CC BY-NC
229Право и политика
Правильная ссылка на статью:
Попова С.М. — Цифровизация миграционной сферы в России: состояние и перспективы // Право и политика. -2021. - № 9. DOI: 10.7256/2454-0706.2021.9.36488 URL: https://nbpublish.com/Hbrary_read_article.ptp?id=36488
Цифровизация миграционной сферы в России: состояние и перспективы
Попова Светлана Михайловна
кандидат политических наук ведущий научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН
119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, оф. 1
Статья из рубрики "Власть и управление"
DOI:
10.7256/2454-0706.2021.9.36488
Дата направления статьи в редакцию:
14-09-2021
Дата публикации:
21-09-2021
Аннотация: Статья посвящена анализу текущего состояния цифровизации миграционной сферы в Российской Федерации. Показано, что внедрение современных цифровых технологий и информационно-технических средств в механизмы государственного управления миграцией (и шире - цифровая трансформация системы отношений между мигрантами и принимающим государством) является объективно неизбежной в контексте глобального цифрового перехода и возрастающей роли миграционного фактора для экономики. Цель работы - выявить политико-правовые факторы и проблемы, влияющие на цифровой переход в миграционной сфере Российской Федерации и его темпы. Для решения поставленных задач использовались общенаучные методы и подходы, включая сравнительные. Представлен краткий обзор коэволюции миграционной ситуации и миграционного регулирования в Российской Федерации за период 2012-2021 гг. Отмечено, что цели, задачи и инструменты управления миграцией изменяются наряду с трансформацией представлений о значении для России миграционного фактора и его роли в решении задач экономического развития. На основе параллельного рассмотрения политико-правовых решений и практики цифровизации миграционной сферы суммированы текущие результаты и трудности. Показано, что проектный подход и опережающее правовое регулирование дают хорошие стимулы для «цифровых реформ» миграционной сферы, но на практике темпы реформирования замедляются из-за недостатка согласованности в действиях и концептуальных подходах. Ключевая причина
- основные акты, регулирующие модернизацию миграционной сферы в России, не являются документами стратегического планирования.
Ключевые слова: Миграция, Миграционная политика, Россия, Регулирование миграции, Цифровая трансформация, Регулятивные песочницы, Миграционный учет, Паспорт мигранта, Цифровая платформа, Цифровой профиль
Введение
За очень короткий период времени цифровизация миграционной сферы из отдаленной перспективы превратилась в глобальный тренд, чему способствовал ряд факторов.
Во-первых, в последнее десятилетие резко ускорилась цифровая трансформация сферы публичных отношений в целом. Этому способствуют внедрение новых технологий (Big Data, Искусственный интеллект, блокчейн и др.), работа по глобальной интеграции баз данных, унификации стандартов представления, обработки и обмена информацией, усиление цифровой связности (connectivity) на национальном и межгосударственном
уровнях [1-2], а также развитие цифровых платформ (digital platforms), на основе которых возникают принципиально новые практики взаимодействия между самыми разными субъектами - личностями, организациями, государствами.
Во-вторых, важным стимулом является расширение цифровой грамотности населения, доступности мобильных гаджетов и цифровых сервисов. Мигранты и беженцы активно осваивают «цифровой мир», обращаясь к онлайн-ресурсам для получения правовой, социальной и медицинской помощи, установления связей с сообществом, поиска работы и возможностей для образования. Негативной стороной того же процесса является возникновение в киберпространстве информационно-коммуникационных экосистем, которые помогают нелегальным мигрантам жить и работать в «серой зоне», ускользая от систем контроля страны пребывания.
Постоянный рост значения миграции как ресурса для социально-экономического развития стран и одновременно как источника серьезных проблем потребовал повышения эффективности управления миграционными процессами на международном и национальном уровнях. В условиях технологической революции и перехода к «цифровому государству» одним из очевидных решений становится цифровая трансформация миграционной сферы, для чего создаются соответствующие политико-правовые и технологические механизмы.
Коэволюция миграционной ситуации и государственного управления миграцией
Вызовы современного нестабильного мира, провоцирующие быстрые, порой непредсказуемые изменения в различных сферах жизни современного общества, включая миграцию, стимулируют развитие адаптивных технологий государственного управления. На протяжении последних лет в Российской Федерации происходит сложный процесс коэволюции миграционной ситуации и соответствующих механизмов регулирования и контроля указанной сферы. Наряду с изменением представлений о значении миграционного фактора для России, меняются цели, задачи и инструменты управления миграцией.
