CC BY
35
ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
УДК 323.15:342.72.73(436) DOI: 10.12737/jflcl.2021.047
Национальные меньшинства Австрии: эволюция конституционно-правового регулирования и защита их прав в Конституционном суде
К. А. Суханов
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. Рассматриваются ключевые особенности конституционно-правового положения автохтонных национальных меньшинств Австрии и подходы органа конституционного контроля к их защите. Предпринята попытка выделить позитивные и негативные характеристики действующей австрийской системы защиты этнических сообществ с целью возможной имплементации подходов для российского конституционно-правового регулирования указанной сферы.
Цель исследования — выявление особенностей правового регулирования положения национальных меньшинств в Австрии и защиты их прав посредством органов конституционного правосудия для возможной имплементации наиболее успешных подходов в отечественной правовой системе. Задачи: изучение и анализ основополагающих правовых актов Австрийской Республики о национальных меньшинствах; характеристика и развитие конституционно-правового статуса автохтонных этнических групп, выявление особенностей и различий их положения; изучение практики органа конституционного контроля и определение влияния выносимых им решений на конституционно-правовое регулирование.
Методы: диалектический, гносеологический, философский, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Вывод: едва ли за всеми австрийскими этническими группами можно признать равное правовое положение в силу исторической специфики их расселения и проживания. Тем не менее представляется, что унифицированный подход законодателя и более активное применение универсализации со стороны органа конституционного контроля в данном вопросе способствовали бы исключению подобной сегрегации. Австрийский опыт мог бы представлять интерес для России (главным образом для автохтонных этнических сообществ) как в вопросе их определения, так и практики признания национально-территориальных образований, использования языка в публичной и частной сферах и установки двуязычных обозначений.
Ключевые слова: национальные меньшинства, этнические группы, конституционный суд, правовые позиции
Для цитирования. Суханов К. А. Национальные меньшинства Австрии: эволюция конституционно-правового регулирования и защита их прав в Конституционном суде // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 4. С. 139—153. DOI: 10.12737/jflcl.2021.047
Austrian National Minorities: Evolution of the Legal Regulation and Protection Their Rights in the Constitutional Court
Kirill A. Sukhanov
National Research University "Higher School of Economics", Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article examines the key features of the constitutional and legal status of the autochthonous national minorities of Austria and the approaches of the constitutional control body to their protection. The author attempts to identify the positive and negative characteristics of the current Austrian system of protection of ethnic communities with the aim of possible implementation of approaches for the Russian constitutional and legal regulation of this sphere.
The purpose of the study is to identify the features of the legal regulation of the situation of national minorities in the Republic of Austria and the protection of their rights through the constitutional justice bodies for the possible implementation of the most successful approaches in the domestic legal system. Tasks: to study and analyze the fundamental legal acts of the Republic of Austria on national minorities; to characterize and develop the constitutional and legal status of autochthonous ethnic groups, to identify the peculiarities and differences of their situation; studying the practice of the constitutional control body and determining the impact of its decisions on constitutional and legal regulation.
Methods: dialectical, epistemological, philosophical, formal-logical, system-structural, comparative-legal, historical-legal.
Conclusion: hardly all Austrian ethnic groups can be recognized as equal legal status due to the historical specifics of their settlement and residence. Nevertheless, it seems that a unified approach of the legislator and a more active application of universalization by the constitutional control body in this matter would help to exclude such segregation. The Austrian experience could also be of interest to Russia (mainly for autochthonous ethnic communities) both in the issue of their definition, and in the practice of recognizing national-territorial entities, using the language in public and private spheres, and installing bilingual designations.
Keywords: national minorities, ethnic groups, constitutional court, legal positions
For citation. Sukhanov K. A. Austrian National Minorities: Evolution of the Legal Regulation and Protection Their Rights in the Constitutional Court. Journal ofForeign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 4, pp. 139—153. (In Russ.) DOI: 10.12737/ jflcl.2021.047
Введение. Защита прав национальных меньшинств является неотъемлемым направлением политики демократических государств, в том числе Российской Федерации, с полиэтническим составом населения1. Вместе с тем в России до сих пор нет ни легального определения понятия таких этнических сообществ, ни четко выстроенной системы прав и их защиты. Построение же демократического и правового государства невозможно без учета культурных и языковых особенностей отдельных этнических групп. Тем не менее следует учесть стремление государства к сохранению и поощрению национального многообразия, в том числе меньшинств, защита которых определена одним из принципов национальной государственной политики2.
Но отсутствие по-настоящему эффективного правового регулирования и средств защиты названных сообществ является упущением российской правовой системы3. В отечественном законодательстве, как правило, определены гарантии прав для народов республик и коренных малочисленных народов.
В целях совершенствования отечественного правового регулирования целесообразно обратиться к зарубежному опыту. Австрийская Республика имеет ряд схожих с Россией особенностей. Среди таковых выделим, во-первых, государственное становление, выразившееся в трансформации империи, населенной различными народностями, в федеративную республику, признающую на своей территории национальные меньшинства; во-вторых, осознание не-
1 См. ч. 2 ст. 69, п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г., Федеральный закон от 18 июня 1998 г. №№ 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств».
2 См. подп. «в» п. 19 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666).
3 На это указывают отслеживающие осуществление Ра-
мочной конвенции о защите национальных меньшинств
(РКНМ) Консультативный комитет и Комитет Министров
Совета Европы, выделяя ряд проблем проводимой рос-
сийскими властями политики в отношении национальных меньшинств. См.: Fourth Opinion on the Russian Federation — adopted on 20 February 2018 // ACFC/OP/IV(2018)001. URL: https://rm.coe.int/4th-advisory-committee-opinion-on-the-russian-federation-english-langu/1680908982 (дата обращения: 12.12.2020); Resolution CM/ResCMN(2020)14 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by the Russian Federation (Adopted by the Committee of Ministers on 8 December 2020 at the 1391st meeting of the Ministers' Deputies). URL: https://search.coe.int/cm/pages/ result_details.aspx?0bjectId=0900001680a07744 (дата обращения: 12.12.2020).
обходимости решения национального вопроса, который на протяжении исторической эволюции государства претерпевал кардинальные сдвиги от поддержки и защиты до политики ассимиляции, а в период недемократических режимов — нередко целенаправленного уничтожения; в-третьих, принадлежность обеих стран к романо-германской правовой семье, а следовательно, аналогичные начала их правового регулирования, которые заключаются в наличии основного закона государства, регулирующего также вопросы статуса национальных меньшинств, и принятых в развитие его положений иных нормативных правовых актов.
Отличием австрийской системы является достаточно развитое конституционно-правовое регулирование прав автохтонных этнических общностей и наличие механизмов их защиты. К одним из них относится Конституционный суд Австрии (далее — КС, Конституционный суд, Суд), по сути — первый в Европе специализированный орган конституционного контроля, созданный в 1920 г. и действующий по сей день4. За столетнюю историю своей работы Суд вынес ряд решений, касающихся конституционно-правового статуса австрийских этнических групп.
В свою очередь, отечественный орган конституционного контроля не располагает подобной обширной практикой, что связано в том числе с небольшим сроком его функционирования. При этом принятые Конституционным Судом Российской Федерации (далее — КС РФ) решения, касающиеся положения этнических общностей, в основном затрагивают права народов республик и коренных малочисленных народов. Решения же о правах именно национальных меньшинств единичны. Но, как представляется, подходы, выработанные для первой группы общностей, отчасти могли бы быть универсализированы для национальных меньшинств с учетом их специфики5.
В то же время деятельность КС РФ свидетельствует о возможности заимствования опыта органов конституционной юстиции зарубежных стран, что при
4 См.: Лазарев В. В. Конституционный Суд Австрии // Государство и право. 1993. № 9. С. 51.
5 Правовые позиции о реализации языковых прав народов на территории их республик, содержащиеся в постановлении КС РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П или постановлении КС РФ от 27 апреля 1998 г. № 12-П. Вместе с тем решения КС РФ о коренных малочисленных народах (см.: определения КС РФ от 6 июля 2001 г. № 163-О и от 30 сентября 2010 г. № 1421-О-О, постановления КС РФ от 25 июня 2015 г. № 17-П и от 28 мая 2019 г. № 21-П) в основном связаны с вопросами осуществления ими традиционных образа жизни и хозяйственной деятельности, в связи с чем вряд ли возможна их универ -сализация применительно к национальным меньшинствам.
