CC BY
227УДК 342.951 ББК 167.401
DOI 10.24411 /2312-0444-2021-3-211 -222
ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Олег Васильевич КУДИН, адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя kudin.mpf@yandex.ru
12.00.14 — административное право; административный процесс
Т.А. Прудникова, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и административной деятельности Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
Научная специальность: Научный руководитель:
Аннотация. В статье рассматриваются факторы, оказывающие влияние на миграционные процессы в современной Российской Федерации, и соответствующие им изменения в миграционном законодательстве. Для России проблемы миграции становятся все более актуальными; при этом готовность к вызовам, которые продуцирует миграция, становится важным элементом стратегии социально-экономических и политических преобразований. Все это требует разработки новых подходов в миграционном законодательстве, которые позволят значительно сократить нелегальную занятость мигрантов, оптимизировать политику их интеграции, не допустить миграционного перенасыщения страны.
Ключевые слова: миграция, миграционные проблемы, миграционные процессы, трудовая миграция, нелегальная миграция, ответственность в сфере миграционных отношений.
Annotation. The article examines the factors that influence migration processes in the modern Russian Federation and the corresponding changes in the migration legislation. For Russia, the problems of migration are becoming more and more urgent, and readiness for the challenges that migration produces is becoming an important element of the strategy of socio-economic and political transformations. All this requires the development of new approaches in the migration legislation, which can significantly reduce the illegal employment of migrants, optimize the policy of their integration, and prevent the migration glut of the country.
Keywords: migration, migration problems, migration processes, labor migration, illegal migration, responsibility in the field of migration relations.
На рубеже нового тысячелетия политические процессы и социально-экономические процессы, в том числе процессы глобализации, не известные ранее, превратили миграцию населения в одну из самых серьезных проблем, стоящую перед человечеством.
Между тем до конца 80-х годов прошлого века ни СССР, ни входящая в его состав РСФСР серьезных проблем, связанных с миграцией, не испытывали. При практическом отсутствии внешней миграции в бывшем Советском Союзе последняя в целом была внутренней, запланированной и легко предсказуемой в зависимости от необходимости использования трудовых ре-
сурсов в экономической деятельности в том или ином регионе.
Вовлечение Российской Федерации в мировой миграционный круговорот было обусловлено распадом и дезинтеграцией СССР, когда в одночасье внутренняя (межреспубликанская) миграционная политика превратилась в межгосударственную (внешнюю) миграцию, требующую выработки иной политики и иного правового регулирования. Однако официальная политика России долгое время шла по прежнему пути и «развивалась по тем же законам, что и миграция внутри страны. Отсюда и причина явных провалов в ее проведении» [3, с. 44].
№ 3/2021
Распад СССР, начавшийся в конце 80-х годов прошлого века, сопровождавшийся вспышками этнополитических конфликтов, трудностями национального государственного строительства бывших советских республик, ставших новыми независимыми государствами, нарушениями прав человека, вызвал массовый исход русскоязычного населения из бывших советских республик. После распада СССР за пределами России оказалось около 25 млн русских и несколько миллионов представителей других коренных народов Российской Федерации. Значительная часть зарубежных соотечественников переселились или намерены переселиться в Российскую Федерацию; этот процесс определял и будет продолжать определять характер миграции в нашу страну в обозримой перспективе.
Основу миграции составил обвальный поток мигрантов из бывших союзных республик, где доля этнических русских составила две трети от общего притока.
В 1992 — 1995 гг. в Россию ежегодно прибывало около 1 млн иммигрантов из стран СНГ и Балтии (в основном из среднеазиатских и закавказских государств) [4, с. 55—60].
Ни Российская Федерация, ни другие государства бывшего Советского Союза, оказавшиеся в сложной социально-экономической и политической ситуации, не были готовы к решению миграционных проблем. Миллионы мигрантов — представители русского, русскоязычного и населения иных национальностей, после распада СССР не сумевшие приспособиться к новым геополитическим и социально-экономическим реалиям, устремились в кажущуюся им благополучной Россию, усилив политическую и экономическую нестабильность и осложнив действие криминогенных факторов.
Миграция динамична, изменение характера миграционных процессов требует адекватного изменения законодательства в сфере миграции.
Миграционные процессы, протекавшие два десятилетия спустя, кардинально отличаются от происходящих в современной России. На смену миграции этнических русских из бывших союзных республик пришла миграция представителей коренного населения этих республик, не все из которых смогли состояться как благополучные государства.
В конце 1980-х — начале 1990-х годов русские доминировали в потоках из стран СНГ и Балтии: в 1989 — 1992 гг. их доля в миграционном приросте составила 81%, в последующие годы первой половины 1990-х русские составляли около 2/3 иммигрантов. В последующие годы в орбиту иммиграции все в большей степени вовлекаются представители коренных этносов стран СНГ и Балтии, и к 2003 г. доля русских снизилась до 51,9%, а вместе с другими народами и этническими группами России — до 59,3%.
Во второй половине 1990-х годов приток иммигрантов стал постепенно уменьшаться, что следует связывать с относительной стабилизацией в зонах этнополитических конфликтов, сокращением числа потенциальных иммигрантов, трудностями, с которыми пришлось столкнуться переселенцам в России. Потоки вынужденных иммигрантов сократились до минимума: их приток из отдельных государств снизился к 1999 г. на порядок по сравнению с пиковыми значениями 1992 — 1993 гг.: иммиграция из Эстонии уменьшилась в 29 раз, из Литвы — в 20 раз, из Киргизии — в 9 раз.
Характеризуя проблемы внутренней миграции, можно отметить, что первой реакцией российского населения на социально-политические и экономические реформы, сопровождавшиеся кризисными явлениями во всех сферах жизни, стало резкое снижение мобильности населения: в первой половине 1990-х годов число переселений внутри страны сократилось почти вдвое. Одновременно появились новые формы миграции, в частности, челночные поездки, в которые были вовлечены до 5 млн человек (в том числе около 3 млн человек внутри страны).