Так, в 2012 году, в контексте сравнительно высоких темпов экономического роста, демографического кризиса и неблагоприятных тенденций стихийной внутренней миграции в России, фактор миграции использовался для решения текущих задач
социально-экономического развития. С это приняты концепции демографической и Федеральная миграционная служба (ФМС)
юрисдикцию российского правительства [3~5].
й целью на перспективу 2025 года были государственной миграционной политики; выведена из подчинения МВД России в
В 2018 году в связи с необходимостью актуализации целей, задач и основных направлений деятельности Российской Федерации в сфере миграции была досрочно принята новая Концепция миграционной политики. На фоне последствий референдума о присоединении Крыма (2014), развития противостояния международных антироссийских санкций и ответных российских контрсанкций, а также объективного углубления охранительных тенденций, миграционной политике отводится роль вспомогательного средства для решения демографических и экономических проблем. В частности, предполагалось сосредоточиться на создании благоприятного режима для добровольного переселения в Россию ранее ее покинувших лиц, которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества. Были введены меры регулирования (в том числе, квоты) в отношении работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства. Досрочно прекращена подпрограмма «Внешняя трудовая миграция» по привлечению иностранных работников в соответствии с потребностями экономики страны. ФМС была упразднена, а ее полномочия переданы в МВД России [6-9].
Однако уже к весне 2019 года возникла необходимость новой переоценки роли миграционного фактора для России в контексте неблагоприятного набора вызовов и угроз. Среди которых можно назвать следующие: растущие темпы отрицательного естественного прироста населения; растущие дисбалансы территориального распределения населения; падение показателей чистой миграции; сокращение числа квалифицированных рабочих мест и преобладание малоквалифицированной иностранной рабочей силы на фоне торможения темпов экономического роста и высокой волатильности валютных курсов рубля; а также более высокий по сравнению с местным населением адаптационный потенциал мигрантов к изменениям на рынке труда, провоцирующий социальную напряженность в условиях экономических трудностей
■Ш. Последний фактор ярко проявил себя в 2021 году: в период кампании по выборам депутатов Государственной Думы ФС РФ в публичном дискурсе активно продвигались сюжеты о необходимости задействовать на рынке труда «своих коренных безработных», поскольку «завозимая дешевая рабсила», по мнению участников дискуссий, дешевой не является: «Средний мигрант, это опубликованные данные, отправляет 48 тысяч рублей домой, не считая того, что он здесь потратил. А у нас медианная зарплата 33 тысячи по России»
В 2020 году ухудшение миграционной и демографической ситуации в России продолжилось, в том числе под воздействием пандемии СОУШ-19. За период января-декабря 2020 года общее количество мигрантов сократилось более чем на 2,5 млн. человек, или на 40% численности иностранцев, временно пребывающих в Российскую Федерацию. При этом в наименьшей степени сократилось число малоквалифицированных трудовых мигрантов из Таджикистана и Киргизии (примерно на 20%), а в наибольшей степени - образованных граждан Казахстана, Украины и Молдавии (почти на 40%). Как следствие, в 2020 году авансовые налоговые платежи за патенты в бюджеты субъектов Российской Федерации сократились почти на четверть, и составили около 45 млрд. рублей. Кроме того, фактически удвоились темпы депопуляции населения России: по итогам 2020 года естественная убыль населения России составила более 689 тыс.
человек, более чем в два раза превысив показатель 2019 года. При этом число родившихся в 2020 году детей составило 1,436 млн. человек, что стало минимальным
показателем с 2002 года [13-16].
Сюжеты о важности миграционного ресурса для экономики стали частью политической повестки дня. В июле 2020 г. Президент Российской Федерации прямо заявил, что нехватка рабочих рук «становится реальным, объективным ограничителем
экономического роста в стране» Ранее Агентство стратегических инициатив
предложило российскому правительству комплекс мер в сфере труда и занятости, в частности, предложения приравнять трудоустроенных мигрантов к гражданам России для получения ими пособий по безработице и запустить процедуры подготовки мигрантов под высвобождающиеся рынки и для рынков обслуживания 1Т-инфраструктуры за счет перераспределения средств национального проекта «Производительность труда и поддержка занятости» ¿АЗ!.
В 2021 году, помимо сохранения тенденций предыдущего периода усилились риски незаконной миграции, рост которой провоцировали проблемы ограничения трансграничных перемещений в связи с пандемией СОУШ-19. По данным МВД России, за период январь - июль 2021 года на миграционный учет были поставлены 6 475 509 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них в связи с трудовой деятельностью -около 2,3 млн человек и чуть более 265 тыс. студентов. Помимо учтенных мигрантов, в России находится, по разным данным до 2,5 млн нелегальных иностранцев П9!.
В сложившихся условиях происходила адаптивная настройка механизмов регулирования миграции в Российской Федерации с учетом широкого контекста стратегических целей и задач социально-экономического развития страны.
