CC BY
705УДК 342.5 ББК 67.400.6
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10100
ЦИФРОВОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Современные проблемы и перспективы завтрашнего дня
Наталья Васильевна МИХАЙЛЕНКО, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В рамках настоящей статьи подробно исследуются существующие на сегодняшний день тенденции реорганизации и модернизации системы государственного управления через призму внедрения цифровых технологий в условиях технологического развития цивилизации. Проведен анализ отечественного и зарубежного опыта реализации программ по созданию «электронных правительств» и уровня функционирования государственного управления в условиях цифровизации общества. Подробно исследованы стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, а также выведены предложения по совершенствованию существующих систем для надлежащего уровня обеспечения национальной безопасности нашего государства и подготовки его к грядущим переменам.
Ключевые слова: государственное управление, электронное правительство, цифровое общество, цифровое правительство, стратегия развития, электронное и цифровое управление.
Все чаще современные исследователи говорят о будущем, не далеком будущем, а будущем завтрашнего дня. Все чаще предрекают появление четвертой промышленной революции, которая волной сметет старые порядки и установит новые. Повсеместная роботизация рабочих процессов, цифровизация общества, кибернетизация процессов — это только первые вестники грядущих перемен.
Клаус Шваб, бессменный президент всемирного экономического форума, в своей книге «Четвертая промышленная революция» подробно рассматривает перемены и изменения, которые ждут нас всех, в частности, он останавли-
Annotation. This article examines in detail the current trends in the reorganization and modernization of the public administration system through the prism of the introduction of digital technologies in the conditions of technological development of civilization. The analysis of domestic and foreign experience in implementing programs to create «electronic governments» and the level of functioning of public administration in the conditions of digitalization of society. Strategies for the development of the information society in the Russian Federation are studied in detail, as well as suggestions for improving existing systems to ensure the proper level of national security of our state and prepare it for future changes.
Keywords: public administration, e-government, digital society, digital government, development strategy, electronic and digital management.
вается и на государствах, а также системах государственного управления и самом понятии власти будущего.
Следует понимать, что сегодня правительства большинства государств — это неподъемные, огромные, консервативные и бюрократические машины, которые, по правде говоря, невозможно ассоциировать с инновациями. Инновации могут применяться и успешно, однако, как правило, в силовых структурах и как способы контроля населения.
Вместе с тем технологии активно приходят в повседневную жизнь людей, границы стран стираются, уже сейчас мы можем связаться с чело-
№ 2/2020
веком из Китая, а потом написать гражданину США, и это поражает, этим восхищается и автор названной выше книги, сама возможность безграничного общения открывает широкий сектор взаимодействия культур и общностей.
Мы можем делиться информацией в мгновенье и передавать ее, не придерживаясь границ отдельных государств. Все эти факторы в условиях грядущей революции повлияют и на правительства всех стран, они должны адаптироваться к мировым тенденциям и не противиться, а наоборот, способствовать внедрению инноваций. В данном ключе будущее, хотя и представляется туманным, как видится, возможны два пути, по которому пойдут государства.
В первую очередь, на наш взгляд, это общая глобализация и объединение государств в общие надгосударственные образования, что и происходит в наше время, хотя и достаточно медленно. Вторым вариантом развития событий может быть страх правительств, не готовых к переменам, и, соответственно, ужесточение режима цензуры и пользования интернет-сетями и платформами.
Опасности, которые грозят не только государствам, но и каждому человеку, — это вытекающие из всеобщей цифровизации возможности асоциальных элементов влиять на общественную обстановку. Все чаще мы сталкиваемся с такими понятиями, как «кибертерроризм», «ки-берпреступность», «кибервойны» и т.д. Очень сложно бороться с противником, которого невозможно увидеть или отследить. Данное обстоятельство в первую очередь обязывает все страны мира объединяться и разрабатывать меры борьбы с преступностью в Интернете и сети вообще1.
Говоря обо всех этих проблемах и вызовах времени, следует понимать, что и государства в целом, а также методы государственного управления должны претерпеть серьезные перемены, в том числе посредством создания цифровых правительств и цифровизации государственного управления. На сегодняшний день мы имеем ситуацию, при которой практически все население Земли имеет доступ к Интернету; по статистическим данным различных агентств, этот показатель имеет значение от 60% до 70%.
Российская Федерация не отстает от мировых трендов. Так, в 2018 г. вступил в силу Указ Президента № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В рамках данного Указа определяются задачи, которые Правительством нашей страны необходимо решить в аспекте реализации национальной про-
граммы «Цифровая экономика Российской Федерации». Одной же из самых приоритетных задач, по мнению государственных органов и Президента, является внедрение цифровых технологий и решений платформенного типа в сфере государственного управления и оказания государственных услуг.