В условиях гиперинфляции, стремительно растущей безработицы начала 1990-х годов дешевизна и квазистабильность жизни в селе привлекли часть горожан, решившихся на переезд
№ 3/2021
в сельскую местность. В начале 1990-х годов большинство крупных городов стали терять население вследствие усилившихся процессов внутренней миграции.
Дезинтеграция экономических связей, снижение уровня жизни в сочетании с развитием рыночных отношений развернули миграционные потоки в направлении хорошо освоенных центральных, западных и южных российских регионов, что противоречило не только всему советскому этапу развития, но и всей российской истории, связанной с освоением Сибири и северных регионов. Российский Север стал стремительно терять население: в 1989 — 1999 гг. Чукотский АО и Магаданская область потеряли почти половину населения, Камчатская область — 18%, Сахалинская область — 14%, Мурманская — 13%.
В 2000-х годах масштабы внутренних миграций стали несколько снижаться. Одновременно усилилось центростремительное движение населения в регионы Центральной России.
С 2007 г. в Российской Федерации реализуется Государственная программа добровольного возвращения соотечественников, предполагающая реальную (хотя явно недостаточную) помощь репатриантам. Первые годы действия Программа не приносила ощутимых результатов, прорыв в ее реализации был совершен в 2014 г., когда по ней в Россию прибыло свыше 100 тыс. человек — втрое больше, чем в предыдущем.
Можно выделить следующие наиболее значимые тенденции трансформации миграционных процессов 2000-х годов:
■ замещение одних форм и видов миграции другими (последнее характерно как для внешних, так и внутренних миграций);
■ снижение вынужденных миграций, стабилизация интенсивности переселений;
■ увеличение внешних трудовых миграционных потоков;
■ диверсификация ареалов формирования миграционных потоков и мест размещения иммигрантов;
■ повышение миграционной мобильности населения, принадлежащего к титульным национальностям и иным коренным этническим группам государств СНГ, активизация их занятости на территории Российской Федерации;
■ активизация на территории России представителей этнических меньшинств мигрантов, интенсивное формирование ими «новых диаспор».
Прослеживается взаимосвязь между миграцией и туризмом: несмотря на то, что туристы, в российской традиции, как правило, не рассматриваются в качестве разновидности мигрантов. В российском понимании мигранты — представители этнического меньшинства, не традиционного для данной местности.
Между тем Международная организация по миграции (МОМ) под миграцией понимает «процесс передвижения населения через международную границу либо в пределах страны. Миграция охватывает любой вид перемещений, независимо от их продолжительности, состава и причин». Все возрастающие туристические потоки оказывают влияние на перемещение населения. Так, за год общая численность туристов в мире достигает полмиллиарда человек.
В 2019 г. в России, согласно статистике, было оформлено более 506 тыс. приглашений и более 348 тыс. виз. Иностранные граждане стабильно приезжают в Россию, их число с годами существенно не меняется: немного меняется внутренняя структура — в последние годы стало меньше туристов из стран Европы и больше туристов из стран Азии. Как иностранные граждане стали чаще посещать Россию, так и россияне стали чаще выезжать в другие страны. Первое место по посещению российскими гражданами занимает Турция, которая и выводит азиатские страны на первое место.
В структуре туризма основную часть занимает деловой — 90% въезжающих в страну иностранцев приезжают с деловыми целями. На «туристический туризм» приходится всего 10% , что сильно занижает мировой рейтинг России по туризму (в топ-5 стран делового туризма входят Китай, Германия, Финляндия, Таиланд, Корея).
В России годовой объем рынка делового туризма составляет 300 000 000 долл., и статистика делового международного туризма показывает, что это мало1.
До 2019 г. прогноз туризма в России был положительным — ожидалось увеличение как въездного, так и выездного туризма. Сейчас же ни о каком позитивном прогнозе говорить не приходится — статистика Росстата за 2021 г. показывает резкое снижение и количества турфирм, и количества туристов. Пандемия 2020 г. стала страшным ударом по туризму во всем мире, и Россия не исключение. Полное восстановление туристической отрасли, по прогнозам, может занять от двух до пяти лет.
Трудовая миграция. Сегодня Российская Федерация — один из глобальных центров миг-
№ 3/2021
рационного притяжения наряду с США и странами Западной Европы, в том числе и как центр трудовой миграции. Разрыв в оплате труда, уровне и условиях жизни в России и соседних странах, безработица в последних выталкивают мигрантов из собственных стран. В отличие от других стран ближнего зарубежья Россия, напротив, испытывает потребность в рабочей силе.
Согласно прогнозу Росстата, численность населения в 2016 — 2030 гг. возрастет на 0,9 млн человек, но население в трудоспособном возрасте сократится на 5 млн человек (в прогнозе уже заложено сальдо миграции в 4,9 млн человек). Важнейшим источником компенсации сокращения трудовых ресурсов на ближайшие десятилетия является миграция.
Данные о количестве иностранных граждан, ежегодно прибывающих в Российскую Федерацию и находящихся на ее территории, различаются. По данным МВД, почти 16,5 млн иностранных граждан было поставлено на миграционный учет в 2019 г. против 14,5 млн учтенных за 2017 г.
По словам руководителя Главного управления по вопросам миграции МВД генерал-лейтенанта полиции В. Казаковой, ежегодно легально въезжают в Россию около 17 млн иностранцев [10].
По данным Государственной информационной системы миграционного учета, до 2020 г. Российскую Федерацию ежегодно посещало 15 — 16 млн иностранных граждан, из которых 5 — 6 млн прибывали в страну на заработки.
Одномоментно на территории Российской Федерации находилось в течение года в среднем 10 — 12 млн иностранных граждан, из которых 3 — 4 млн человек прибывали на временные заработки2.