Так, весной 2019 года российским правительством в плановом порядке были приняты Стратегия пространственного развития страны и внесены изменения в
Государственную программу «Содействия занятости населения» Также был
утвержден план реализации первого этапа действующей концепции государственной миграционной политики, предусматривающий разработку необходимых нормативных правовых актов, мер по оптимизации порядка предоставления государственных услуг и внедрения современных цифровых сервисов I22!.
Как представляется, ключевой позитивный перелом в системе управления миграцией произошел в связи с решением Президента Российской Федерации создать Рабочую группу высокого уровня по реализации концепции миграционной политики действующую на основе методов проектного менеджмента. Координация работ государственной миграционной политики была возложена на Администрацию Президента Российской Федерации, в работе группы участвовали руководители ее подразделений, комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, аудиторы Счетной палаты России, руководители федеральных органов исполнительной власти. Проектный подход позволил процессу «не вязнуть» в межведомственных согласованиях и приблизить скорость принятия необходимых управленческих решений к темпам динамично меняющихся вызовов внешней среды.
Весной 2020 года, в соответствии с планом российского правительства, был принят федеральный закон об упрощенном получении гражданства Российской Федерации [24!. Постоянно проживающие в России иностранцы и лица без гражданства получили право не отказываться от гражданства другого государства; кроме того, возможность свободно
(без соблюдения срока проживания в России) подавать заявления для получения российского гражданства при наличии действительного вида на жительство получили граждане Белоруссии, Молдавии, Казахстана, Украины.
Но, как и годом ранее, ключевым драйвером для продвижения необходимых перемен в модернизации системы управления миграцией и совершенствования миграционных режимов стало личное участие Главы государства (акты Президента Российской Федерации, принимаемые с учетом предложений Рабочей группы по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы). В основе новых подходов лежат идеи унификации существующих миграционных правил (прежде всего, чтобы снизить эффекты нелегальной и скрытой временной трудовой миграции) и резкого роста эффективности предоставления государственных услуг и осуществления государственного контроля в сфере миграции за счет быстрого и
широкого использования информационных технологий ■[25].
Как ни парадоксально, но последствия пандемии СОУШ-19 привели к ряду позитивных эффектов в сфере регулирования миграции. Помимо ускорения цифровизации миграционной сферы, это выразилось в определенной гуманизации отношения к мигрантам. Очевидно, что при принятии ряда решений 2020-2021 годов (например, об установлении и продлении льготного режима пребывания мигрантов на территории
России в условиях пандемии [26- 271) мигранты рассматривались не просто как абстрактный юридический феномен, а как люди с их конкретными интересами и потребностями, попавшие в сложную ситуацию из-за форс-мажорных обстоятельств. Кроме того, уроки пандемии СОУШ-19 стимулировали переход из теории в практику миграционного управления идей, нацеленных на систематическое уменьшение избыточных административных процедур, сокращение числа и видов документов, переноса фокуса регулирования с особенностей возможной деятельности мигрантов на факт и условия их пребывания на территории России.
Еще один позитивный шаг - 5 апреля 2021 г. Россия приняла Устав Международной организации по миграции и стала ее полноправным членом (до этого момента Россия имела статус наблюдателя МОМ).
Состояние цифровизации миграционной сферы
Изменения в подходах к государственной миграционной политике и механизмах регулирования миграции на фоне общих процессов цифрового перехода привели к возникновению новых трендов. В частности, речь идет об ускорении цифровой трансформации миграционной сферы и попытках расширить «зону контакта» государства и иностранных граждан, прибывающих на территорию Российской Федерации. Очевидно, что помимо решения задач контроля миграции на новом технологическом уровне, систематическое цифровое взаимодействие субъекта и объекта миграционной политики позволяет создать контур обратной связи, необходимый для постоянного повышения эффективности и качества управления миграционной сферой.
Особое значение для цифрового перехода в управлении миграцией имеет Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», который утвердил в качестве одной из национальных целей развития цифровую трансформацию, включая достижение цифровой зрелости ключевых отраслей экономики и социальной сферы, а также государственного управления I291. Именно этот документ задает общую рамку и импульс, из которого
вырастает весь контекст и стимулы для цифровой трансформации миграционной сферы.
Важно также отметить, что Россия, как активный участник разработки Глобального договора о беженцах ^З01 и Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции (далее - Договор о мигрантах) 2018 года одной из первых приступила к имплементации Договора о мигрантах в своих национальных актах, в первую очередь - в положениях Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы (далее - Концепция). Цифровизация миграционной сферы напрямую связана с реализацией принципов об обязанности национальных государств принять необходимые меры для обеспечения легальности, упорядоченности и безопасности миграции.