обосновании собственных правовых позиций во многом экономит время на решении в собственной правовой системе проблем, уже рассмотренных зарубежными коллегами6. В связи с этим представляют интерес правовые позиции КС Австрии.
В последующем изложении рассматриваются особенности определения австрийских национальных меньшинств, их конституционно-правовой статус в законодательстве Австрии и подходах Конституционного суда в исторической перспективе и до настоящего времени. Наряду с этим выделены положительные и отрицательные стороны данной системы и сформулированы предложения по развитию отечественного конституционно-правового регулирования.
I. Особенности определения национальных меньшинств в Австрии. Законодательство Австрии равным образом оперирует понятиями «национальные меньшинства» и «этнические группы». Такой двойственный подход можно объяснить спецификой регулирования, которое, во-первых, основывается на правовой традиции, а во-вторых, представляет собой систему, состоящую сразу из нескольких актов различных уровней.
Использование в австрийской конституционной практике понятия национальных меньшинств связано с версальской международно-правовой системой. Сен-Жерменский мирный договор 1919 г. (далее — Мирный договор), заключенный с Австрией, стал одним из договоров, установивших основы правового статуса этнических общностей. Годом позднее была принята Конституция, воспринявшая в ст. 8 указанное понятие (правда, в ней изначально речь шла только о языковых меньшинствах). Аналогичные положения воспроизведены в земельных конституциях Каринтии, Штирии и Бургенланда7. Кроме того, меньшинствам из перечисленных федеральных земель посвящена норма Государственного договора о восстановлении независимой и демократической Австрии от 15 мая 1955 г. (далее — Государственный договор)8.
6 См.: Бланкенагель А. О скрытой пользе сравнительного правоведения и сравнительного конституционного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3. С. 51—52; Кененова И. П., Троицкая А. А., Шустров Д. Г. Срав-нительное конституционное право в доктрине и судебных ре -шениях: учеб. пособие. М., 2015. С. 51.
7 Landes-Verfassungsgesetz vom 14. September 1981 über die Verfassung des Burgenlandes (L-VG) // LGBl. 1981. Nr. 42; Landesverfassungsgesetz vom 11. Juli 1996, mit dem die Verfassung für das Land Kärnten erlassen wird (Kärntner Landesverfassung — K-LVG) // LGBl. 1996. Nr. 85; Landes-Verfassungsgesetz 2010 (L-VG) // LGBl. 2010. Nr. 77.
8 Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии подписан в Вене 15 мая 1955 г. между союзными оккупационными силами (Великобритани-
Этнические группы впервые появляются в одноименном Федеральном законе от 7 июля 1976 г. (далее — Закон об этнических группах)9. Позднее, в 2000 г., в связи с поправками к Конституции в ее ст. 8 появилось указание на автохтонные этнические группы, существование, язык и культуру которых государство обязалось сохранять и поощрять10.
В целом правоприменительная деятельность свидетельствует о синонимичном использовании рассматриваемых понятий11. Более того, при ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств Австрия сделала заявление, отметив, что меньшинствами являются определенные в соответствии с Законом об этнических группах автохтонные этнические группы, которые представляют собой сообщества австрийских граждан, проживающих в отдельных местностях федеральной территории, имеющих собственные традиции, культуру, и чей родной язык не является немецким12. Таким образом, на законодательном уровне для определения национальных меньшинств используются критерии гражданства, языка, особенностей культуры и территории проживания.
Помимо перечисленных оснований дополнительно выделяется продолжительная связь этнической группы с определенной местностью, где такое сообщество проживает не менее 100 лет (как минимум, три поколения)13. Данный критерий необходим для факта официального признания существования этнической группы и не связан с причислением отдельного лица к национальному меньшинству.
Закон об этнических группах не содержит уточнений, какие именно сообщества относятся к ним.
ей, США, СССР, Францией) и австрийским правительством. Договор среди прочего провозглашал независимость и территориальную целостность Австрии, ее приверженность и обязательства в обеспечении демократических прав и свобод человека, в том числе словенского и хорватского национальных меньшинств. См.: Staatsvertrag von Wien // BGBl. 1955. Nr. 152.
9 Bundesgesetz vom 7. Juli 1976 uber die Rechsstellung von Volksgruppen in Österreich (Volksgruppengesetz) // BGBl. 1976. Nr. 396.
10 Bundesverfassungsgesetz: Änderung des BundesVerfassungsgesetzes // BGBl. 2000. Nr. 68.
11 См.: Fourth Report submitted by Austria pursuant to Article 25, para. 2 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities // ACFC/SR/IV(2016)001. URL: https:// www.coe.int/en/web/minorities/austria (дата обращения: 20.09.2020).
12 Bundesrecht konsolidiert: Gesamte Rechtsvorschrift für Schutz nationaler Minderheiten // BGBl. 1998. III. Nr. 120; Volkgruppengesetz. Bundesgesetz über die Rechtsstellung der Volksgruppen in Österreich // BGBl. 1976. Nr. 396.
13 См.: Fourth Report submitted by Austria pursuant to Article 25, para. 2 of the Framework Convention for the Protection
of National Minorities.
Вместе с тем он предусматривает создание для них консультативных советов — специальных органов с представительскими и совещательными функциями, образуемых решением Федерального правительства. В настоящее время такие советы выражают интересы хорватов, словенцев, венгров, чехов, словаков и рома. В связи с этим официально национальными меньшинствами в Австрии являются только шесть перечисленных этнических групп, которые проживают в федеральных землях Штирия, Каринтия, Бургенланд и городе Вена. Остальные категории власти расценивают в качестве мигрантов (пусть и со схожими с национальными меньшинствами культурными и языковыми особенностями)14.
Однако вряд ли все шесть этнических групп возможно охарактеризовать как сообщества, обладающие одинаковым правовым статусом, несмотря на, казалось бы, обширное количество принятых нормативных правовых актов. Это связано с особенностями австрийского правового регулирования данной сферы, которые объясняются географическим положением государства в Центральной Европе и его историческим развитием. Для понимания существующего механизма защиты национальных меньшинств необходимо проследить эволюцию законодательства Австрии и установить его черты.
II. Конституционно-правовое положение национальных меньшинств: преемственность и развитие
1. Имперский период. Появлению современной независимой Австрии предшествовала Габсбургская монархия, оформившаяся с 1804 г. в Австрийскую империю, а затем трансформировавшаяся в Австро-Венгрию как унию двух государств. При этом на всех этапах государственного строительства австрийцы объединяли под своей короной земли, населенные совершенно различными народностями, отличавшимися друг от друга этническими, языковыми и культур -ными характеристиками. Необходимость учета данных факторов выразилась в закреплении в текстах
14 Следует оговориться, что перечень не является закрытым. Исходя из приведенных критериев, при соответствии им любое сообщество может быть признано меньшинством. Ранее Консультативный комитет РКНМ предлагал Австрии рассмотреть возможность признания польского населения в качестве автохтонного национального меньшинства. В этих целях австрийской стороной было проведено исследование; по его результатам сделан вывод об отсутствии у представителей польской общины необходимых признаков для такого признания — в частности, не было установлено исторических связей австрийских граждан с польским как родным языком и традиционным проживанием на территории страны. Также в настоящее время притязания на статус меньшинства выдвигают представители боснийцев, проживающие в Австрии. См.: Österreichs Bosnier wollen neuen Status haben. URL: https://headtopics.eom/at/o sterreichs-bo snier-wollen-neuen-status-haben-14808665 (дата обращения: 20.09.2020).
первых конституций Австрийской империи 1848 и 1849 гг. гарантий неприкосновенности национальности и языка народностей, населяющих государство15.
После заключения унии об объединении Австрии и Венгрии последовало принятие новых конституционных актов. Одним из них был Основной закон от 21 декабря 1867 г. «Об общих правах граждан королевств и земель, представленных в Рейхсрате» (далее — Закон 1867 г.). Статья 19 названного акта переняла подход имперских конституций в части провозглашения равенства между народностями и неприкосновенного права «на сохранение своей национальности, языка и их защиту»16. Но в отличие от ранее действовавших норм в последующих частях этой статьи дополнительно провозглашены равенство всех языков в публичной сфере (в государственных органах и образовательных учреждениях) и возможность обучения на родном языке без принуждения к изучению второго национального языка17.