В структуре иммиграционных потоков доминируют граждане стран СНГ. Особенно интенсивно в Россию прибывают представители титульных наций Средней Азии и Закавказья: они гораздо стремительнее, чем все остальные, иммигрируют в Россию. Наиболее вескими причинами иммиграции, как уже указывалось, является экономическая и политическая нестабильность в их родных странах. К притоку вынужденных мигрантов добавляется вторичная волна вынужденных переселенцев, покидающих северные и восточные экстремальные территории.
Трудовая миграция резко возросла в начале 2000-х годов: если в 2000 г. официально работало 213 тыс. иностранных граждан, то уже в 2008 г. — 2,4 млн человек, а в 2014 г. около
3,7 млн человек имели разрешительные документы на занятие трудовой деятельностью.
В начале нового тысячелетия характер трудовой миграции в Российскую Федерацию существенно изменился.
Так, существенно трансформировался состав мигрантов: в 2000 г. половина трудовых мигрантов были из стран дальнего зарубежья, в 2012 г. — лишь 8,1%.
На российский рынок труда в массовом порядке стали выходить работники из Средней Азии. В 2000-е годы их доля возросла с 6,3% до 72,5% от всех трудовых мигрантов.
Через два десятилетия Россия стала уже традиционным рынком труда для трудовых мигрантов из стран СНГ.
В общей сложности на начало июня 2015 г. на территории России находились 4 348 782 граждан центрально-азиатских республик (на начало мая — 4 247 690 человек).
В этом году был зафиксирован чрезвычайный всплеск трудовой миграции, захлестнувший Россию. Основное число приезжих составляют гастарбайтеры из Украины, Узбекистана, Таджикистана, Киргизии и Молдовы.
По количеству мигрантов, отправившихся в Российскую Федерацию, уже несколько последних лет лидирует Узбекистан. Только за три квартала 2018 г. из этой республики въехало в Российскую Федерацию более 3,5 млн человек. Из них почти 1,5 млн — с рабочими целями (согласно выданным миграционным картам). В целом узбекские трудовые мигранты потеснили по численности таджикских, заняв прочные лидирующие позиции. Поток же таджикских трудовых мигрантов снизился даже несмотря на объявленную Правительством России амнистию «невъездных» граждан этой страны и разрешение им пересечь границу государства.
Третье место после граждан Узбекистана и Таджикистана ранее занимали граждане Киргизии. Но их, начиная с 2013 г., потеснили граждане Украины. Однако из более миллиона прибывших украинцев только 347 272 миграционной целью указали трудоустройство. В свете политических событий на Украине увеличение прироста населения в обмене с этой страной сопровождается сокращением сальдо в обмене с Узбекистаном, Таджикистаном и Киргизией.
Мигранты хаотично размещаются практически на всей территории России, возмещая эмиграционный отток населения из этих регионов. Однако традиционно больше всего из них стремится в Москву, Московскую область и в
№ 3/2021
Санкт-Петербург. Столица всегда привлекала мигрантов возможностью заработать деньги и улучшить свое финансовое положение. Помимо регионов Центральной России, иммигранты также стремятся в Самарскую, Иркутскую, Новосибирскую области, Краснодарский край, Ханты-Мансийск, Татарстан.
Миграция и демография. Общий демографический баланс (прирост) достигается только за счет приезжих из стран СНГ. С государствами дальнего зарубежья миграционная убыль для России за 2018 г. составила 4222 человека. В Россию из стран этой категории прибыло 54 961 человек, а убыло из России в указанные государства 58 913.
По количеству прибывших мигрантов Россия оказалась на втором месте после США. Однако около 40% мигрантов находится в нашей стране по причинам, не связанным с работой, тогда как в США уровень депортации составляет порядка 50 тыс. человек в год.
Следует отметить, что лишь 10% мигрантов, ежегодно прибывающих в Россию, имеют легальный статус, остальные пользуются этим статусом незаконно. Так, по данным на 2015 г., из 12 млн 400 тыс. иммигрантов, находившихся в России, 60%, по данным Федеральной службы государственной занятости (ФСГС), не-легалы3.
Взаимодействие мигрантов с российским обществом представляет серьезные трудности для обеих сторон. У многих граждан России миграция населения вызывает недовольство. Фонд «Общественное мнение» опубликовал данные опроса, согласно которому более 60% россиян считают число мигрантов слишком высоким. Наши соотечественники по ряду причин боятся иностранцев и считают, что необходимо ужесточить ряд миграционных законов4.
Использование труда нелегальных мигрантов фирмами, не уплачивающими налоги с дешевой рабочей силы, приводит к тому, что, по данным Министерства финансов, страна ежегодно недополучает налогов за работу нелегалов на сумму минимум 117 млрд руб. Нелегальные мигранты вливаются в преступные группы, организованные на этнической основе, и используются этими группами для контроля, например, над торговыми рынками.
Если российским государством не будут приняты организационно-правовые меры, число нелегальных мигрантов к 2022 г. может вырасти до 19 млн. Трудно представить себе положение, когда седьмая часть населения будет жить на нелегальном положении. Многие из числа
нелегальных мигрантов не известно, чем занимаются, и не известно, где живут. Так, известны случаи, когда в комнате площадью 8 — 10 кв. м были прописаны 450 человек. К этому надо добавить размер экономических потерь, которые несет от нелегальной миграции Российская Федерация, поскольку, с одной стороны, из налогооблагаемой базы выводятся миллиарды долларов, с другой стороны, происходит массовое воровское потребление ресурсов: воды, электричества, отопления5.
Структура трудовой занятости мигрантов в Российской Федерации распределяется следующим образом: около 40% иностранных граждан трудятся в строительстве, до 25% — в торговле, 7% — в сельском и лесном хозяйстве6.
Нелегальных мигрантов, трудоустроившихся в России, насчитывается до 3,8 млн человек, в то время как на налоговом учете состоят только 35 тыс., т.е. менее 1% работающих. Легализация невыгодна работодателю, поскольку вывод мигранта из тени в налогооблагаемую базу обязывает соблюдать его гражданские права, страховать жизнь и здоровье, регистрировать его, оплачивать разрешение на привлечение к труду.