В частности, пункт 13 Концепции констатирует, что использование современных цифровых технологий и информационно-технических средств приобретает все большее значение для повышения эффективности административных процедур в сфере миграции, а также для профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства. А подпункт «в» п. 29 устанавливает необходимость расширения «использования современных цифровых технологий в целях изучения, оценки и прогнозирования изменений миграционной ситуации; использования биометрической информации при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции; предоставления государственных услуг в сфере миграции» -t61.
Таким образом, цифровизация миграционной сферы - неотложная задача, решение которой будет способствовать оптимизации административных процедур, снижению организационных и финансовых издержек, профилактике коррупционных рисков, а также повысит качество прогнозирования и контроля миграционной ситуации.
В том, что касается практики цифровой трансформации государственного управления миграцией, то на этом поле объективно сложилась межведомственная конкуренцияза лидерство в реализации проекта (прежде всего, между МВД России и Минцифры России). Это обстоятельство играет позитивную роль. Например, на этапе выдвижения концепций, благодаря конкуренции ведомств, удалось быстро отсеять неподходящие или трудно реализуемые решения, а также значительно сократить предполагаемые объемы бюджетных расходов по их реализации. Например, в бюджетных ориентировках на 2020 год запросы МВД России на разработку приложения «Мигрант» были уменьшены в четыре раза.
Оборотной стороной стало некоторое замедление с выходом проекта в стадию реализации из-за необходимости согласования различий в подходах министерств.
Например, МВД России исходило из сохранения «исторически сложившегося» принципа привязки миграционного учета к месту жительства, что позволило бы лишь обновить соответствующий регламент оказания государственных услуг. Одновременно министерство обнародовало сразу несколько проектов концепций правовых актов, демонстрирующих современные подходы ведомства к совершенствованию миграционной политики. В качестве образцов были использованы примеры удачных социальных
технологий из практики других государств Г32-341. в частности, эксперты МВД России предлагали создать цифровой профиль мигранта в специальном приложении для смартфона J351, «привязав» к нему «рейтинг социального доверия» по примеру «Системы социального кредита», реализуемой в КНР. Также были предложения, схожие с европейским опытом так называемых Lettre d'honneur. Речь идет о «Соглашении о
лояльности», которое должны подписывать мигранты, приехавшие в Российскую Федерацию на срок более 3 месяцев [361.
На данный момент, идея создания цифрового профиля мигранта трансформировалась в требование обязательной регистрации трудовых мигрантов и их потенциальных
работодателей в электронных реестрах I371, а также в создание соответствующих новых баз данных.
Одна из проблем, которая затрудняет темпы цифрового перехода, заключается в том, что действующая государственная система миграционного учета, которая вместе с государственной системой паспортно-визовых документов входит в единую систему «Мир», нуждается в модернизации и состоит из нескольких ведомственных сегментов, используемых федеральными органами исполнительной власти.
Первоначально, идея системы «Мир» была предложена в 2014 году ФМС России и предшественником Минцифры России - Министерством связи и массовых коммуникаций для повышения качества предоставления государственных услуг и экономии бюджетных средств. Накануне появления электронных паспортов предлагалось создать единую систему учета граждан России, иностранцев и апатридов, временно, или постоянно проживающих в Российской Федерации, к которой должны подключиться более десятка
профильных министерств и служб, что облегчит обмен информацией I381.
Однако, после ликвидации в 2016 году ФМС России и передачи ее полномочий МВД России, министерство столкнулось не только с необходимостью действовать в качестве оператора собственного сегмента системы «Мир», но также поддерживать ведомственный сегмент прежнего ФМС России и продолжать работу по интеграции и синхронизации информации. Кроме того, в 2019 году решением российского правительства на МВД России дополнительно были возложены функции обеспечения межведомственного взаимодействия в рамках системы «Мир».