Между тем говорить об исключительном применении ст. 19 к меньшинствам едва ли возможно. Хотя Закон 1867 г. ввел критерии разграничения народностей — по национальной принадлежности, языку, а также ограничил круг субъектов гражданами империи — тем не менее не дифференцировал этнические группы большинства и меньшинства, в связи с чем не обеспечивал защиту последним18. Поэтому вряд ли Закон 1867 г. можно считать первым в миро-
15 Verfassungs-Urkunde des österreichischen Kaiserstaates vom 25. April 1848 // RGBl. 149/1849; Reichsverfassung für das Kaisertum Österreich // RGBl. 1849. Nr. 150. В некоторой степени реализацией данного права стало издание сборника имперских законов на всех языках народностей, проживавших на территории Австро-Венгрии. См.: ReiterI. Die autochthonen Volksgruppen Österreichs. Ein Überblick über die Rechtslage von 1848 bis in die Gegenwart (14 August 2001), in forum historiae iuris. URL: https://forhistiur.de/2001-08-reiter/?l=de (дата обращения: 12.07.2020).
16 Staatsgrundgesetz vom 21. December 1867, über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Lände // RGBl. 1867. Nr. 142.
17 Там же. Примечательно, что конституционно-правовой смысл содержания нормы и понятия «народность» были даны Имперским судом. Он, в частности, определил ст. 19 «правом прямого действия» (т. е. для реализации права не требовалось принятия имплементирующих актов) и разъяснил, что народностью является «группа людей, образующая определенное единство в историческом, географическом и лингвистическом плане и для которой характерно чувство национального единства». См.: Kalb H. Minderheitenschutzrechte und der Vertrag von St. Germain-en-Laye // Zeitgeschichte. 2019. Nr. 46. Vol. 3. S. 353; Reiter I. Op. cit.
18 См.: Salzborn S. The Concept of Ethnic Minorities.
International Law and the German-Austrian Response // Behemoth.
A Journal on Civilization. 2009. No. 3. P. 66—67; KukUk J.,
вой практике актом, регулирующим правовое положение меньшинств19, тем не менее он стал одним из первых, провозгласивших на конституционном уровне защиту прав коллективных этнических сообществ в качестве публичного обязательства.
2. Межвоенный период. Одним из государств, возникших на обломках Австро-Венгерской империи, стала Австрийская Республика. Теперь помимо Германии и Италии Австрия соседствовала с Чехословакией, Венгрией и государством словенцев, хорватов и сербов. Однако не все бывшие народности империи оказались национальными меньшинствами в Австрии.
После Первой мировой войны наряду с процессом образования Лиги Наций, создаваемой в целях «развития сотрудничества между народами, а также для гарантии их мира и безопасности», был заключен ряд мирных договоров с побежденными странами, которыми предусматривался раздел о правовом положении национальных меньшинств20. Таковым стал и Мирный договор. Его статьи 62—69 имели для Австрии силу основных законов, а потому принимаемые акты национального законодательства не могли им противоречить. Наряду с этим Договор подтвердил равноправие всех австрийских граждан без каких-либо различий, национальным меньшинствам гарантировалось свободное использование родного языка во всех сферах жизни, кроме того, в целях его сохранения и развития стало возможным создать соответствующие учреждения, а государство при этом брало на себя обязательство по поддержке самобытности таких общностей.
Вслед за созданием в 1920 г. Австрийской Республики принимается Конституция, текст которой содержит упоминание о меньшинствах. Ее ст. 8 определила немецкий язык государственным, но подобное провозглашение не могло «ущемлять права языковых меньшинств, предоставленные им федеральным законодательством»21 .
К австрийской системе защиты меньшинств данного периода следует отнести и заключенный в 1920 г. с Чехословакией Брюннский договор22, в котором целый раздел из четырех статей был посвящен
Petras P. Minorities and Law in Czechoslovakia, 1918—1992. Prague, 2017. P. 23.
19 Альтернативная точка зрения высказана Ф. Паном, отметившим, что ст. 19 Закона 1867 г. положила основу для системы защиты прав меньшинств «в реальном выражении». См.: Pan F. Der Minderheitenschutz im Neuen Europa und seine historische Entwicklung. Wien, 1999. S. 73; Reiter I. Op. cit.
20 Staatsvertrag von Saint-Germain-en Laye. 10.10.1919 // StGBl. 1920. Nr. 303.
21 Gesamte Rechtsvorschrift für Bundesverfassungsgesetz // BGBl. 1930. Nr. 1.
22 League of Nations Treaty Series. Vol. 3. P. 190—224; Hofmann R. Minderheitenschutz in Europa. Überblick über die völker- und staatsrechtliche Lage. Berlin, 1995. S. 5.
реализации меньшинствами права на получение образования на родном языке.
Перечисленные основополагающие акты (за исключением последнего) о правовом положении меньшинств не называют, какие именно сообщества являются таковыми. Вместе с тем законодательная и правоприменительная практика того периода свидетельствует, что к автохтонным этническим группам относились словенцы Каринтии, а также венгры, хорваты и рома Бургенланда. Однако их положение было различным.
Например, словенцы были существенно ограничены в праве на получение образования на родном языке, что, в частности, проявилось в отсутствии необходимых программ по подготовке учительских кадров, да и в целом властями проводилась политика ассимиляции23. Не помогло и обращение в 1922 г. в Лигу Наций Ассоциации словенских школ в связи с закрытием образовательных учреждений меньшинств. В то же время правительство федеральной земли Ка-ринтия обеспечило возможность использования родного языка для топографических обозначений в национально смешанных поселениях24.
В более выгодном положении находились хорваты и венгры. Например, § 5 Федерального закона от 11 мая 1936 г., «устанавливающий принципы обучения в отношении начальных школ», определил, что дополнительные права в сфере образования для языковых меньшинств могут регулироваться имплемен-тирующими актами25. Таким стал Закон земли Бур-генланд от 2 сентября 1937 г. «О школах в Бурген-ланде»26. Согласно акту обучение на родном языке зависело от доли меньшинств в школьном сообществе. При наличии 70% обучающихся из языковых меньшинств обучение проходило на их родном языке, от 30 до 70% — помимо родного использовался немецкий, менее 30% — при обучении использовался только государственный язык. Решение принимал земельный школьный совет.
В свою очередь, бургенландские рома не получили подобных правовых механизмов реализации своих прав. Напротив, они подвергались систематическим преследованиям, а затем испытали на себе все ужасы нацистского режима, как, впрочем, и представители словенских и чешских меньшинств27.
3. Восстановление австрийской независимости. Государственный договор предусмотрел особые нор-
23 Cm.: Reiter I. Op. cit.
24 Ibid.
25 Bundesgesetz, wirksam für das Burgenland, womit die Grundsätze des Unterrichtswesens bezüglich der Volksschulen festgestellt und Bestimmungen über die Lehrerbildungsanstalten getroffen werden (Burgenländisches Volksschulgesetz) // BGBl. 1936. Nr. 136.
26 Burgenländisches Landesschulgesetz // LGBl. 1937. Nr. 40.
27 Cm.: Reiter I. Op. cit.
мы для словенского и хорватского национальных сообществ. Данный акт в некоторой степени «отодвинул» на задний план Мирный договор, несмотря на общий характер норм последнего28. Помимо провозглашения равноправия и гарантий, уже закрепленных в Мирном договоре, Государственный договор универсализировал ранее установленные федеральным и земельным законодательством положения о языковых правах29. В частности, в местах автохтонного поселения словенского и хорватского меньшинств на территории федеральных земель Штирия, Каринтия и Бургенланд гарантировалось получение образования на родном языке, использование его в публичной сфере и провозглашалась возможность установления двуязычных топографических знаков30.
Кроме того, в развитие нормы Государственного договора об образовании на родном языке были приняты законы о школах меньшинств в федеральных землях Каринтия (1959 г.) и Бургенланд (1994 г.)31. Они определяли особенности подготовки учительских кадров и использования языков меньшинств: в Бургенланде — это языки хорватский, венгерский и рома, в Каринтии — словенский. Нормы указанных актов распространялись исключительно на школьную систему образования. В целях обеспечения наиболее полной реализации права на изучение родного языка позднее законодатели земель дополнительно приняли законы о двуязычных детских садах32.