По различным оценкам, ежегодные потери государственного бюджета от нелегальной занятости составили как минимум 40 млрд руб. [13].
Вывод денег из российской экономики — неизбежное последствие трудовой миграции. За последние десять лет ежегодно мигранты перечисляют к себе на родину в среднем 10 млрд долл. (данные из исследования, проведенного ЕтЕхрегМга на начало 2020 г.). Оставаясь в экономике, эти деньги могли бы обеспечить доходом нынешних безработных россиян, которых, по официальным данным, насчитывается 4 — 4,5 млн человек [2].
Скрытые от налогообложения наличные деньги мигрантов, происхождение которых не известно, являются своего рода оборотным капиталом криминала, подпитывают преступные группировки, стимулируют распространение наркотиков и фальсифицированного алкоголя, коррупцию чиновников. Под прикрытием разрешений на неограниченный ввоз имущества переселенцев в Россию шел поток контрабанды. По удостоверениям переселенцев ввозятся автомобили премиум-класса7.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 96 тыс. преступников, объявленных в розыск по СНГ, находятся в России под видом иммигрантов. В их числе подозреваемые в совершении таких тяжких и особо тяжких преступлений, как терроризм, наркоторговля, убийства.
№ 3/2021
В Российской Федерации за последние два десятилетия миграционные процессы стали не только показателем экономических завоеваний, но и комплексной проблемой, в том числе и с криминальной составляющей. Прослеживается взаимосвязь между ростом количества мигрантов и динамикой преступности. Имеются «проблемы формирования криминальных национальных сообществ, моноэтнического бизнеса, теневых секторов экономики с привлечением нелегальных мигрантов. Особую опасность представляет наемничество. Нелегальная миграция является питательной средой для деятельности различного рода экстремистских и террористических организаций, вербовки и обучения наемников (в том числе джихадистов), готовых за плату воевать в любой стране.
Миграционные процессы ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования общеуголовных, экстремистских и террористических организаций, являющихся угрозой национальной безопасности России.
Основные факторы, способствующие формированию экстремистских угроз и радикальных взглядов со стороны мигрантов, — это безвизовый и упрощенный порядок въезда в Российскую Федерацию
В районах концентрированного пребывания мигранты предлагают создание национально-культурных автономий, пытаются внедриться в системы управления местного и регионального уровня, контролировать хозяйственную и финансовую деятельность, навязывают систему коррупционных отношений. Эти попытки, естественно, встречают отпор коренного населения, и в итоге — затяжная напряженность. Под угрозой уже оказывается не только культурная, но и территориальная целостность государства [5].
Тот факт, что мигранты находятся не в своей стране, их ничуть не смущает. Этнические диаспоры никому не подчиняются, и повлиять на них некому.
«Никто их не объединяет, — разъясняет президент Федерации мигрантов России Вадим Коженов. — Большинство тех, кто выдает себя за лидеров национальных общин, — фуфлыж-ники в тюбетейках. Самые многочисленные общины — узбеки, киргизы, таджики, по сути, неуправляемы» [8, с. 2].
Нужно учитывать и то, что сегодня едут уже не те мигранты, которые приезжали 10 — 15 лет назад, а те, которые родились и выросли уже в других, независимых государствах, обучались в школе по другим образовательным программам, и не на русском языке, те, для которых
русско-европейская культура является почти чужой [14, с. 16—21].
Можно выделить наиболее ощутимые проблемы, к которым приводит рост внешней миграции в современной России:
1. Заполнение российского рынка труда низкоквалифицированными рабочими-мигрантами, которыми и является подавляющее большинство мигрантов, прибывающих в Россию. Низкоквалифицированные рабочие, прибывающие из бедных и неблагополучных стран, маргина-лизируют население, снижая его качественную структуру. Именно в среде мигрантов, находящихся в нижней части социальной пирамиды, наиболее активно развивается уголовная преступность.
2. Рост нелегальной занятости иностранных граждан, вызывающей непоступление налогов, рост правонарушений, развитие теневой экономики. Так, в 2012 г. количество нелегальных трудовых мигрантов оценивалось в 3 — 5 млн человек, что, как минимум, в два раза превышало численность легально трудоустроенных иностранных граждан.
3. Снижение уровня оплаты труда рабочих профессий, которые занимают мигранты в таких сферах, как строительство, ремонт, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство.
4. Обострение этнических конфликтов, вызванных осложнением межкультурного взаимодействия прибывших мигрантов и местного населения.
Все это создает условия для усиления социальной и политической напряженности в России [6, с. 135].
Такая ситуация стала возможной в том числе из-за несовершенства миграционного законодательства, которое сегодня включает более 700 актов различного уровня — от федерального до ведомственного.
В частности, заключение соглашений со странами СНГ в области безвизовых поездок и упрощенных пограничных процедур привело к тому, что Россия связала себя такими обязательствами, по которым ее пограничникам предписывалось пропускать через границу иностранных граждан не только по паспортам, а по любому из 18 видов документов, включая справки на национальных языках, подлинность которых проверить невозможно.
В целом российское миграционное законодательство до 2002 г. оказалось настолько бездейственно, что найти ему аналоги в мире практически невозможно. В других государствах получение виз, вида на жительство, а тем более
№ 3/2021
гражданства сопровождается выполнением целой системы обязательных процедур и требований, диктуемых соображениями безопасности. К сожалению, неясность, противоречивость, компромиссность целей и задач современной российской миграционной политики сохраняются и до настоящего времени.