Министерство было вынуждено одновременно модернизировать действующую систему и вести работы по созданию нового единого ресурса регистрационного и миграционного учета. Серьезная проблема возникла в связи с одновременным функционированием большого числа внутренних сервисов и специализированных программных продуктов МВД России, созданных в разное время для решения различных задач («Российский паспорт», «Территория», «Реадмиссия», «Вынужденные переселенцы» и мн. др.). По данным Счетной палаты Российской Федерации, по состоянию на 2019 год большинство региональных экземпляров баз данных миграционного учета (ППО «Территория») были не объединены, а их взаимодействие с системой «Российской паспорт» не отлажено 1391
Что касается Минцифры России то министерство добившись успехов в развитии Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА), которая стала, фактически, «электронным паспортом» граждан России, индивидуальных предпринимателей, или юридических лиц на Портале государственных услуг, во главу угла поставило экономические аспекты миграции и предложило создать Единую цифровую платформу миграционных процессов и трудовых ресурсов, которая должна содержать, помимо профилей иностранных граждан с биометрией, информацию об их правовом статусе и месте работы и жительства в России, обеспечивать доступ к государственным услугам, включая возможность вносить обязательные налоговые и иные платежи, заключать
трудовые договоры с работодателями, подтверждать обучение и пр. -И21. В итоге создание единой цифровой платформы миграционных процессов и трудовых
ресурсов было возложено Правительством Российской Федерации на Минцифры России (совместно с МВД России и другими ФОИВ)^1! и сформирован План мероприятий («дорожная карта») по созданию национального компонента Российской Федерации цифровой платформы миграционных процессов и трудовых ресурсов (утв. зам. Председателя Правительства Российской Федерации А.Л. Оверчуком и зам. Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой 22 марта 2021 г. № 2679п-10).
Для реализации «цифровых реформ» в миграционной сфере Минцифры России предлагает не ждать разработки всех необходимых нормативно-правовых документов, а действовать в опережающем порядке. Такой порядок исходит из возможности предварительного удостоверения своей личности регистрирующимися в ЕСИА иностранными гражданами и лицами без гражданства при пересечении государственной границы Российской Федерации. В итоге, сразу в момент пересечения границы и до регистрации по месту жительства и оформления страхового номера индивидуального лицевого счёта (СНИЛС) иностранный гражданин сможет подтвердить свою ученую запись на Портале государственных услуг и получить доступ к более широкому перечню услуг наравне с гражданами Российской Федерации.
Кроме того, правовую основу для разработки и внедрения в случае необходимости экспериментальных правовых режимов в области цифровизации государственного управления миграцией дает вступившее в силу в январе 2021 г. законодательство о «регулятивных песочницах» И^.
Предполагается, что в конечном итоге, вся цифровая информация об иностранцах и лицах без гражданства, постоянно или временно проживающих в Российской Федерации, должна стать частью единого информационного регистра , содержащего сведения о населении России. Соответствующий федеральный закон был принят летом 2020 года
а оператором базового сервиса сведений о физических лицах стала Федеральная налоговая служба в составе Минфина России. Федеральный закон предусматривает 5-летний переходный период, в рамках которого должны быть отработаны все организационные, правовые и технологические моменты. Данные, которые начнут накапливаться в рамках цифровой платформы миграционных процессов и трудовых ресурсов, будут передаваться в единый информационный регистр при помощи существующей государственной системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
Помимо этого, летом 2021 г. МВД России представило новый законопроект «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», в котором изложило свои новые инициативы. В частности, наряду с заменой разрешения на временное проживание тремя новыми миграционными режимами, ввести «паспорт иностранца», под которым понимается «единый документ с электронным носителем информации, удостоверяющий личность
иностранного гражданина в России», оформляемый сроком на 10 лет [44-45]. Выводы
Цифровизация миграционной сферы - составная часть более крупного процесса, связанного с реформированием миграционных режимов и института гражданства в России, и одновременно - прикладной инструмент для решения ряда текущих задач, включая:
- повышение эффективности государственного управления миграцией и действенности государственного контроля в сфере миграции за счет масштабного использования информационных технологий;
- упрощение и унификация миграционных правил, облегчение доступа мигрантов к государственным услугам;
- создание условий для снижения уровня нелегальной и скрытой временной трудовой миграции и сопутствующих негативных эффектов.
Темпы цифровой трансформации управления миграцией и миграционной сферы в целом замедляют такие факторы, как отсутствие единых подходов к концепции цифровой трансформации миграционной сферы и конкуренция ведомств; трудности интеграции существующих сервисов и баз данных; уникальность профиля мигранта как цифрового субъекта (цифровые характеристики мигранта отличаются от цифровых характеристик гражданина Российской Федерации).
Попытки создать «цифровой образ объекта» миграционной политики - крайне сложная задача, которая является вызовом не только для управленческой практики, но и для научной теории. Необходимо по-новому и детально изучить феномен «человека мигрирующего» как субъекта правовых отношений, как личности со специфическими интересами, потребностями, проблемами, правами и обязанностями. Такой анализ необходим, поскольку цифровая модель участника правоотношений соответствовала его реальным типовым характеристикам. В противном случае расхождение между цифровой, правовой и фактической реальностью будет нарастать, снижая эффективность инструментов управления.
Трудности, с которыми сталкивается цифровая трансформация миграционной сферы, наглядно показывают, что миграция и мигранты - это комплексный многомерный феномен, который нельзя разделить на части и «развести» по разным ведомствам. Необходимо резко повысить и уровень координации структур государства в управлении миграционными процессами и увеличить число междисциплинарных научных исследований.