Таким образом, ст. 7 Государственного договора составила основу правового положения исключительно для представителей словенского и хорватского этнических сообществ и за счет дополнений по языковым правам предусматривала больше гарантий. По замечанию немецких исследователей, данная норма стала «экспериментальным полем» для последующих «всеобъемлющих защитных положений» применительно к остальным австрийским меньшин-
28 См.: Hilpold P. Modernes Minderheitenrecht. Eine rechtsvergleichende Untersuchung des Minderheitenrechts in Österreich und in Italien unter besonderer Berücksichtigung völkerrechtlicher Aspekte. Wien, 2001. S. 243, 254.
29 Staatsvertrag von Wien // BGBl. 1955. Nr. 152.
30 По замечанию историка К. Воцелки, именно реализация права на двуязычные обозначения нашла наибольшее сопротивление, в том числе со стороны радикальных немецких организаций в Каринтии и Бургенланде. В связи с этим долгое время осуществление данного права было затруднительным. См.: Воцелка К. История Австрии. Культура, общество, политика М., 2007. С. 442.
31 Minderheiten-Schulgesetz für Kärnten // BGBl. 1994. Nr. 641; Minderheiten-Schulgesetz für das Burgenland // BGBl. 1959. Nr. 101.
32 Das Burgenländische Kinderbildung s- und- betreuung sgesetz //
LGBl. 2001. Nr. 74; Kärntner Kindergartenfondsgesetz // LGBl.
2009. Nr. 7.
ствам, что выразилось в принятии Закона об этнических группах33. Он стал ключевым актом, объединившим, по сути, положения и Мирного, и Государственного договоров. Закон предусмотрел юридически равные права и возможности для автохтонных меньшинств, определив порядок осуществления особых прав в местах их поселений34. В целом его принятие свидетельствует о возврате Австрии к идее защиты прав коллективных общностей, но не в смысле Закона 1867 г. в виде самостоятельных народностей, а сообществ, находящихся в состоянии национального меньшинства.
На это указывает, в частности, создание для них специальных органов — консультативных советов, призванных обеспечить диалог между властью и этническими группами, представлять и защищать интересы последних. Причем представительство осуществляется как «при ведомстве федерального канцлера, так и правительств земель (при условии обращения последних)»35. Советы участвуют в разработке актов, затрагивающих права и интересы меньшинств, а также в распределении бюджетных средств на финансирование мероприятий, связанных с их поддержкой. Их рекомендации, однако, имеют больше политическое значение.
Помимо общих норм, касающихся определения национальных меньшинств, создания и деятельности советов, названный акт предусмотрел положения об использовании в автохтонных поселениях топографических обозначений и родного языка в качестве официального. Изначально местности, в которых допускались двуязычные знаки, и органы, где можно было использовать родной язык, устанавливались актами Федерального правительства. В развитие этих положений были приняты постановления, определившие территории для словенской, хорватской и венгерской этнических групп в пределах Каринтии и Бургенлан-да36. А вследствие изменений от 2011 г. двуязычные районы определены на законодательном уровне.
33 См.: HilpoldP. Op. cit. S. 257.
34 См.: Хабриева Т. Я. Избранные труды: в 10 т. Т. 3: монографии: Национально-культурная автономия в Российской Федерации. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2018. С. 145.
35 Плотникова Н. В. Политико-правовые ориентиры регулирования этнополитических процессов в Австрии // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2010. № 3. C. 87.
36 Die Verordnung der Bundesregierung über die Bestimmung der Gerichte, Verwaltungsbehörden und sonstigen Dienststellen, vor denen die slowenische Sprache zusätzlich zur deutschen Sprache als Amtssprache zugelassen wird // BGBl. 1977. Nr. 307; Die Verordnung der Bundesregierung über die Bestimmung der Gerichte, Verwaltungsbehörden und sonstigen Dienststellen, vor denen die kroatische Sprache zusätzlich zur deutschen Sprache als Amtssprache zugelassen wird // BGBl. 1990. Nr. 231; Die
Итак, можно выделить следующие особенности законодательства Австрийской Республики в сфере защиты национальных меньшинств.
Прежде всего оно основывается на сохранении исторической преемственности: акты, принятые более столетия назад, обладают юридической силой и сейчас, о чем прямо сказано в Конституции. Вдобавок к этому своеобразной традицией является определение национальных меньшинств Австрии исключительно как автохтонных этнических групп.
Защита национальных меньшинств базируется на нескольких актах различного уровня. К ним относятся международные договоры, федеральная и земельные конституции, принятые в их развитие законы и имплементирующие акты органов исполнительной власти. Вместе с тем подобная множественность и многоуровневость норм становится основой для дифференцированного подхода к защите отдельных этнических групп37.
Например, общие положения Мирного договора и Закона об этнических группах применимы ко всем без исключения меньшинствам. В то же время Государственный договор особо выделяет словенские и хорватские сообщества Штирии, Каринтии и Бурген-ланда, гарантируя им право на использование родного языка в публичной сфере и возможность установки в местах их поселения двуязычных обозначений. Однако применительно к названным гарантиям Закон об этнических группах распространяет их исключительно на хорватов и венгров Бургенланда (последние при этом не поименованы в Государственном договоре), а также словенцев Каринтии. В свою очередь, меньшинства Штирии, которые прямо названы в Государственном договоре, а также чехи, словаки и рома исключены из специального регулирования. Аналогичным осталось их положение и после внесения изменений в Закон об этнических группах от 2011 г. При этом Закон совершенно не урегулировал вопросы получения школьного образования на родном языке и не содержит каких-либо упоминаний о поддержке меньшинств в сфере средств массовой информации38.
Вместе с тем отдельные нормы актов в сфере защиты прав этнических сообществ часто имеют про-
Topographieverordnung-Burgenland // BGBl. 2000. Nr. 170; Die Amtssprachenverordnung-Ungarisch // BGBl. 2000. Nr. 229; Die Topographieverordnung-Kärnten // BGBl. 2006. Nr. 245.
37 См.: Пронин А. В. Статус национальных меньшинств в Австрийской Республике // Журнал международного сетевого центра фундаментальных и прикладных исследований. 2016. Вып. 7. С. 46—47.
38 Отдельные нормы предусмотрены Законом от 31 июля
2001 г. «Об австрийском радиовещании», устанавливающие некоторые возможности для трансляции радиопередач на языках национальных меньшинств. Rundfunkgesetz // BGBl.
1984. Nr. 379.
тиворечивый характер: положения нижестоящего уровня не соответствуют вышестоящим нормам, либо они сами обладают достаточной степенью неясности. В подобных ситуациях недостатки конституционно-правового регулирования призваны устранить, прежде всего, органы конституционного контроля.
III. Правовые позиции Конституционного Суда Австрии как развитие защиты прав национальных меньшинств. Права национальных меньшинств и особенности их реализации не раз становились объектом изучения Конституционного суда Австрии. Принятые КС решения в данной сфере целесообразно классифицировать в зависимости от предмета рассмотрения. Здесь можно выделить правовые позиции, касающиеся общих конституционно-правовых вопросов, и правовые позиции в сфере языковых прав. Рассмотрим каждую из выделенных групп.
А. Правовые позиции КС, касающиеся общих конституционно-правовых вопросов о национальных меньшинствах
1. Уточнение перечня конституционно-правовых положений. Как ранее отмечалось, австрийская конституционная практика основывается на сохранении действия актов, в том числе принятых до установления республиканской формы правления. Статья 149 разд. 8 Конституции среди них выделяет Закон 1867 г. и раздел Мирного договора о национальных меньшинствах.
Напомним, что ст. 19 Закона 1867 г. провозглашает равенство между народностями, гарантии сохранения своей самобытности, свободного использования родного языка и возможности обучения на нем. Однако в 1952 г. КС признал эти положения недействующими39. Понятие «народность», как заключил Суд, имеет исторический контекст и потому применимо исключительно к общностям, существовавшим во времена Австро-Венгерской империи. Ныне на территории современной Австрии подобных сообществ нет, но есть национальные меньшинства. Взамен ст. 19 Закона 1867 г. применяются нормы ст. 66— 68 Мирного договора в сочетании со ст. 8 Конституции.