Вместе с тем, по мнению экспертов, реализация электронных платформ и цифровых технологий в сфере государственного управления позволит создать условия для трансформации самих функций государственного управления и развития эффективного взаимодействия между государством, обществом, бизнесом и гражда-нами2.
Анализируя доклад Всемирного банка под названием «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России», можно прийти к выводам, что на сегодняшний день все правительства мира находятся под двойным давлением. В первую очередь, это возрастающие потребности граждан к качеству и удобству оказываемых государственных услуг. Проще говоря, люди хотят так же просто взаимодействовать с государственными структурами, как они это делают с банками и иными различными интернет-платформами. Вторым же пунктом является потребность правительств сократить административные расходы и повысить эффективность своей деятельности3.
Основываясь на ранее озвученной информации, можно сделать вывод, что основная цель, которую должно достигнуть правительство при внедрении цифровых технологий в государственное управление, — это серьезное повышение уровня доступности, качества и функциональной составляющей оказываемых государственных услуг. При этом смежной целью будет выступать необходимость в уменьшении стоимости государственного аппарата и успешная реализация национальных проектов при минимизации расходов на их исполнение.
Позитивным аспектом в рассматриваемой теме является тот момент, что, несмотря на некоторую технологическую отсталость Российской Федерации по ряду показателей, управляющие структуры нашего государства понимают важность и необходимость цифровизации общества и государства.
Так, на сегодняшний день в нашей стране пошли по пути первоначальной информатизации общества, а уже впоследствии на основе созданной информационной среды — к реализации программ по цифровизации государственного управления.
№ 2/2020
Свидетельством данного факта выступает разработанная и реализуемая с 2019 г. государственная программа «Научно-технологическое развитие Российской Федерации». Программа рассчитана до 2030 г., а цели самой программы являются, хотя и труднодостижимыми, все же возможными и, что самое главное, верными в условиях современной действительности нашей страны.
В частности, в рамках программы среди прочего планируется достичь следующих целей:
1. Развить интеллектуальный потенциал нации.
2. Реализовать структурные изменения экономики, в первую очередь через научно-техническое и интеллектуальное обеспечение.
3. Провести эффективную организацию и техническое обновление как научной, так и инновационной, а также научно-технической деятельности нашей страны4.
Вместе с тем опасения вызывает тот факт, что с введением в действие указанной программы досрочно прекратили реализацию государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий», которая была рассчитана вплоть до 2020 г. Данное обстоятельство свидетельствует о недостижении поставленных предыдущей программой целей.
Совместно с указанной программой на территории нашей страны в настоящее время функционирует федеральный проект, которым основной задачей поставлена цифровизация государственного управления в Российской Федерации. Сам проект функционирует с 2019 г. и получил название «Цифровое государственное управление». Проект нацелен в первую очередь на предоставление гражданам и организациям прямого доступа к государственным услугам, платформам и сервисам посредством цифрового доступа.
В рамках реализации проекта к 2024 г. планируется создать успешно функционирующую систему управления данными, а также создать и развить инфраструктуру электронного правительства. Проект в настоящее время реализуется совместно с Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций. Показатели, которых необходимо достичь, по мнению создателей программы, выглядят следующим образом:
1. Государственные, а также муниципальные услуги должны предоставляться проактивно и через сети Интернет, при этом планируется задействовать до 25 цифровых сервисов по раз-
личным жизненным ситуациям, которые могут возникнуть у граждан нашей страны.
2. Планируется провести автоматизацию межведомственного документооборота государственных и муниципальных органов и достигнуть 90% исполнения этого показателя во всех органах и учреждениях нашей страны.
3. Планируется привести до 60% граждан Российской Федерации к цифровому удостоверению личности с обладанием квалифицированной электронной подписью.
4. Довести электронный документооборот между органами Российской Федерации и государствами ЕАЭС до 90% показателя5.
Вызывает интерес именно подход государственных органов к реализации данного проекта. Так, открыта специальная платформа, где в свободном доступе каждый человек может ознакомиться с основными показателями данной программы, текущими задачами и ходом их исполнения. В рамках реализации данного проекта предлагается возможность стать экспертом и предложить свои пути модернизации структуры цифрового государственного управления, что, на наш взгляд, является положительным фактором взаимодействия государства и общества в решении совместных проблем.