На текущий момент концептуальные попытки определить соответствующие вызовам современности место и роль фактора миграции в стратегии развития России носят достаточно схематичный характер, а реальное продвижение реформ в сфере управления миграционными процессами требует постоянного вовлечения ресурса Главы государства. Представляется, что реформы систематически «вязнут» потому, что все существующие Концепции миграционной политики (за исключением Концепции 2003 г.) и последних Предложений рабочей группы, не являются документами стратегического планирования и, соответственно, имеют более низкий «уровень обязательности» к исполнению. Эксперты неоднократно отмечали, что по своей сути и статусу концепция является творческим документом, содержащим последовательное изложение политического замысла и системы взглядов на решение значимой общественной проблемы, и не предполагает программы мер -И61.
Фактически, Концепция миграционной политики играет роль «дорожной карты» текущего миграционного регулирования, поскольку «операционная» часть концепций собирается «снизу-вверх» - от ведомств. В результате «план мероприятий» оказывается не дос та то ч но с б а ла нс иров а нным, ра з но в е кто рным, ч то с ниж а е т в о з мо ж но с ть по луче ния синергетических эффектов. Например, несмотря на то, что на уровне политического
дискурса приоритетным является сюжет о значении миграционного фактора для экономики России и преодоления территориальных дисбалансов в размещении трудовой силы, на практике право и органы управления видят мигранта, главным образом, как источник рисков. Так в Концепции (2018) выделено 13 направлений развития механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства (МВД России), в то время как на вопросы собственно трудовой миграции (Минтруд России) и адаптации иностранцев (ФАДН России) приходится по 3 или 4 направления. Примерно такая же пропорция сохраняется и в Предложениях рабочей группы (2020). Соответственно, на практике усилия по цифровизации миграционной сферы в значительной степени сосредоточены на аспектах контроля и профилактики.
Для того, чтобы согласованно и оперативно решить эти проблемы, крайне необходима Миграционная Стратегия Российской Федерации, которая позволит выстроить всю вертикаль документов стратегического планирования в управлении миграционной сферой и, соответственно, обеспечить сбалансированность направлений деятельности органов государственной власти и их должную координацию. Иными словами -обеспечить единство и многомерность государственной миграционной политики Российской Федерации.
Библиография
1. Hernandez G., Weber V. From people to things: Building global connectivity // OECD Observer. 2016. No 307. URL:
http://oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/5587/From_people_to_things :_Building _global_connectivity_.html (дата обращения: 16.09.2021)
2. Why Connectivity Matters: Discussion Paper. GICA. May 10, 2018. - 18 p. URL: https ://www.gica.global/sites/gica/files/Discussion-Paper-W hy-Connectivity-Matters-May-10-2018.pdf (дата обращения: 16.09.2021).
3. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 (ред. от 01.07.2014) «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009
4. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г. № Пр-1490) (утратила силу). URL: http://kremlin.ru/events/president/news/15635 (дата обращения: 16.09.2021).
5. Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 21.01.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.
6. Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» // СЗ РФ, 2018. № 45. Ст. 6917.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 298 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения"» // СЗ РФ. 2014. № 18. Ст. 2147
8. Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 409-ФЗ «О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" изменений, связанных с особенностями регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» // СЗ РФ. 2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6918.
9- Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 (ред. от
15.05.2018) «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.
10. OECD International Migration Outlook 2019. Paris: OECD Publishing, 2019. - 409 p.
11. Комаровский В.В. Концепция миграционной политики и трудовая миграция: что можно или нужно сделать? // Общественные науки и современность. 2019. № 5. С. 132-141.
12. Соколова М. У людей накипело // РИА «Новый день». 2021. 15 сентября. URL: https://newdaynews.ru/moscow/736140.html (дата обращения: 16.09.2021).
13. Демографическое самочувствие регионов России. Национальный демографический доклад - 2020 / Отв. ред. Т.К. Ростовская, А.А. Шабунова. ФНИСЦ РАН. М.: ИТД «ПЕРСПЕКТИВА», 2021. - 214 с.
14. Прогноз: нас ждет резкое сокращение русского населения // Новые известия. 2021. 5 января. URL: https://newizv.ru/news/politics/05-01-2021/prognoz-nas-zhdet-rezkoe-sokraschenie-russkogo-naseleniya (дата обращения: 16.09.2021).
15. В России изменят условия пребывания мигрантов // Уралинформбюро. 2021. 8 апреля. URL: https://www.uraNnform.ru/news/society/339679-v-rossii-izmenyat-usloviya-prebyvaniya-migrantov/ (дата обращения: 16.09.2021).