2. Уточнение компетенции в сфере конституционно-правового регулирования прав национальных меньшинств. В 1958 г. Конституционный суд рассматривал общие вопросы определения и правового регулирования прав словенских меньшинств в Каринтии40. В подготовленном каринтийскими властями законо-
39 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 17.12.1952, B 160/52. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_19521217_52B00160_00 (дата обращения: 05.08.2020).
40 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 19.03.1958, KII-3/57. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh
проекте предлагалось на земельном уровне установить определение и численность этнической группы, которую следовало обеспечивать законодательной защитой. Однако КС установил в этом нарушение конституционных норм.
Суд исходил из определения статуса международных договоров о национальных меньшинствах относительно конституционного законодательства. Если в силу ст. 149 Конституции Мирный договор прямо поименован как один из конституционных законов, сохраняющих свое действие и применение, то в отношении ст. 7 Государственного договора КС отметил, что они систематически подпадают под термин «Федеральная конституция», т. е. аналогичным образом обладают силой конституционных положений41. С учетом сказанного определение национальных меньшинств должно иметь единообразный подход для всех (по крайней мере, поименованных в Государственном договоре) земель, который устанавливается исключительно на федеральном уровне.
По замечаниям некоторых исследователей, подобная концентрация на федеральном уровне основных вопросов регулирования национальных меньшинств объясняется «исключительно ответственностью по международному праву», взятой Австрией в соответствии с Государственным договором42.
3. Определение принадлежности к национальному меньшинству. Установление перечня этнических групп еще не свидетельствует о факте отнесения конкретных лиц к таким сообществам. Основание для этого — свободное определение лица своей национальной принадлежности и отсутствие обязанности доказывать ее. В 1987 г. Суд подтвердил данное положение, отметив, что обратная ситуация «может привести к дискриминации»43.
4. Определение цели защиты национальных меньшинств. Применительно к мерам, направленным на достижение равенства этнических общностей с остальными австрийскими гражданами, следует сказать о решении Конституционного суда 1981 г. В нем Суд отметил, что «более или менее схематичное уравнивание представителей меньшинств с членами других социальных групп» не всегда обеспечивает фактическое равенство между ними, поэтому защита меньшинств требует дополнительных обеспе-
&Dokumentnummer=JFT_19580319_57K0II_3_00 (дата обращения: 05.08.2020).
41 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 19.03.1958, KII-3/57.
42 См.: Ermacora F. Handbuch der Grundfreiheiten und den Menschenrechte. Ein Kommentar zu den österreichen Grundrechtsbestimmungen. Wien, 1963. S. 536.
43 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 12.12.1987, G 55-58/87.
URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh&
Dokumentnummer=JFT_10128788_87G00055_00 (дата обраще-
ния: 05.08.2020).
чительных средств44. Иными словами, КС допустил применение механизмов «позитивной дискриминации», заключающейся в предоставлении меньшинствам специальных гарантий и прав, в реализации которых они особенно нуждаются, в целях достижения равного положения с остальными гражданами государства.
С учетом сказанного рассмотренные правовые позиции разъясняют основы конституционно-правового регулирования и защиты национальных меньшинств. Они устанавливают не только круг действующих нормативных положений, но и определяют ориентиры государственной деятельности в этом направлении. Как представляется, через призму выработанных подходов должны оцениваться на конституционность спорные положения законодательства, а также на их основе развиваться механизм защиты этнических сообществ.
Б. Правовые позиции КС в сфере осуществления языковых прав национальных меньшинств
Поскольку язык является одной из определяющих черт этнических сообществ, то подавляющее большинство решений Конституционного суда тем или иным образом связаны с реализацией языковых прав. Подходы, образующие данную группу, тематически можно разделить на четыре блока: 1) связанные с общими положениями о языковых правах; 2) характеризующие процессуально-публичные аспекты использования языка; 3) уточняющие реализацию прав на получение образования на родном языке; 4) об использовании двуязычных топографических обозначений.
1. Истолкование конституционно-правового смысла положений о языковых правах. Хотя Государственный договор установил особый статус хорватского и словенского национальных меньшинств, тем не менее содержание нормы п. 3 ст. 7 (об использовании языка меньшинств в административных и судебных округах) неоднократно подвергалось конституционно-правовому осмыслению. Однако неясными остались вопросы о характере действия указанной нормы: какое место она занимает в австрийской правовой системе, применима ли норма к частной сфере отношений и как определить округ с национально смешанным населением?
1.1. Механизм реализации права на использование родного языка в судах стал предметом рассмотрения Конституционного суда в 1987 г.45 Параграф 13 Закона об этнических группах устанавливал, что перечень административных и судебных органов, в которых язык меньшинств используется наравне с немецким, определяет Федеральное пра-
44 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 05.10.1981, WI-9/79. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_10188995_79WI0009_00 (дата обращения: 05.08.2020).
45 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 12.12.1987, G 55-58/87.
вительство. Такое решение было принято в отношении австрийских словенцев, тогда как для хорватов установления аналогичных положений не последовало.
Признавая эту норму временно неконституционной, Суд заключил, что п. 3 ст. 7 Государственного договора имеет прямое действие и не нуждается в дополнительном подтверждении46. Любое лицо может воспользоваться данным правом без доказывания своей национальной принадлежности. В то же время Суд допустил принятие имплемен-тирующих актов для установления перечня учреждений, в которых разрешено использование языка меньшинств.
Если Федеральным правительством они не определены, то норма Государственного договора применяется непосредственно. В таком случае реализация права на использование хорватскими меньшинствами родного языка гарантируется без ограничений во всех административных и судебных округах федеральной земли до принятия постановления Федерального правительства.
1.2. В 1994 г. Суд вновь уточнил рамки реализации права использования родного языка47. Заявители по жалобе — члены словенской этнической группы оспаривали норму Закона земли Каринтия о Сельско -хозяйственной палате, установившую обязательное использование немецкого языка в делопроизводстве организации. При этом по смыслу названного акта данная палата представляла собой частное юридическое лицо.
Отказывая в рассмотрении жалобы, КС отметил, что Государственный договор провозглашает свободу частного использования хорватского и словенского языков, а в качестве официальных они определены исключительно для органов государственной власти, местного самоуправления и судов. Аналогичные требования соблюдаются применительно к ведению переписки и устного использования язы-ка48. Однако эти положения не распространяются в обязательном порядке на отношения в частной сфере, в том числе во взаимодействии с юридическими лицами. В связи с этим Суд не установил нарушений прав меньшинств.
1.3. Правоприменительная практика была выстроена таким образом, что использовать родной язык во взаимоотношениях с органами публичной
46 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 12.12.1987, G 55-58/87.
47 Entscheidungstext VfGH Beschluss 16.12.1994, G 241/93. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_10058784_93G00241_00 (дата обращения: 05.08.2020).
48 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 29.09.1983, B 415/82. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_10169071_82B00415_00 (дата обращения: 05.08.2020).
власти могли лишь австрийцы, проживавшие в официально признанных двуязычных муниципалитетах. Однако с 1999 г. КС предоставил это право и другим лицам, проживающим за пределами таких поселений49. Теперь федеральные и земельные органы, где разрешен дополнительно язык меньшинства, должны были использовать его при обращении любого представителя таких меньшинств.
1.4. Закон об этнических группах (в ред. до 2011 г.) закреплял за Федеральным правительством полномочие по установлению административных и судебных округов, в которых допускалось использование родного языка. В 2000 г. КС подтвердил, что административными и судебными округами являются в том числе муниципалитеты. Наряду с этим австрийская практика в силу § 1 Закона об этнических группах для определения местностей с национально смешанным населением исходила из значения в 25% доли в них этнической группы50. Учитывая, что норма Государственного договора содержит привязку к национальной плотности автохтонных поселений, а представители этнических групп могут быть расселены неравномерно, то, по мнению Конституционного суда, при определении таких муниципалитетов следует принимать во внимание фактические данные о количестве населения. При этом КС признал в своем решении величину в 25% чрезмерной и снизил ее до 10%51.
2. Публично-процессуальные аспекты реализации языковых прав. Здесь Конституционный суд рассмотрел вопросы перевода актов органов государственной власти, местного самоуправления и судов на язык меньшинства, проведения на нем административных процедур, а также обязанности служащих и судей в обязательном порядке владеть языком меньшинства.
49 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 02.10.1999, B 2611/96. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_10008998_96B02611_00 (дата обращения: 05.08.2020).