Следует отметить, что наиболее авторитетным международным показателем, оценивающим уровень и качество развития электронного правительства, является Индекс развития электронного правительства Организации Объединенных Наций (the UN Global E-Government Development Index), который разрабатывается раз в два года для 193 стран — членов ООН.
Данный индекс включает оценку таких аспектов, как электронные услуги и сервисы, предоставляемые органами власти, информационно-коммуникационная инфраструктура и развитие человеческого потенциала.
В 2016 г. индикатор развития российского электронного правительства оценивался ООН как высокий, при этом у 29 стран-лидеров индикатор развития электронного правительства имел показатель «очень высокий». В общем рейтинге развития электронного правительства Россия заняла 35-ю строчку, однако по сравнению с предыдущим рейтингом (2014 г.) показатель снизился на восемь позиций, и только индекс «Электронные услуги и сервисы» вырос за два года с 0,7087 до 0,73 1 96.
Положительные результаты перехода правительств в цифровую среду прослеживаются на примере других стран. Например, в Великобритании при таком переходе 30% правитель-
№ 2/2020
ственных органов, оказывающих государственные услуги, позволило поднять доходы государства на 1.3 млрд фунтов стерлингов; при этом прогнозируемое повышение этого показателя до 50% позволит увеличить долю дохода до 2,2 млрд фунтов стерлингов7.
Не следует забывать и о функционирующей в настоящее время национальной программе «Цифровая экономика Российской Федерации», в рамках которой действует и часть проектов по реализации возможности создать цифровое и электронное правительство в нашей стране. В рамках этой программы предусматривается, в том числе, создание цифровой среды нашего государства, а также становление информационной инфраструктуры в стране. Программа реализуется с 2019 г. и уже достигла некоторых результатов8.
Анализируя результаты частичного исполнения всех названных программ и проектов по цифровизации нашего государства, созданию специальных платформ и попыток реализации функций электронного правительства, следует отметить, что по отчетным данным на 2019 г. итоги не столь положительные. В частности, по данным Счетной палаты РФ,, на первое полугодие 2019 г. исполнение запланированных расходов федерального бюджета на национальные проекты в данной сфере составило всего 32,4% , или 0,56 трлн руб., а среднее исполнение бюджета — 42,5%9.
Расходы на программу «Цифровая экономика» профинансированы всего на 8,3%. Причем из 27 задач на первое полугодие выполнено всего 12. Проектный офис программы «Цифровая экономика» такое низкое исполнение объясняет тем, что на текущем этапе принимаются новые правовые акты, необходимые для реализации нацпроекта, они требуют большого количества согласований. После принятия этих актов бюджетные деньги будут тратиться быстрее. Согласно оперативным сведениям Минфина об исполнении федерального бюджета в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию национальных проектов (программ) и федеральных проектов, по состоянию на 1 августа 2019 г, исполнение бюджета федерального проекта «Цифровое государственное управление» составляет и вовсе 5,7%10.
Подводя итог проведенному в рамках настоящей работы анализу, следует отметить, что на сегодняшний день в нашей стране функционирует множество проектов и программ, нацеленных на создание электронного правительства, а также цифровизацию всех отраслей жизнедея-
тельности общества и государства. И хотя уже достигнуты определенные результаты, о полном переходе в следующую эру государственного управления говорить пока рано. Связано это, прежде всего, с тем, что внедрение цифровых технологий и платформ в государственное управление сопряжено с опасностями как для экономической, так и для национальной безопасности нашей страны.
Причина кроется в недостаточной технической обеспеченности государственных органов разработками отечественного производства; к концу 2019 г. доля иностранных цифровых программ в государственных органах сократилась до 50%, а к концу 2020 г. планируется уменьшить данный показатель до 30%, что, хотя и много, однако недостаточно.
Как видится, требуется создание собственной научной и технической базы в этом направлении. Благотворным является тот факт, что рассмотренные ранее программы направлены именно на это, а доля выделенных бюджетных средств позволяет говорить о том, что государство понимает важность и необходимость разработок в анализируемой сфере.
Вторым проблемным аспектом является тот факт, что, как отметил Дмитрий Сазонов в своем послании в рамках Открытого семинара по блок-чейн-технологиям, «Если у нас в управлении государством присутствует хаос, то при его цифро-визации мы получим просто цифровой хаос».
Об этом свидетельствует и то многообразие актов, программ и проектов, которые действуют в нашей стране параллельно; нет единой системы их функционирования, что, как отмечалось ранее, порождает хаос и неэффективное расходование бюджетных средств.