Интересы государства достаточно разнообразны, но все они так или иначе связаны с вопросами обеспечения безопасности, которые являются важнейшими. Террористические акты, произошедшие в США 11 сентября 2001 г., подчеркнули связь терроризма и миграции. В качестве ответных мер США и другие страны существенно ужесточили иммиграционные правила, вплоть до полного запрета въезда в страну определенным категориям мигрантов. В принятых ООН специальных резолюциях по борьбе с терроризмом государствам также было рекомендовано изменить миграционное законодательство.
В начале 2002 г. Совет Безопасности России признал, что эта проблема достигла масштаба угроз национальной безопасности. С целью совершенствования политики внешней открытости, упорядочения свободы передвижения людей по распоряжению Президента РФ была создана Межведомственная рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства. Ее руководитель, бывший заместитель главы Администрации Президента РФ В. Иванов отмечал: «К сожалению, приобретение гражданства иногда рассматривается иммигрантами как способ извлечения прибыли за счет России. Лица, ставшие российскими гражданами, как правило, сохраняют за собой и прежнее гражданство, иногда даже нескольких стран. Это позволяет им уклоняться от выполнения гражданских обязанностей, избегать ответственности за правонарушения и при этом пользоваться социальными гарантиями, льготами и пенсиями сразу в двух или в нескольких странах. Для получения российского гражданства используются подложные справки, заключаются фиктивные браки. Предоставляя гражданство чуть ли не автоматически, без достаточно глубокой проверки, мы тем самым проявляем неуважение к своей стране. Поэтому, упорядочивая процедуру принятия российского гражданства, мы одновременно повышаем его престижность» [5].
Сторонники ограничения миграции считают, что, соглашаясь на невысокую оплату труда, мигранты отбирают у российских граждан рабочие места, и для них остается меньше работы. Как дешевая рабочая сила мигранты мешают россиянам получать достойный уровень
заработной платы. Экономические исследования показывают несовпадение последствий (выгод) на микро- и макроуровне от использования трудовой силы мигрантов. Если на уровне фирмы использование дешевого труда мигрантов дает, безусловно, экономический эффект, который выражается в увеличении прибыли, то одновременно это препятствует техническому прогрессу, приводит к техническому застою, отказу от внедрения современных технологий в стране, принимающей больше количество мигрантов.
На макроуровне это приводит к снижению покупательной способности населения, сдерживанию роста производительности труда, а, следовательно, и уровня заработной платы коренного населения. В дальнейшем это приводит к снижению темпов экономического роста, нарастанию застойных явлений в экономике. Таким образом, национальная экономика принимающей страны, садясь на «миграционную иглу», рано или поздно попадает в «миграционную ловушку» [15, с. 69].
Впрочем, относительно проблем, создаваемых мигрантами, существуют и другие мнения. Отмечается, что рост миграции практически не влияет на уровень зарплат ни в целом по стране, ни в отдельных секторах экономики. Рос-стат отмечает снижение производительности труда в России. Многие работодатели жалуются, что не могут найти нужных специалистов и вынуждены переплачивать даже за простую работу. Утверждается, что на российском рынке недостаточно собственных граждан, готовых трудиться. Зачастую мигранты не составляют конкуренции местному населению, занимая те рабочие места, которые считаются непрестижными или низкооплачиваемыми.
По данным Института демографии ВШЭ, в 70% случаев мигранты не конкурируют с российскими гражданами. Они готовы заниматься «грязной» или физически изнурительной, не требующей особой квалификации работой; в сфере услуг; сезонными сельскохозяйственными работами и т.д. Получается, что не только Россия нужна мигрантам, но и мигранты нужны ей. В ноябре 2015 г. мэр Москвы, озвучивая доходы города от легальной трудовой миграции, назвал цифру 16 млрд руб. Потребность в рабочей силе обусловливает тенденцию либерализации миграционного законодательства с целью не только сохранения, но и увеличения трудовой миграции в Россию.
По данным Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, «относительно молодая структура прибывающих мигрантов
№ 3/2021
замедляет процессы демографического старения населения страны». Прирост постоянных и временных мигрантов усиливает ресурсный потенциал российской экономики, улучшает сбалансированность рынка труда, способствует стабильному функционированию таких секторов экономики, как строительство, транспорт, сфера услуг, коммунальное хозяйство [9, с. 30—31].
Мировой опыт учета и законодательного регулирования миграции показывает, что в большинстве развитых стран мира основным регулятором деятельности мигрантов являются максимально суровые санкции к работодателям, использующим нелегальную рабочую силу. Например, испанское законодательство предусматривает за это уголовное наказание руководителю компании до 10 лет лишения свободы. По решению суда у него изымаются лицензия и разрешение на занятие предпринимательской деятельностью.
Работодателю также запрещается участвовать в государственных тендерах, финансовых обязательствах по возвращению нелегалов на родину и оплачивать задним числом все налоги. Власти некоторых стран поощряют мигрантов временной защитой для разоблачения их работодателей [7].
Относительно влияния количества мигрантов на рост преступности также можно отметить, что приезжие, опасаясь депортации, гораздо серьезнее относятся к соблюдению законов. По имеющимся данным, 11—12 млн иностранных граждан, живущих на территории РФ, ответственны всего за 2% совершенных в стране преступлений. При этом значительная часть правонарушений иностранцев представляет собой нарушения миграционного законодательства.
Конституционно закрепленное право каждого, законно находящегося на территории России, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда за пределы страны и возвращения в нее (ст. 27 Конституции Российской Федерации) потребовало законодательно установленного механизма реализации, обеспечивающего как права личности, так и интересы национальной безопасности государства. В России, где проблема миграции достигла угроз национальной безопасности, срочно потребовалось принятие комплекса организационно-правовых мер, направленных на снижение уровня социально-политической и экономической напряженности в обществе, вызванной масштабным притоком мигрантов.
Растущая иммиграция, а также рост числа задерживающихся на российской территории
транзитных иностранных граждан обусловили ужесточение правил въездного контроля. В связи с этим 16 декабря 1993 г. был издан Указ Президента РФ о мерах по введению иммиграционного контроля, а 8 сентября 1994 г. приняты постановление Правительства РФ об утверждении Положения об иммиграционном контроле, постановление о мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции.