50 См.: HieselM. Der Kärntner Ortstafelstreit // Europäischen Journal für Minderheitenfragen. 2010. Nr. 3. S. 171.
51 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 04.10.2000, V 91/99. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh
&Dokumentnummer=JFT_09998996_99V00091_00 (дата обращения: 05.08.2020). См.: Entscheidungstext VfGH Erkenntnis
03.10.1991, B 554/90. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument. wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_10088997_9
0B00554_2_00 (дата обращения: 05.08.2020); Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 12.12.2005, V 64/05. URL: https://www.ris. bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer= JFT_09948788_05V00064_00 (дата обращения: 05.08.2020); Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 26.06.2006, V 20/06 ua. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_09939374_06V00020_00 (дата обращения: 05.08.2020).
2.1. В соответствии с § 16 Закона об этнических группах установлено, что решения и иные процессуальные документы должны быть исполнены на немецком, а при наличии соответствующего заявления представителя меньшинства — еще и на его родном языке. Однако из нормы не ясно, при каких обстоятельствах должно выполняться это условие, каким образом и в какой момент лицо может заявить об использовании родного языка.
Эти вопросы рассматривались Конституционным судом в 1983 г. Согласно материалам дела представитель словенского меньшинства был признан виновным в нарушении правил дорожного движения, о чем в его адрес было направлено соответствующее решение административного органа на немецком языке о наложении штрафа. Но, основываясь на Мирном и Государственном договорах, правонарушитель попросил орган, выдавший акт о привлечении к ответственности, направить решение на словенском языке. Получив через некоторое время переведенное решение, заявитель обжаловал его, но получил отказ из-за истечения срока обжалования, отсчитываемого властями с момента выдачи решения на немецком языке.
Суд установил нарушение прав заявителя, поскольку использование родного языка допускается по запросу обратившегося лица. В связи с этим процессуальные сроки обжалования решений отсчитывают-ся с момента получения представителем национального меньшинства акта на государственном и родном языках52. Если же акт был представлен только на государственном языке, то сроки отсчитываются с момента получения лицом решения на родном языке53.
Этот же подход КС использовал и для судебных решений: если в ходе рассмотрения дела лицо заявило об использовании родного языка, то в обязательном порядке итоговый акт передается ему на немецком и его родном языках. В противном случае «решение не считается успешно вынесенным» и не имеет юридической силы до тех пор, пока не будет представлено на обоих языках54.
2.2. То же касается проведения процедур регистрации актов гражданского состояния и выдачи
52 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 28.06.1983, B 499/82. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_10169372_82B00499_00 (дата обращения: 05.08.2020).
53 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 28.06.2000, V 21/00. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_09999372_00V00021_00 (дата обращения: 05.08.2020); Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 02.10.1999, B 2611/96.
54 Entscheidungstext VfGH Beschluss 26.09.1994, B 771/94. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh& Dokumentnummer=JFT_10059074_94B00771_2_00 (дата обращения: 05.08.2020).
выписок из одноименного реестра. По общему правилу реестр ведется на немецком языке, что тем не менее не ограничивает права национальных меньшинств на получение документов на родном языке, которое гарантируется ст. 20 Закона об этнических группах и имеет заявительный характер. Развивая эту норму, Конституционный суд также допустил использование родного языка в регистрационных процедурах, сопровождаемых свадебными церемониями55. Однако реализация права возможна исключительно в автохтонных поселениях меньшинств, определенных решением Федерального правительства56.
2.3. Одновременно следует учитывать, что гарантированное Государственным договором право на использование родного языка в определенных судебных округах не означает обязанности владения им для работников судов и самих судей. В случае необходимости в соответствии с п. 3 § 15 Закона об этнических группах могут привлекаться переводчики, если сотрудники органа или суда не владеют языком меньшинства.
Эту норму в 2007 г. пытался оспорить представитель словенского меньшинства, считавший, что таким образом ограничивается его право общения напрямую с судьей. Ведение переговоров через переводчика, как полагал заявитель, нарушало его субъективное право использовать словенский язык в качестве официального. Однако КС отметил, что «утверждение языка меньшинства в качестве официального» не предполагает обязательного требования по знанию такого языка для сотрудников органа или суда, в которые обращается представитель мень-шинства57.
3. Получение образования на родном языке. Правовые позиции КС в этой области сформулированы в двух решениях, посвященных конституционности Закона «О школах для меньшинств Каринтии».
В решении от 1989 г. Суд рассмотрел вопрос территориального характера реализации права меньшинств на образование. Изначально Закон устанавливал, что образовательные организации могут создаваться только в тех поселениях, где в 1958— 1959 гг. функционировали специальные классы с
55 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 05.03.1996, B 974/94. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_10039695_94B00974_00 (дата обращения: 05.08.2020).
56 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 17.03.2005, B 159/04. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_09949683_04B00159_00 (дата обращения: 05.08.2020).
57 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 12.06.2008, B 1085/07.
URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh&
Dokumentnummer=JFT_09919388_07B01085_00 (дата обраще-
ния: 05.08.2020).
двуязычным обучением. Однако Суд нашел такой подход противоречащим Государственному договору58. Ведь последний гарантировал автохтонным меньшинствам право обучаться и изучать родной язык на всей территории Штирии, Каринтии и Бур-генланда, а не в строго определенных местностях, где были созданы двуязычные школы. При этом ключевым условием для создания школ стало наличие спроса со стороны представителей меньшинства.
Позднее, в 2000 г., положения названного Закона вновь стали предметом рассмотрения Конституционного суда59. Пункт 1 § 16 акта предусматривал изучение родного языка в качестве обязательного предмета для национальных меньшинств с 1 по 3 классы начальной школы. С 4-го класса, являющегося завершающим этапом начальной школы, обучение продолжалось на немецком языке, а четыре часа в неделю выделялось для изучения родного языка, который уже изучался как факультативный предмет. Суд счел норму противоречащей п. 2 ст. 7 Государственного договора как недопустимо ограничивающую право на получение начального образования на родном языке.
4. Особенности реализации права на двуязычные топографические обозначения. Изначально Закон об этнических группах определял, что двуязычные знаки могут устанавливаться в местностях традиционного проживания меньшинств, в том числе со смешанным национальным составом, при этом инонациональное население (по аналогии с административными и судебными округами) должно составлять не менее 25%. Как и в ранее рассмотренном случае, Конституционный суд признал такую формулировку не соответствующей Основному закону и снизил порог до 10%60.
В отличие от права на использование родного языка во взаимоотношениях с публичными органами установление двуязычных обозначений не является субъективным правом лица, принадлежащего к национальному меньшинству, «из-за отсут-
58 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 15.12.1989, G 233,234/89. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh& Dokumentnummer=JFT_10108785_89G00233_00 (дата обраще -ния: 05.08.2020).
59 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 09.03.2000, G 2/00 ua. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_09999691_00G00002_00 (дата обращения: 05.08.2020).
60 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 13.12.2001, G 213/01, V 62/01 ua. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfra ge=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_09988787_01G00213_00 (дата обращения: 05.08.2020); Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 13.12.2001, B 2075/99. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument. wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_09988787_9 9B02075_00 (дата обращения: 05.08.2020).
ствия достаточно индивидуализированной заинтересованности»61. По мнению КС, положение Государственного договора о знаках является лишь международным обязательством для Австрии, а потому определение порядка и мест использования обозначений полномочны устанавливать государственные органы.
Более того, двуязычные знаки не преследуют цели облегчить положение отдельных этнических групп, а выполняют лишь функцию информирования для общественности о проживании этнических групп в конкретной местности62.
Примечательно и то, что КС рассмотрел вопрос оформления двуязычных обозначений. Знаки на немецком и родном языках должны устанавливаться рядом и быть идентичными в написании и оформ-лении63.
С учетом предложенной предметной классификации правовых позиций выделим ряд особенностей защиты национальных меньшинств органом конституционного контроля Австрии.
Во-первых, наличие судебной практики свидетельствует о заинтересованности КС в обеспечении защиты широкого круга субъектов конституционных правоотношений. Это касается не только сферы прав и свобод человека и гражданина, но и специальных прав национальных меньшинств.