Выходом из данной ситуации видится в первую очередь улучшение самой системы государственного управления, минимизация бюрократизма и адаптация государственных органов к современным реалиям работы с большими данными. Вторым аспектом выступает как раз проведение консолидации программ и проектов в единую систему, или единую программу, которая позволит снизить волокиту при их проведении, уменьшит издержки федерального бюджета и позволит более эффективно проводить политику цифровизации общества и государства.
Положительные шаги в данном направлении уже предпринимаются, в том числе в рамках Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в начале 2020 г., в котором он и говорил о реструктуризации Правительства и множества иных государственных органов и учреждений.
№ 2/2020
Как отмечалось ранее, ахиллесовой пятой всех наших органов является бюрократизм и многообразие бумажной документации, работа с которой весьма затруднительна. Сегодня мы имеем ситуацию, когда документооборот дублируется и в цифровом, и в бумажном виде, вместо работы изначально в цифровом виде. Данная проблема уже решается в рамках названного проекта по созданию цифрового правительства.
Из проведенного анализа видно, что большинство проектов берут свое начало именно в 2018 — 2019 гг., что позволяет говорить о том, что процесс цифровизации государственного управления только начался и до его завершения еще далеко; однако предпринимаемые шаги государства, его взаимодействие с общественными структурами, бизнес-партнерами и зарубежными партнерами позволяет нам сделать вывод, что в будущем нас ждут существенные успехи в данной области.
1 Шваб К. Четвертая промышленная революция / Под ред. К. Шваба // Top Business Awards (журнал). М.: Эксмо, 2016.
2 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
3 Доклад «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России». Всемирный банк. М., 2016.
4 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 г. № 377 // СЗ РФ. 2019. № 15 (ч. III). Ст. 1750.
5 Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление». Протокол правительственной комиссии № 9 от 28.05.2019 г. // https://digital.gov.ru (Дата обращения: 25.01.2019)
6 Смотрицкая И.И., Черных С.И. Современные тенденции цифровой трансформации государственного управления // Вестник Института экономики РАН. 2018. № 5.
7 Петров М., Буров В., Шклярук М., Шаров А. Государство как платформа. (Кибер) государство для цифровой экономики / Доклад ЦСР. М., 2018 // www.csr.ru (Дата обращения: 25.01.2020)
8 Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 г. № 7) // https://digital.gov.ru (Дата обращения: 25.01.2019)
9 Уровень исполнения расходов на нацпроекты вырос // Счетная палата РФ // http://www.ach.gov.ru (Дата обращения: 25.01.2019)
10 Письмо Минфина от 08.08.2019 г. № 26-04-09/59998 «Оперативная информация об исполнении федерального бюджета в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию национальных проектов и
федеральных проектов, по состоянию на 01.08.2019 г.» // https://www.minfin.ru/ru/document/7TYPE_ID_4-6
Библиографический список
1. Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 г. № 7) // https:// digital.gov.ru (Дата обращения: 25.01.2019)
2. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: Указ Президента РФ от 07.05. 2018 г. № 204 // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
3. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 г. № 377 // СЗ РФ. 2019. № 15 (ч. III). Ст. 1750.
4. Доклад «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России». Всемирный банк. М., 2016.
5. Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление». Протокол правительственной комиссии № 9 от 28.05.2019 г. // https://digital.gov.ru (Дата обращения:
25.01.2019)
6. Письмо Минфина от 08.08.2019 г. № 2604—09/59998 «Оперативная информация об исполнении федерального бюджета в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию национальных проектов и федеральных проектов, по состоянию на 01.08.2019 г.» // https:// www.minfin .ru/ru/document / ?TYPE_ID_4=6
7. Уровень исполнения расходов на нацпро-екты вырос // Счетная палата РФ // http:// www.ach.gov.ru (Дата обращения: 25.01.2019)
8. Олимпиев А.Ю., Михайленко H.B. Актуальные тренды реорганизации органов внутренних дел в условиях цифровой экономики // Вестник экономич. безопасности. 2019. № 4. С. 46—47.
9. Петров М., Буров В., Шклярук М., Шаров А. Государство как платформа. (Кибер) государство для цифровой экономики / Доклад ЦСР. М., 2018 // www.csr.ru (Дата обращения:
25.01.2020)
10. Смотрицкая И.И., Черных С.И. Современные тенденции цифровой трансформации государственного управления / / Вестник Института экономики РАН. 2018. № 5.
11. Шваб К. Четвертая промышленная революция / Под ред. К. Шваба / / Top Business Awards (журнал). М.: Эксмо, 2016. 230 с.
№ 2/2020