Были приняты Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. № 5242-1, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ.
За период 2000 — 2003 гг. нормативно-правовая база, регулирующая миграционные процессы и определяющая правовое положение иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев, была существенно обновлена. Наряду с принятием Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ, внесением изменений в законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» был принят новый базовый Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. Велись активные дискуссии и обсуждения законопроекта, разработанного ФМС, — федерального закона «Об иммиграционном контроле в Российской Федерации».
Внесены законодательные изменения, ужесточающие административную и уголовную ответственность в миграционной сфере отношений.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившем в силу с 1 июля 2002 г., глава 18 предусматривает ответственность за административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории России (статьи 18.8—18.3, 18.5).
В Уголовном кодексе Российской Федерации также появился ряд статей, устанавливающих ответственность в сфере миграции (332.1, 332.2, 322.3).
Большим шагом в направлении упорядочения миграционных отношений явилось принятие Федерального закона РФ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 30 июня 2006 г. № 109-ФЗ8.
№ 3/2021
Результатом всестороннего и адекватного происходящим изменениям развития миграционного законодательства могло бы стать принятие Миграционного кодекса как регулятора самостоятельной сферы миграционных общественных отношений. Основная цель принятия Миграционного кодекса Российской Федерации состоит в систематизации нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом формирования механизма управления миграционными процессами. Его принятие сведет к минимуму существующие пробелы в миграционном законодательстве и позволит выделить регулирование миграционных отношений в самостоятельную отрасль права [1, с. 168].
В развитие положений федеральных законов было принято большое количество подзаконных актов, включающих постановления, административные регламенты и ведомственные приказы, а именно:
■ постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 749 утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание и Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство;
■ принято постановление Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»;
■ принято постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»;
■ приказом МВД от 21 ноября 2002 г. утверждена Инструкция по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
Всего же количество нормативно-правовых актов в миграционной сфере, с учетом внесенных изменений, с 2010 по 2019 г. увеличилось более чем в 7,7 раз.
В целях формирования отвечающей интересам Российской Федерации миграционной ситуации, упорядочения трудовой миграции и минимизации рисков от незаконной миграции была принята Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 гг., утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622.
В то же время прямым результатом отсутствия государственной программы по адаптации мигрантов является их изоляция от принимающего общества и рост негативного отношения к ним со стороны коренного населения.
Появление массовой вынужденной миграции привело к необходимости создания новой федеральной государственной службы — миграционной. Бывшая одним из подразделений бывшего союзного Министерства труда, а с конца 1991 г. Министерства труда РФ, эта служба Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г.9 была преобразована в Федеральную миграционную службу России.
Образованная в 1992 г. Федеральная миграционная служба была вынуждена сразу же заниматься разработкой законодательства, миграционных программ, организацией приема и размещения вынужденных мигрантов, информационного сопровождения и многими иными вещами, включая решение не свойственных ей вопросов (например, строительством жилья). К 1994 г. была создана система правовых основ, организационного сопровождения, инструментов реализации и финансирования миграционной политики.
В целях улучшения контроля за процессами миграции, учета миграционных потоков, бывших крайне неэффективными, Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 была образована Федеральная миграционная служба России (ФМС) России, включающая в своей структуре систему иммиграционного контроля. Создана система учета и контроля мигрантов (в том числе выдачи миграционных карт), активизирована борьба с нелегальной миграцией.
Начиная с 2014 г. органами ФМС были предприняты различные шаги по ужесточению мер, применяемых к нарушителям режима пребывания в стране (депортация, запрет на въезд
и т.д.)10.
5 апреля 2016 г. Президент России В.В. Путин заявил о том, что в систему Министерства внутренних дел РФ включаются Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и Федеральная миграционная служба, действовавшие до этого как отдельные органы. Главное управление по вопросам миграции было создано в соответствии с Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции». В соответствии с данным Указом ФМС и ФСКН упразднялись как отдельные ведомства,
№ 3/2021
функции и полномочия упраздняемых ведомств передавались МВД Российской Федерации.
Упразднение ФМС в 2016 г. вызвано тем, что такая отдельная структура, которая занимается исключительно вопросами миграции, не могла в достаточной мере справляться с потоками мигрантов, поскольку у ФМС не хватало полномочий для осуществления розыска и задержания нелегальных мигрантов. И для решения таких вопросов службе приходилось прибегать к помощи МВД. Поэтому руководители ФМС довольно часто говорили о том, что Федеральной миграционной службе необходимо разрешить предоставить право самостоятельного проведения оперативно-розыскной деятельности и даже аргументировали необходимость в ношении оружия инспекторами ФМС. Однако государственной властью было принято решение о том, что создание специальной «миграционной полиции» — это слишком дорого, дешевле и эффективнее будет организовать присоединение ФМС к МВД.
Таким образом, в настоящее время вопросы миграции находятся в ведомстве Министерства внутренних дел — Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУВМ МВД России). Его статус регламентируется Положением о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Приказом Министра МВД от 15 апреля 2016 г. № 192.
В конце прошлого века в России были распространены излишне пессимистичные оценки, согласно которым на одного законно работающего трудового мигранта приходилось до десяти незаконных. В первом десятилетии наступившего XXI в. удалось значительную часть незаконных мигрантов легализовать.
В 2007 г. квоты разрешений на работу были столь велики, что трудовому мигранту не составляло особых проблем легализоваться, доля нелегалов снизилась до 25 — 35%.
В дальнейшем порядок доступа иностранцев на российский рынок труда был вновь ужесточен, что привело к возрастанию доли нелегальных работников до 50 — 60% от общего количества трудовых мигрантов. Введенные с 2015 г. новые правила и процедуры позволяют легализовать значительную часть трудовых мигрантов.
