted on 19 March 2015 // ACFC/0P/IV(2015)003. URL: https://rm.coe.int/ CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent? documentId=09000016805946c6 (дата обращения: 30.03.2021).
58 См.: Bericht der Beauftragten für sorbische/wendische
Angelegenheiten 2020. URL: https://www.cottbus.de/files/storage/
file/8ff55148-ab31-4983-bdd4-7b70984e73a0/2020_10_28_
BerichtStVV.pdf (дата обращения: 02.06.2021).
состоящего из пяти представителей, причем кандидатуры для назначения могут выдвигать сорбские ассоциации и традиционные поселения59. В обязательном порядке совет участвует в рассмотрении проектов решений, затрагивающих интересы сорбского населения, и дает необходимые заключения. Аналогичный орган действует в бранденбургском ландтаге60. Осознавая необходимость координации действий по поддержке этнического сообщества, земли периодически проводят совместные заседания советов по делам сорбов, где обсуждают эффективность нормативно-правового регулирования, проводят мониторинг разработки реализации программных документов о сохранении и развитии сорбского языка, рассматривают вопросы финансирования мероприятий по развитию сорбской культуры и др.61
Таким образом, помимо политических партий для представительства и участия национальных меньшинств ФРГ в публичных делах государства применяются три других инструмента — консультативные советы, институт уполномоченного по правам национальных меньшинств и специальные структуры по делам этнических сообществ, создаваемые при органах публичной власти.
Заключение. На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Международные договоры о национальных меньшинствах дополняют общую систему прав человека, усиливая отдельные права, которые напрямую связаны с защитой этнических сообществ, их культуры, языка, традиций и т. д. В связи с этим гарантируемое им право на участие в решении государственных дел есть универсальное право человека. В свою очередь, формы такого участия этнических сообществ избирают сами государства.
2. Государства также определяют и конкретных бенефициаров этнических прав. Германия в этом вопросе опирается на критерии, при соответствии которым этническое сообщество официально признается национальным меньшинством. К таковым Германия относит датчан, сорбов, фризов, синти и рома. Отказ расширять перечень национальных меньшинств германские власти обосновывают риском категоризации этнических групп.
3. Вопросы конституционно-правового положения и защиты национальных меньшинств Германии уре-
59 См.: Gesetz über die Rechte der Sorben im Freistaat Sachsen vom 31 März 1999 (Sächsisches Sorbengesetz — SächsSorbG). SächsGVBl. 1999. Nr. 7. S. 161.
60 См.: Gesetz über die Ausgestaltung der Rechte der Sorben/ Wenden im Land Brandenburg (Sorben/Wenden-Gesetz — SWG) vom 7 Juli 1994. GVBl. I 1994. Nr. 21. S. 294.
61 См.: Gemeinsame Tagung der Sorbenräte von Sachsen und Brandenburg. URL: https://www.landtag.sachsen.de/de/aktuelles/ veranstaltungen/14796.cshtml (дата обращения: 30.03.2021).
гулированы главным образом законодательством земель, на территории которых эти сообщества преимущественно проживают. При этом наибольшими гарантиями обладают национальные меньшинства, определенные в качестве особого объекта государственной защиты на уровне федеральных договоренностей (датчане и сорбы). Как следствие, земельная практика устанавливает для них специальные правовые инструменты, не распространяя их на иные этнические группы, что выступает проявлением категоризации национальных меньшинств в зависимости от применяемого набора правовых средств защиты.
Таким образом, германская модель защиты национальных меньшинств характеризуется следующими чертами:
общим следованием положениям международно-правовых актов о национальных меньшинствах с
учетом особенностей соотношения международного и национального права;
приверженностью традиционной концепции определения национальных меньшинств, основанной на автохтонности этнических сообществ;
отсутствием специальных федеральных норм о защите национальных меньшинств в силу производного характера их прав от универсальных прав человека;
преобладанием земельного конституционно-правового регулирования статуса национальных меньшинств, которое имеет различия и свои особенности от земли к земле.
В сущности, последние две из них предопределяют уникальность германской модели защиты национальных меньшинств, что отличает ее от иных моделей, применяемых другими государствами.
Список литературы
Craig E. The Framework Convention for the Protection of National Minorities and the Development of a "Generic" Approach to the Protection of Minority Rights in Europe? // International Journal on Minority and Group Rights. 2010. Vol. 17. No. 2.
Elle L. Das Volk der Sorben in Deutschland. Rechte nationaler Minderheiten. Bielefeld: transcript-Verlag. 2015.
Franke D., Hofmann R. Nationale Minderheiten — ein Thema für das Grundgesetz? Verfassungs- und völkerrechtliche Aspekte des Schutzes nationaler Minderheiten. Europäische Grundrechte — Zeitschrift. 1992. Vol. 19.
Geißler R. Die Sozialstruktur Deutschlands. Zur gesellschaftlischen Entwicklung Bilanz zur Vereinigung. 4. Auflage. Springer, 2014.
Gerdes D. Anmerkungen zur Verortung der Friesen, Dänen und Sorben als "nationale Minderheiten" in Deutschland. Föderalismus in Deutschland und gesellschaftliche Vielfalt Bildungszentrum Kloster Banz. Februar 2008. URL: https://www.dr-dirk-gerdes.de/ ausgewaehlte-sozialwissen-schaftliche-texte/nationale-minderheiten-in-deutschland/ (дата обращения: 07.03.2021).