Во-вторых, судебная практика, как и законодательство, демонстрирует дифференцированный подход к защите этнических сообществ. Очевидный приоритет отдается словенскому, хорватскому и венгерскому меньшинствам, статус которых определен положениями Государственного договора (для словенцев и хорватов) и Законом об этнических группах (для словенцев, хорватов и венгров). Правовые позиции, касающиеся общих конституционно-правовых вопросов о национальных меньшинствах, в целом применимы ко всем без исключения этническим общностям. В свою очередь, выработанные подходы Суда о языковых правах разъясняют их реализацию применительно к хорватам, словенцам и венграм. Вместе с тем самостоятельных подходов к защите чехов, словаков и рома КС до настоящего времени не выработал.
В-третьих, наблюдается развитие правовых позиций КС посредством их универсализации, заключающейся в распространении ранее сформу-
61 Entscheidungstext VfGH Beschluss 14.12.2004, V 131/03. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_09958786_03V00131_00 (дата обращения: 05.08.2020).
62 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 03.10.1991, B 554/90; Entscheidungstext VfGH Beschluss 14.12.2004, V 131/03.
63 Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 24.06.2010, V 9/10. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh &Dokumentnummer=JFT_09899376_10V00009_00 (дата обращения: 05.08.2020).
лированного подхода на аналогичные или смежные по предмету рассмотрения случаи. Суд следует ранее выработанной практике и в настоящее время. Об актуальности сформированной Конституционным судом практики свидетельствуют решения, принятые им в последнее десятилетие64. Универсализация правовых позиций Конституционного суда происходит в том числе посредством практики других судов65.
Тем не менее применение механизма универсализации приходится признать недостаточным. Это отчетливо прослеживается на примере позиции Суда о реализации меньшинствами права на образование, которое, как указал КС, осуществимо на всей территории федеральных земель Карин-тия, Штирия и Бургенланд, в то время как права на использование родного языка в органах государственной власти, на перевод актов гражданского состояния и иных процессуальных документов возможны исключительно в определенных решением Федерального правительства автохтонных поселениях меньшинств. Таким образом, право на использование родного языка может реализовывать-ся меньшинствами ограниченно.
Кроме того, универсализировать правовые позиции представляется необходимым в отношении эт-
64 В частности, в период с 2011 по 2020 г. Суд неоднократно обращался к своим подходам признания поселения национально смешанным и определения срока обжалования судебных решений представителем национального меньшинства в случае использования в процессе родного языка. См.: Entscheidungstext VfGH Erkenntnis 25.02.2011, V 124/10 ua. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh& Dokumentnummer=JFT_09889775_10V00124_00 (дата обращения: 05.08.2020); Правовые позиции об использовании родного языка в суде. См.: Entscheidungstext VfGH Beschluss 11.10.2012, B610/12 ua. URL: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfr age=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_09878989_12B00610_00 (дата обращения: 05.08.2020); Entscheidungstext VfGH Beschluss 13.03.2019, E517/2018 ua. URL: https://www.ris.bka.gv.at/ Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_20190 313_18E00517_00 (дата обращения: 05.08.2020).
65 Правовые позиции КС по вопросу использования пред-
ставителями меньшинств родного языка в судопроизводстве неоднократно использовал Административный суд Австрии.
См.: Entscheidungstext VwGH Erkenntnis 21.09.1983, 83/03/0076. URL: https://www.ris.bka.gv.at/JudikaturEntscheidung.wxe?Ab frage=Vwgh&Dokumentnummer=JWR_1983030076_1983092
1X02 (дата обращения: 05.08.2020); Entscheidungstext VwGH Erkenntnis 17.02.1997, 95/10/0211. URL: https://www.ris.bka.gv.at/ JudikaturEntscheidung.wxe?Abfrage=Vwgh&Dokumentnummer =JWR_1995100211_19970217X03 (дата обращения: 05.08.2020); Entscheidungstext VWGH Erkenntnis 21.11.1983, 83/10/0231. URL: https://www.ris.bka.gv.at/JudikaturEntscheidung.wxe?Abfr age=Vwgh&Dokumentnummer=JWR_1983100231_19831121X01 (дата обращения: 05.08.2020).
нических групп, которым законодателем не предоставлены специальные права. Такие решения потребуют пересмотра правовых позиций и существенного изменения законодательства, однако представляется, что это позволило бы обеспечить подлинное юридическое и фактическое равенство всех австрийских этнических групп.
Заключение. Несмотря на весьма обширную и многоуровневую нормативно-правовую базу источников Австрии, регулирующих сферу защиты национальных меньшинств, вряд ли можно признать за всеми этническими группами равное правовое положение. В основном различия обоснованы исторической спецификой расселения и проживания этнических сообществ. Тем не менее представляется, что унифицированный подход в данном вопросе мог бы исключить подобную сегрегацию. Закон об этнических группах и вносимые в него изменения свидетельствуют о потенциале в устранении двойных стандартов в отношении австрийских меньшинств.
Австрийский опыт конституционно-правового регулирования и защиты национальных меньшинств может представлять интерес и для Российской Федерации (главным образом для автохтонных этнических сообществ), в первую очередь в вопросе их определения. Отметим, что на эту необходимость указывалось российской стороной еще в 1994 г.66 Неопределенность в понимании, кого государство относит к национальным меньшинствам, размывает границы между этническими сообществами. В такой ситуации к ним могут быть отнесены группы, права которых в действительности, в том числе на международно-правовом уровне, имеют иные основания и регулирование (мигранты, беженцы, вынужденные переселенцы и др.).
Отечественный подход к защите меньшинств мог бы допустить большее участие регионов, учитывая, что в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита их прав отнесена к совместному ведению Федерации и ее субъектов. На федеральном уровне возможно установить основные критерии определения этнического сообщества, что позволило бы однозначно исключить из-под правового регулирования те общности, которые в действительности обладают иным правовым ста-
66 См.: Четвертый периодический доклад о выполнении Российской Федерацией Международного пакта о гражданских и политических правах // CCPR/C/84/Add. 2. В пункте 295 отмечается, что к национальным меньшинствам фактически можно отнести этнические общности, проживающие на территории России и имеющие свои государственные образования за ее пределами, либо не имеющие таковых, в том числе на территории России, либо проживающие за пределами своих национально-государственных и национально-территориальных образований в составе России.
тусом. С опорой на эти критерии перечень меньшинств мог бы формироваться непосредственно субъектами РФ67. Как представляется, это способствовало бы повышению вовлеченности регионов в защиту этнических групп, пониманию того, кто нуждается в защите и, как следствие, оказанию бо -лее точной, адресной поддержки со стороны государства.
Применительно к России следует сказать, что ее правовой системе также свойственна разрозненность актов, гарантирующих права национальных мень-шинств68. Целесообразно дополнительно предусмотреть специальные права этнических общностей, уточнить и конкретизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для этого возможно заимствовать австрийскую практику по признанию национально-территориальных образований, использованию языка в публичной и частной сферах и установке двуязычных обозначений69.
67 Подобный механизм применен в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации, Единый перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255. При этом перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан установлен постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 181 и считается частью Единого перечня.
68 См. законы РФ от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов», от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Отдельным блоком идут законы, посвященные правовому статусу коренных малочисленных народов: федеральные законы от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и др.
69 Это может быть востребованным для компактно проживающих национальных меньшинств. Например, национальные районы и сельсоветы упоминаются в специальных законах Алтайского края и Омской области, посвященных административно-территориальному устройству (см. Закон Алтайского края от 1 марта 2008 г. № 28-ЗС «Об административно-территориальном устройстве Алтайского края»; Закон Омской области от 15 октября 2003 г. № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения»). Однако актов, закрепляющих правовой статус таких территорий и особенности осуществления местного самоуправления, практически не принято. Исключением является Закон Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 г. 207-З № 419-Ш «О статусе национального административно-территориального образования в местах
Аналогичным образом отечественным органом конституционного правосудия могут быть учтены подходы Конституционного суда Австрии к защите этнических сообществ. По замечанию В. Д. Зорькина, КС РФ в своей деятельности внимательно относится к правовым позициям зарубежных коллег70. В то же время российский орган конституционного контроля вряд ли можно отнести к судам, регулярно использующим зарубежный опыт71. Правовые позиции КС Австрии по правам национальных меньшинств, например в сфере образования, использования языка и двуязычных обозначений, могут представлять интерес для КС РФ, особенно в случае принятия законодателем специального правового регулирования. На сегодняшний день судебную практику в данной области едва ли можно признать сформировавшейся.