В 2019 г. более 234 тыс. человек первично получили разрешение на временное проживание в России, свыше 182 тыс. — вид на жительство.
Было оформлено более 1,7 млн патентов для иностранных граждан и лиц без гражданства, почти 127 тыс. разрешений на работу, из которых более 34 тыс. — для высококвалифицированных специалистов.
Наиболее принципиальными предложениями, направленными на изменение миграционной политики государства, являются:
■ исключение возможности бесконтрольного въезда в Россию и выезда из нее;
■ налаживание строгого учета миграции и его автоматизация;
■ увязка налогового законодательства с условиями регистрации иностранных мигрантов по месту жительства;
■ квотирование, рациональное распределение по регионам трудовых мигрантов;
■ введение документов, удостоверяющих личность иммигрантов;
■ совершенствование визового режима, ввод новой системы иммиграционного контроля.
В 2019 г. вступил в силу ряд нормативных актов, регулирующих сферу миграции и направленных на легализацию труда иностранных граждан. В них закреплены следующие нововведения:
■ повысилась стоимость трудовых патентов (минимум 2023 руб., максимум — 8354 руб.);
■ на 20% снизилась квота для иностранных работников;
■ стал обязательным полис ДМС;
■ регионы получили разрешение ограничивать прием мигрантов на свое усмотрение;
■ повысились штрафы работодателям за несвоевременное заключение контрактов с работниками-иммигрантами.
Изложенное также позволяет выявить приоритетные подходы в области регулирования внешней миграции:
■ обеспечение рационального с точки зрения потребностей экономики и национальной безопасности расселения мигрантов на территории Российского государства;
■ упрощение процедуры регистрации и получения права на осуществление трудовой деятельности для высококвалифицированных специалистов в тех отраслях и сферах, в которых национальный рынок труда испытывает потребность в кадровом потенциале;
■ установление предельного численного порога и рационализация объема внешней миграции исходя из интересов сохранения и защиты национально-культурной идентичности населения России.
Все это требует разработки новых подходов в миграционном законодательстве, которые позволят значительно сократить нелегальную занятость мигрантов, оптимизировать политику их интеграции, не допустить миграционного перенасыщения страны и усилить стимулирование прибытия на отечественный рынок преимущественно высококвалифицированных спе-
№ 3/2021
циалистов и перспективной молодежи. При этом приоритетные направления оптимизации правового регулирования внешней миграции в России должны определяться не экономическими соображениями отдельных работодателей, а принципами обеспечения национальных интересов Российской Федерации [6, с. 136].
В современном мире миграционные процессы неизбежны. В них вовлекается все больше людей. В силу их объективности они не могут оцениваться в категориях «хорошо» или «плохо». Каждый человек в поисках лучшей жизни вправе стремиться к переезду на новое место жительства в другую страну, главное — сделать его легальным, не нарушая принятое законодательство двух стран.
Сегодня наблюдается тенденция не только притока мигрантов, но и оттока россиян из страны. Существующие аналитические прогнозы, основанные на статистических данных, свидетельствуют о том, что тенденция уменьшения иммиграции и увеличения эмиграции в России сохранится как минимум до 2050 г. Отток населения прогнозируется не только для России, но и для всех стран СНГ [11].
По данным Росстата, международная миграция в России оставалась относительно стабильной за последние пять лет. В 2014 г. в Российскую Федерацию прибыло 590 824 человека, а в 2019 г. — 565 585. Показатели выбытия составили 310 496 и 440 831 соответственно.
По данным Государственной информационной системы миграционного учета, на территорию Российской Федерации в 2020 г. прибыло 5,8 млн иностранных граждан, что ниже показателя за аналогичный период прошлого года на 70%. Более 75% всех въехавших в Российскую Федерацию иностранных граждан прибыли в первом квартале. Покинули территорию России в 2020 г. 5,7 млн иностранных граждан (68%).
По состоянию на 11 января 2021 г., на территории Российской Федерации находилось 5,7 млн иностранных граждан. По сравнению с началом года численность находящихся иностранцев в России уменьшилась почти на 46%11.
Уменьшение количества мигрантов свидетельствует о том, что наша страна перестает интересовать многих мигрантов как место работы. Это связано с кризисными проявлениями в отечественной экономике, а также защитными мерами, принимаемыми государствами в связи с пандемией СОУГО-19, внесшей коррективы в миграционные процессы не только в России, но и других государствах. Закрытие границ, прекращение транспортного сообщения между странами, введение карантинных мероп-
риятий привело к тому, что одни мигранты не смогли приехать на заработки, тогда как другие не смогли вовремя вернуться на родину.
Сегодня многие отрасли и регионы России испытывают дефицит трудовых ресурсов. После 2010 г. баланс соотношения трудоспособного и нетрудоспособного населения России начинает резко смещаться в сторону последних. Из прогнозируемой ситуации может быть только два выхода: привлечение иностранных граждан для работы в России и (или) поиск внутренних резервов [12].
Российская Федерация, впрочем, как и любое другое государство, заинтересовано в притоке в свою экономику квалифицированной рабочей силы и в упорядочении процесса внешней трудовой миграции. А поэтому совершенно обоснованно в Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г.»12 говорится о необходимости оптимизации потоков трудовой миграции исходя из потребностей национальной экономики (п. 12).
Останется ли Россия в ближайшем будущем, несмотря на довольно сложные социально-экономические условия, сложившиеся в стране, по-прежнему привлекательной для мигрантов? Какие-либо предсказания сегодня относительно миграции делать довольно трудно, в первую очередь, из-за внезапно охватившей мир пандемии нового коронавируса. Очевидно, что если ситуация в российской экономике станет лучше, число приезжих увеличится; если ухудшится, то упадет. Обвального роста можно ожидать только в случае каких-либо политических или природных катаклизмов в государствах ближнего зарубежья.