Hahn M. J. Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Deutschland // Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, Teil 1 / J. A. Frowein, R. Hofmann, S. Oeter (hrsg.). Berlin u.a., 1993.
Hilpold P. Neue Minderheiten im Völkerrecht und im Europarecht // Archiv des Völkerrechts. 2004. Bd. 42.
Hofmann R. Menschenrechte und der Schutz nationaler Minderheiten. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. 2005. Vol. 65.
Pallek M. Minderheiten in Deutschland — Der Versuch Einer Juristischen Begriffsbestimmung // Archiv Des Öffentlichen Rechts. 2000. Vol. 125. No. 4.
Schaefer-Rolffs A., Schnapp K. Special Politics for Minority Political Participation in the Danish-German Border Region // International Journal on Minority and Group Rights. 2014. Vol. 21. No. 1.
Weiß N. Völkerrechtlicher Minderheitenschutz und seine Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland // Rechte nationaler Minderheiten: Ethische Begründung, rechtliche Verankerung und historische Erfahrung. Hrsg. von H. Bielefeldt, J. Lüer. 2004.
Абашидзе А. Х. Конституционные положения Германии по имплементации международных договоров о правах человека в национальную правовую систему // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2012. № 2.
Кимличка У. Права национальных меньшинств выходят на международный уровень // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 6(67).
Кудрявцев М. Концепция прав человека в Хартии Европейского союза об основных правах // Международное правосудие. 2013. № 2.
Нижник Н. С. Славянский анклав лужицких сербов: опыт сохранения статуса национального меньшинства // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2014. № 2 (62).
Хабриева Т. Я. Избранные труды: в 10 т. Т. 3: монографии. «Национально-культурная автономия в Российской Федерации», «Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование». М., 2018.
References
Abashidze A. Kh. Constitutional Provisions of Germany on the Implementation of International Human Rights Treaties in the National Legal System. RUDN Journal of Law, 2012, no. 2, pp. 119—124. (In Russ)
Craig E. The Framework Convention for the Protection of National Minorities and the Development of a "Generic" Approach to the Protection of Minority Rights in Europe? International Journal on Minority and Group Rights, 2010, vol. 17, no. 2, pp. 307—325.
Elle L. Das Volk der Sorben in Deutschland. Rechte nationaler Minderheiten. Bielefeld: transcript-Verlag, 2015. Pp. 55—165.
Franke D., Hofmann R. Nationale Minderheiten — ein Thema für das Grundgesetz? Verfassungs- und völkerrechtliche Aspekte des Schutzes nationaler Minderheiten. Europäische Grundrechte — Zeitschrift, 1992, vol. 19, pp. 401—410.
Geißler R. Die Sozialstruktur Deutschlands. Zur gesellschaftlischen Entwicklung Bilanz zur Vereinigung. 4. Auflage. Springer, 2014. Pp. 231—255.
Gerdes D. Anmerkungen zur Verortung der Friesen, Dänen und Sorben als "nationale Minderheiten" in Deutschland. Föderalismus in Deutschland und gesellschaftliche Vielfalt Bildungszentrum Kloster Banz. Februar 2008. Available at: https://www.dr-dirk-gerdes. de/ausgewaehlte-wissenschaftliche-texte/nationale-minderheiten-in-deutschland/ (accessed 07.03.2021)
Hahn M. J. Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Deutschland. Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, Teil 1. Ed. by J. A. Frowein, R. Hofmann, S. Oeter. Berlin, 1993. Pp. 62—107.
Hilpold P. Neue Minderheiten im Völkerrecht und im Europarecht. Archiv des Völkerrechts, 2004, bd. 42, pp. 80—110.
Hofmann R. Menschenrechte und der Schutz nationaler Minderheiten. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 2005, vol. 65, pp. 587—613.
Khabrieva T. Y. Selected works. Vol. 3: monographs. Contents: National-cultural autonomy in the Russian Federation. Modern problems of self-determination of ethnic groups: a comparative legal study. Moscow, 2018. 496 p. (In Russ.)
Kimlichka U. The rights of national minorities go to the international level. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2008, no. 6(67), pp. 17—41. (In Russ.)
Kudryavtsev M. The concept of human rights in the Charter of the European Union on Fundamental Rights. Mezhdunarodnoye pravosudiye, 2013, no. 2, pp. 40—54. (In Russ.)
Nizhnik N. S. Slavic enclave of the Lusatian Serbs: experience of preserving the status of a national minority. Vestnik Sankt-Peterburgskogo universitetaMVD Rossii, 2014, no. 2(62), pp. 35—42. (In Russ.)
Pallek M. Minderheiten in Deutschland — Der Versuch Einer Juristischen Begriffsbestimmung. Archiv Des Öffentlichen Rechts, 2000, vol. 125, no. 4, pp. 587—612.
Schaefer-Rolffs A., Schnapp K. Special Politics for Minority Political Participation in the Danish-German Border Region. International Journal on Minority and Group Rights, 2014, vol. 21, no. 1, pp. 49—71.
Weiß N. Völkerrechtlicher Minderheitenschutz und seine Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland. Rechte nationaler Minderheiten: Ethische Begründung, rechtliche Verankerung und historische Erfahrung. Hrsg. von H. Bielefeldt, J. Lüer, 2004. Pp. 71—90.
Информация об авторе
К. А. Суханов, аспирант Департамента публичного права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
♦