Отсутствие должного внимания к проблемам национальных меньшинств, в том числе нерешенность конституционно-правовых вопросов, негативно сказывается на культурно-национальном многообразии страны72. Вместе с тем изменения, внесенные в Конституцию РФ в 2020 г., демонстрируют озабоченность конституционного законодателя национально-культурными вопросами. Обновленная ст. 69 Конституции теперь устанавливает, что государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей, а также гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия. Такой подход дает надежду на последующее развитие отечественной системы защиты прав этнических сообществ, включая автохтонные и дисперсные национальные меньшинства.
традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)», который устанавливает пра -ва и гарантии органов местного самоуправления национальных территорий в сфере обеспечения, защиты и сохранения самобытности коренных малочисленных народов, их языка, промыслов, культуры и традиций.
70 См.: Зорькин В. Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика: монография. М., 2017. С. 351.
71 См.: Троицкая А. А., Храмова Т. М. Использование органами конституционного контроля зарубежного опыта // Государство и право. 2016. № 8. С. 17.
72 См.: Прина Ф. Защита прав меньшинств и коренных народов в Российской Федерации: проблемы и решения для будущего. С. 21—25. URL: https://minorityrights.org/ wp-content/uploads/2014/11/mrg-protecting-rights-minorities-indigenous-peoples-russian-federation-RU.pdf (дата обращения: 22.12.2020); Fourth Opinion on the Russian Federation—adopted on 20 February 2018; Resolution CM/ResCMN(2020)14 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by the Russian Federation (Adopted by the Committee ofMinisters on 8 December 2020 at the 1391st meeting of the Ministers' Deputies).
Список литературы
Ermacora F. Handbuch der Grundfreiheiten und den Menschenrechte. Ein Kommentar zu den österreichen Grundrechtsbestimmungen. Wien, 1963.
Hiesel M. Der Kärntner Ortstafelstreit // Europäischen Journal für Minderheitenfragen. 2010. Nr. 3.
Hilpold P. Modernes Minderheitenrecht. Eine rechtsvergleichende Untersuchung des Minderheitenrechts in Österreich und in Italien unter besonderer Berücksichtigung völkerrechtlicher Aspekte. Wien, 2001.
Hofmann R. Minderheitenschutz in Europa. Überblick über die Völker- und staatsrechtliche Lage. Berlin, 1995.
Kalb H. Minderheitenschutzrechte und der Vertrag von St. Germain-en-Laye // Zeitgeschichte. 2019. Nr. 46. Vol. 3.
Kuklik J., Petras P. Minorities and Law in Czechoslovakia, 1918—1992. Prague, 2017.
Pan F. Der Minderheitenschutz im Neuen Europa und seine historische Entwicklung. Wien, 1999.
Reiter I. Die autochthonen Volksgruppen Österreichs. Ein Überblick über die Rechtslage von 1848 bis in die Gegenwart (14 August 2001), in forum historiae iuris. URL: https://forhistiur.de/2001-08-reiter/?l=de (дата обращения: 12.07.2020).
Salzborn S. The Concept of Ethnic Minorities. International Law and the German-Austrian Response // Behemoth. A Journal on Civilization. 2009. No. 3.
Бланкенагель А. О скрытой пользе сравнительного правоведения и сравнительного конституционного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3.
Воцелка К. История Австрии. Культура, общество, политика М., 2007.
Зорькин В. Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика: монография. М., 2017.
Кененова И. П., Троицкая А. А., Шустров Д. Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях: учеб. пособие. М., 2015.
Лазарев В. В. Конституционный Суд Австрии // Государство и право. 1993. № 9.
Плотникова Н. В. Политико-правовые ориентиры регулирования этнополитических процессов в Австрии // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2010. № 3.
Прина Ф. Защита прав меньшинств и коренных народов в Российской Федерации: проблемы и решения для будущего. URL: https://minorityrights.org/wp-content/uploads/2014/11/mrg-protecting-rights-minorities-indigenous-peoples-russian-federation-RU. pdf (дата обращения: 22.12.2020).
Пронин А. В. Статус национальных меньшинств в Австрийской Республике // Журнал международного сетевого центра фундаментальных и прикладных исследований. 2016. Вып. 7.
Троицкая А. А., Храмова Т. М. Использование органами конституционного контроля зарубежного опыта // Государство и право. 2016. № 8.
Хабриева Т. Я. Избранные труды: в 10 т. Т. 3: монографии: Национально-культурная автономия в Российской Федерации. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2018.
References
Blankenagel A. On the Hidden Benefits of Comparative Jurisprudence and Comparative Constitutional Law. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2004, no. 3, pp. 51—52. (In Russ.)
Ermacora F. Handbuch der Grundfreiheiten und den Menschenrechte. Ein Kommentar zu den österreichen Grundrechtsbestimmungen. Wien, 1963. 655 s.
Hiesel M. Der Kärntner Ortstafelstreit. Europäischen Journal für Minderheitenfragen, 2010, no. 167, pp. 167—186.
Hilpold P. Modernes Minderheitenrecht. Eine rechtsvergleichende Untersuchung des Minderheitenrechts in Österreich und in Italien unter besonderer Berücksichtigung völkerrechtlicher Aspekte. Wien, 2001. 448 p.
Hofmann R. Minderheitenschutz in Europa. Überblick über die völker- und staatsrechtliche Lage. Berlin, 1995. 290 p.
Kalb H. Minderheitenschutzrechte und der Vertrag von St. Germain-en-Laye. Zeitgeschichte, 2019, vol. 3, no. 46, 140 p.
Kenenova I. P., Troitskaya A. A., Shustrov D. G. Comparative Constitutional Law in Doctrine and Judicial Decisions. Moscow, 2015. 720 p. (In Russ.)
Khabrieva T. Y. Selected Works. Vol. 3: Monographs. Contents: National-Cultural Autonomy in the Russian Federation. Modern Problems of Self-Determination of Ethnic Groups: Comparative Legal Study. Moscow, 2018. 496 p. (In Russ.)
Kuklik J., Petras P. Minorities and Law in Czechoslovakia, 1918—1992. Prague, 2017. 302 p.
Lazarev V. V. Constitutional Court of Austria. Gosudarstvo iparvo, 1993, no. 9, pp. 51—65. (In Russ.)
Pan F. Der Minderheitenschutz im Neuen Europa und seine historische Entwicklung. Wien, 1999. 290 p.
Plotnikova N. V. Legal Framework of the Ethnic Politics in Austria. VestnikMoskovskogo universiteta. Seriya 25: Mezhdunarodnyye otnosheniya i mirovayapolitika, 2010, no. 3, pp. 80—100. (In Russ.)
Prina F. Protecting the Rights of Minorities and Indigenous Peoples in the Russian Federation: Problems and Solutions for the Future. Pp. 21—25. Available at: https://minorityrights.org/wp-content/uploads/2014/11/mrg-protecting-rights-minorities-indigenous-peoples-russian-federation-RU.pdf.
Pronin A. V. The Legal Status of National Minorities in the Austrian Republic. Zhurnal mezhdunarodnogo setevogo tsentra fundamental'nykh iprikladnykh issledovaniy, 2016, vol. 6, pp. 41—48. (In Russ.)
Reiter I. Die autochthonen Volksgruppen Österreichs. Ein Überblick über die Rechtslage von 1848 bis in die Gegenwart (14 August 2001), in forum historiae iuris. Available at: https://forhistiur.de/2001-08-reiter/?l=de (accessed 12.07.2020).
Salzborn S. The Concept of Ethnic Minorities. International Law and the German-Austrian Response. Behemoth. A Journal on Civilisation, 2009, no. 3, pp. 63—79.
Troitskaya A. A., Khramova T. M. Utilization of foreign experience by bodies of constitutional control. Gosudarstvo ipravo, 2016, no. 8, pp. 5—22. (In Russ.)
Vocelka K. History of Austria. Culture, Society, Politics. Moscow, 2007. 512 p. (In Russ.)
Zorkin V. D. The Constitutional Court of Russia: Doctrine and Practice. Moscow, 2017. 591 p. (In Russ.)
Информация об авторе
Кирилл Алексеевич Суханов, аспирант Департамента публичного права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