16. Оперативные данные по естественному движению населения Российской Федерации (08.02.2021) // Росстат. Естественное движение населения в разрезе субъектов Российской Федерации за январь-декабрь 2020 года.
17. Встреча Президента Российской Федерации с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию. 2020. 3 июля. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/63599 (дата обращения: 16.09.2021).
18. АСИ предложило Мишустину приравнять мигрантов к россиянам для получения пособий // ТАСС. 2020. 20 апреля. URL: https://tass.ru/ekonomika/8282613 (дата обращения: 16.09.2021).
19. Фалалеев М. Какие угрозы несет России неконтролируемая миграция // Российская газета - Федеральный выпуск. 2021. 12 сентября. № 208(8559). URL:
https ://rg.ru/2021/09/12/kakie-ugrozy-neset-rossii-nekontroliruemaia-migraciia.html (дата обращения: 16.09.2021).
20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р (ред. от 31.08.2019) // СЗ РФ. 2019. № 7 (ч. II). Ст. 702.
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2019 г. № 348 (ред. от 30.03.2020) «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Содействие занятости населения"» // СЗ РФ. 2019. № 14 (ч. II). Ст. 1538.
22. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2019 г. № 265-р (ред. от 03.11.2020) // СЗ РФ. 2019. № 9. Ст. 869.
23. Распоряжение Президента Российской Федерации от 6 марта 2019 г. № 58-рп (ред. от 06.07.2020) «О рабочей группе по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // СЗ РФ. 2019. № 10. Ст. 957
24. Федеральный закон от 24 апреля 2020 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" в части упрощения процедуры приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // СЗ РФ. 2020. № 17. Ст. 2712.
25. Предложения по реформированию миграционных режимов и института гражданства Российской Федерации // Приложение к перечню поручений по вопросам реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы (утв. Президентом РФ 6 марта 2020 г. № р-469). URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/62960 (дата обращения: 16.09.2021).
26. Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 274 (ред. от 23.09.2020) «О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ. 2020. № 16. Ст. 2573.
27. Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 2021 г. № 364 «О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в период преодоления последствий распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ. 2021 № 25. Ст. 4787.
28. Федеральный закон от 05 апреля 2021 г. № 60-ФЗ «О принятии Российской Федерацией Устава Международной организации по миграции» // СЗ РФ. 2021. № 15 (Часть I). Ст. 2427
29. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4884.
30. Глобальный договор о беженцах. Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Часть II. Глобальный договор о беженцах. 12 августа 2018 г. A/73/12 (Part II) // Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Семьдесят третья сессия. Дополнение № 12. URL: https://www.unhcr.org/gcr/GCR_Russian.pdf (дата обращения: 16.09.2021).
31. Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration). Межправительственная конференция для принятия глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. Марракеш, Марокко, 10 и 11 декабря 2018 года. Итоговый документ Конференции A/CONF.231/3. URL: URL: http://undocs.org/ru/A/CONF.231/3 (дата обращения: 16.09.2021).
32. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 августа 2015 г. № 813 (ред. от 21.08.2020) «Об утверждении Положения о государственной системе миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность» // СЗ РФ. 2015. № 33. Ст. 4843.
33. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2019 г. № 1700 «О внесении изменения в пункт 10 Положения о государственной системе миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность» // СЗ РФ. 2019. № 51 (ч. II). Ст. 7663.
34. Приказ МВД РФ от 10 декабря 2020 г. № 856 «Об утверждении Административного регламента МВД РФ по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, форм заявления о регистрации по месту жительства, заявления о снятии с регистрации» (зарег. в Минюсте России 12.02.2021 № 62483).
35. Источник: в России могут ввести специальное приложение для мигрантов // РИА Новости. 2020. 29 мая. URL: https://ria.ru/20200529/1572150359.html (дата обращения: 16.09.2021).
36. Анисимова Н. МВД решило обязать мигрантов подписывать «соглашение о лояльности» // РБК. 2021. 26 июня. URL:
https://www.rbc.ru/society/26/06/2021/60d691da9a7947d1ea88ff3f/ (дата обращения: 16.09.2021).
37. Работодателей обяжут регистрировать иностранных работников в электронных реестрах // Кадровое дело. 2021. 29 марта. URL: https://www.kdelo.ru/news/387613-qqn-21-m03-rabotodateley-obyajut-registrirovat-mostrannyh-rabotnikov-v-elektronnyh-reestrah (дата обращения: 16.09.2021).
38. Кочегаров П. ФМС создает единую базу данных россиян и иностранцев // Известия. 2014. 28 августа. URL: https://iz.ru/news/575815 (дата обращения: 16.09.2021).
39. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на мероприятия по созданию, развитию и эксплуатации Государственной системы миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность, в 2017-2018 годах и истекшем периоде 2019 года (при необходимости в более ранний период)»// Счетная палата Российской Федерации. 2020. 3 марта. URL:
https://ach.gov.ru/upload/iblock/00a/00ad082bb199e677d35ca6c710e339ea.pdf (дата обращения: 16.09.2021).
40. Минцифры предложило регистрировать мигрантов в ЕСИА на границе - проект приказа // D-Russia.Ru. 23 апреля 2021 г. URL: https://d-russia.ru/mincifry-predlozhilo-registrirovat-migrantov-v-esia-na-granice-proekt-prikaza.html (дата обращения: 16.09.2021).
41. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 г. № 1646 «О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственными внебюджетными фондами» (вместе с «Положением о ведомственных программах цифровой трансформации») // СЗ РФ. 2020. № 42 (ч. III). Ст. 6612.
42. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций» // СЗ РФ. 2020. № 31 (часть I). Ст. 5017.
43. Федеральный закон от 8 июня 2020 г. № 168-ФЗ «О едином информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 24. Ст. 3742.
44. МВД России разработан проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // МВД России. 2021. 8 июля. URL:
https://мвд.рф/news/item/24960514/ (дата обращения: 16.09.2021).
45. Пархоменко П. МВД предложило ввести «паспорта» для иностранцев // RFI. 2021. 9 июля. URL: https ://www.rfi .fr/ru/россия/20210709-мвд-предложило-ввести-паспорта-для-иностранцев (дата обращения: 16.09.2021).
46. Кононов Л.А. Роль официальных документов: концепций, доктрин и стратегий в политическом управлении Российской Федерации // Право и современные государства. 2017. № 2. С. 55-66.
47. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 3684-р // СЗ РФ. 2021. № 3. Ст. 609.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Представленная на рецензирование статья «Цифровизация миграционной сферы в России: состояние и перспективы» посвящена двум актуальным темам: миграционной политике и цифровизации системы государственного управления.
Постоянный рост значения миграции как ресурса для социально-экономического развития стран и одновременно как источника серьезных проблем потребовал повышения эффективности управления миграционными процессами на международном и национальном уровнях.
В условиях технологической революции и перехода к «цифровому государству» одним из очевидных решений становится цифровая трансформация миграционной сферы, для чего создаются соответствующие политико-правовые и технологические механизмы. Мы поддерживаем авторов в том, что «цифровизация миграционной сферы - неотложная задача, решение которой будет способствовать оптимизации административных процедур, снижению организационных и финансовых издержек, профилактике коррупционных рисков, а также повысит качество прогнозирования и контроля миграционной ситуации».
Также нам близка позиция авторов, заключающаяся в том, что «цифровизация миграционной сферы - составная часть более крупного процесса, связанного с реформированием миграционных режимов и института гражданства в России, и одновременно - прикладной инструмент для решения ряда текущих задач, включая: повышение эффективности государственного управления миграцией и действенности государственного контроля в сфере миграции за счет масштабного использования информационных технологий; упрощение и унификация миграционных правил, облегчение доступа мигрантов к государственным услугам; создание условий для снижения уровня нелегальной и скрытой временной трудовой миграции и сопутствующих негативных эффектов». АВторы предлагают среди решений указанных трудностей -разработку Стратегии миграционной политики, которая позволит выстроить всю вертикаль документов стратегического планирования в управлении миграционной сферой и, соответственно, обеспечить сбалансированность направлений деятельности органов государственной власти и их должную координацию.
Интересен подход авторов, анализирующих удачный опыт цифровизации миграционной политики других странах, в частности, в КНР.
Нам импонирует подход авторов к анализу трудностей, стоящих на пути цифровизации миграционной политики в РФ, которые наглядно показывают, что миграция и мигранты -это комплексный многомерный феномен, который нельзя разделить на части и «развести» по разным ведомствам. "Необходимо резко повысить и уровень координации структур государства в управлении миграционными процессами и увеличить число междисциплинарных научных исследований".
Методологическую базу исследования составили подходы цифровой трансформации сферы публичных отношений.
Методику исследования составил контент-анализ нормативных правовых актов в сфере миграционной политики РФ и цифровизации государственной политики РФ. Статья написана научным языком. Материал структурирован и четко изложен. В конце статьи представлены выводы исследования.
Библиографический список включает 47 источников, что в полной мере раскрывает тему исследования.
Учитывая вышеизложенное, рекомендуем статью «Цифровизация миграционной сферы в России: состояние и перспективы» к публикации.