Для России, в жизни которой миграции традиционно играют большую роль, готовность к вызовам, продуцируемым миграцией, становится важным элементом стратегии социально-экономических и политических преобразований. Миграционное законодательство Российской Федерации прошло через несколько этапов эволюции, затронувших как внешнюю, так и внутреннюю миграцию.
С начала XXI в. миграционная политика России претерпела неоднократную смену ориентиров: от рестрикционной нулевых годов, когда под флагом борьбы с незаконной миграцией стали бороться с миграцией как таковой, к либерализации середины первой декады века, миграционному откату периода кризиса 2008 — 2009 гг.
Требуется постоянное осмысление и переосмысление вызовов, целей и задач, стоящих перед страной, и роли миграции в решении данных проблем. При этом реверсивность мигра-
№ 3/2021
ционной политики, постоянно вносимые изменения в законодательство, нестабильная практика реализации миграционной политики зачастую входят в противоречие как с концептуально обозначенными целями и задачами, так и с реальными потребностями Российского государства и общества.
В целях обеспечения сбалансированной миграционной политики в Российской Федерации необходимо реализовать комплекс государственно-правовых мер, направленных на установление оптимального миграционного режима, основанного на балансе как потребности защиты национальных интересов Российской Федерации, так и обеспечения прав мигрантов. Все это требует разработки новых подходов в миграционном законодательстве, которые позволят значительно сократить нелегальную занятость мигрантов, оптимизировать политику их интеграции, не допустить миграционного перенасыщения страны, предотвратить антииммигрантские настроения в обществе. Кроме того, продолжение реформы миграционного законодательства должно быть направлено на урегулирование долгосрочного пребывания иностранных граждан в России.
1 Статистика туризма по данным Росстат и АТОР / / rusind.ru/statistika-turizma
2 Миграционная ситуация в Российской Федерации за 2020 год // https://e-cis.info/cooperation/3782/91012
3 Федеральная служба государственной статистики / / URL: http://www.gks.ru/
4 Источник: http://zagrandok.ru/vyezd/migraciya/ migraciya-v-rossii.html
5 Аргументы и факты. 2002. № 15. С. 3.
6 Как не превратиться в проходной двор. Депутаты вместе с правительственными чиновниками решали, что делать с мигрантами // Рос. газ. 2006. 16 марта.
7 Аргументы и факты. 2002. № 15. С. 3.
8 Рос. газ. 2006. 20 июля.
9 Сб. актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4934.
10 Из опубликованного МВД России отчета под названием «Отдельные показатели миграционной ситуации в РФ за январь — декабрь 2019 года с распределением по регионам» следует, что в 2019 г. в Российскую Федерацию въезд был запрещен более 250 тыс. иностранных граждан и лицам без гражданства. Годом ранее въезд был запрещен 253 тыс. человек // https://мвд.рф/ Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/19365693/ См.: Петров И. Домой и в гости. Опубликованы данные по миграционной ситуации за 2019 год // Рос. газ. 2020. № 14 (8068). 23 янв.
11 Миграционная ситуация в Российской Федерации за 2020 год // https://e-cis.info/cooperation/3782/91012
12 Указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г.» // СПС «Консультант Плюс»
Библиографический список
1. Гайнутдинова Е.И. Совершенствование миграционного законодательства как фактор противодействия коррупции в деятельности органов внутренних дел // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2021. № 1. С. 168.
2. Донской Е. Как без рук. Российские стройки оказались зависимы от гастарбайтеров из Средней Азии // Версия. 01-07.02.2021. № 04 (777).
3. Зайончковская Ж. Вынужденная миграция из стран СНГ и Балтии / / Социологические исследования. 1998. № 6. С. 55—60.
4. Ионцев ВА. Международная миграция населения: Россия и современность // Демократия. Миграция. 1998. № 9. C. 34.
5. Как не превратиться в проходной двор. Депутаты вместе с правительственными чиновниками решали, что делать с мигрантами / / Рос. газ. 2006. 16 марта.
6. Качалкин В.М. Некоторые аспекты правового регулирования внешней миграции в России // Современные проблемы права и управления. 6-я Междунар. науч. конф.: Сб. док-в / Ин-т законоведения и управления ВПА. Вып. 6. Тула: Папирус, 2016. С. 135.
7. Колесникова Ю.В. Трудовая миграция в России в 2015 году: новый шаг на пути развития или серьезная ошибка / / «Экономика и современный менеджмент: теория и практика»: Сб. ст. по матер. XLVIII Междунар. науч.-практ. конф. 6 апреля 2015 г. Новосибирск, 2015.
8. Крымский В. Гость в горле. Оставшиеся без работы гастарбайтеры пойдут грабить и убивать? // Версия. 20-26.04.2020. № 15 (739). С. 2.
9. Народонаселение современной России: риски и возможности / Отв. ред. В.В. Локосов. М.: Экономич. образование, 2013. С. 30—31.
10. Петров И. Домой и в гости. Опубликованы данные по миграционной ситуации за 2019 год // Рос. газ. 2020. № 14 (8068). 23 янв.
11. Попкова Е. Миграционная статистика в России: сколько мигрантов в России в 2019 году // www.migrntvisa.ru
12. 50 лет — не возраст. Выводить страну из демографического кризиса придется старшим поколениям // Рос. газ. 2007. 6 дек.
13. Троицкая О. Миграционная дилемма России // Pro et Contra. 2012. № 3. С. 50.
14. Хазов Е.Н., Макошин П.В., Богданов А.В. Незаконная миграция как основной источник организованной этнической преступности / / Криминологич. журнал. 2019. № 3. С. 16—21.
15. Яковлева Е.Б. Западные теории внешней трудовой миграции (критический анализ на основе европейских и российских реалий) // Проблемы современной экономики. 2017. С. 69 // https: //cyberleninka.ru/article/n/zapadnye-teorii-vneshney-trudovoy-migratsii-kriticheskiy-analiz-na-osnove-evropeyskih-i-rossiyskih-realiy/viewer
№ 3/2021
