CC BY
96
Цифровизация как основная тенденция совершенствования финансово-правового регулирования контрактной системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд
Федченко Кристина Игоревна,
аспирант, кафедра правового регулирования экономики и финансов Институт государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: Rk7788@bk.ru
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся между заказчиками и участниками контрактной системы закупок для обеспечения государственных нужд. Предметом исследования являются нормы российского законодательства и подзаконных актов, регламентирующие особенности проведения государственных закупок и процесс участия в них. В исследовании автор определяет этапы циф-ровизации контрактной системы, обобщает ключевые технические и законодательные изменения, повлиявшие на контрактную систему в сфере государственных закупок, определяет цели цифровизации государственных закупок и исследует их с точки зрения экономико-правового анализа, а также устанавливает перспективы дальнейшего развития правового регулирования в сфере цифровизации контрактной системы в сфере закупок для государственных нужд.
В исследовании установлено влияние цифровизации на состояние конкуренции при проведении торгов и превенцию нарушений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Основным вкладом автора в исследование выбранной темы является определение будущих шагов на пути цифровизации российской контрактной системы в сфере государственных закупок. По мнению автора, дальнейшее развитие в этом направлении должно быть сосредоточено на упрощении технических и правовых процедур при проведении торгов. Дальнейшая цифровизация контрактной системы должна обеспечивать прозрачность и публичность процедуры, сделав процесс участия в торгах алгоритмизированным и понятным для его участников. Дальнейшие законодательные изменения должны быть направлены на обобщение существующего сегодня обширного и казуистического регулирования государственных закупок и создание более абстрактных правовых предписаний, тем самым определяя простые и понятные правила для участников торгов.
Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система в сфере закупок, цифровизация, цифровая экономика, экономический анализ права, трансакционные издержки, единая информационная система, конкуренция, превенция коррупции, доступ к информации.
см
СП
Введение
Цифровизация процессов управления и контроля в сфере финансов и бюджетного планирования -один из ключевых трендов последнего десятилетия. При этом в России сфера государственных закупок является одним из флагманов общей тенденции цифровизации экономики. В значительной степени регулирование в сфере цифровизации закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд стало моделью для принятых позднее законодательных актов, следующих тенденции цифровизации. Как правило, анализ цифровизации процессов направлен на выяснение только технических, экономических или правовых преимуществ или недостатков системы государственных закупок, выявление ее слабых мест и перспектив оптимизации. Настоящая статья в значительной степени основана междисциплинарном экономико-правовом подходе. При анализе правовых норм мы старались учитывать не только их системную согласованность или используемую законодательную технику, но и обращать внимание на цели законодательного регулирования процессов цифровизации контрактной системы, что и обуславливает актуальность настоящего исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся между заказчиками и участниками контрактной системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд.
Предметом исследования являются нормы российского законодательства и подзаконных актов, регламентирующие особенности проведения государственных закупок и процесс участия в них.
Цель исследования состоит в определении ключевых тенденций в сфере цифровизации государственных закупок и определении будущих шагов в этом направлении.
Для достижения поставленной цели в исследовании автором решаются следующие задачи:
1. определить ключевые этапы развития цифровизации контрактной системы РФ за последние 20 лет;
2. установить цели цифровизации и определить то, насколько текущий уровень цифровизации российской контрактной системы реализует поставленные цели;
3. определить тенденции развития в сфере циф-ровизации российской контрактной системы;
4. предложить будущие шаги, направленные на улучшения в сфере цифровизации российской контрактной системы.
В исследовании использовались общенаучные методы, такие как: исторический, дедуктивный, индуктивный и системный метод, а также специальные юридические методы, такие как: формально-юридический и метод экономического анализа права.
Теоретическую базу исследования составили нормы российского законодательства и научные труды, таких отечественных ученых как: Ф.И. Белозор, М.В. Демченко, О.М. Родионова, Е.П. Си-маева, А.А. Филимонова, Т.Э. Щерба.
Этапы развития цифровизации контрактной системы РФ
В России идея цифровизации государственных закупок была впервые предложена Министерством экономического развития РФ в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [1]. Для ее реализации в сети Интернет был создан сайт, на котором публиковалась информация о государственных закупках. Первоначально сайт имел информационную цель: потенциальные участники из его содержания могли узнать информацию о проводимых государством закупках, однако для участия в них требовалась подача физической заявки. Действующий в тот период закон не предусматривал возможности участия в них посредством подачи электронной заявки.
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [2] (далее - Закон № 94-ФЗ) в первоначальной редакции также не устанавливал возможность участия в торгах посредством подачи электронной заявки. Содержащееся в статье 16 Закона № 94-ФЗ регулирование касалось только обязанности государственных органов по размещению государственных контрактов в сети Интернет и определения порядка размещения таких заказов. Значительным шагом на пути развития цифровизации государственных закупок стало принятие в 2009 году поправок в Закон № 94-ФЗ. Введенная Федеральным законом от 08.05.2009 № 93-ФЗ глава 3.1 Закона № 94-ФЗ была направлена на регулирование порядка проведения открытых аукционов на право заключить контракт с государственным заказчиком посредством подачи заявки на сайте. Регулирование, установленное в этой главе, предусматривало требования к размещению информации об открытых аукционах, порядок проведения аукциона, требования к описанию государственного заказа, к участникам аукциона и представляемой ими для участия в аукционе документации.
Следующим шагом на пути цифровизации государственных закупок стало принятие Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3] (далее - Закон № 44-ФЗ). Закон предусматривал создание единой информационной сис-
темы (далее - ЕИС) [4]. Ее создание было направлено на объединение на едином информационном ресурсе различных федеральных, региональных и муниципальных площадок, на которых осуществлялись государственные и муниципальные закупки. Закон № 44-ФЗ был принят в 2013 году, однако вступление в силу многих норм, касающихся цифровизации процессов проведения торгов, были отложены до 2016 года.
Идея масштабной реформы в области цифровизации российской экономики начала разрабатываться в 2017 году. Основные направления развития цифровизации экономики были определены в Указе Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» [5] и принятой в соответствии с ним национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [6] [7]. Реформа затронула в том числе сферу государственных закупок. В 2017 году Министерством Финансов РФ были предложены поправки в Закон № 44-ФЗ, направленные на расширение информации, содержащейся в ЕИС и ее объединение с другими реестрами. Итогом реформы стало принятие Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Поправки были направлены на дальнейшую интеграцию различных площадок в единую систему и формализацию процедуры закупок для обеспечения ее большей определенности [8, с. 78]. Однако ключевое изменение, содержащееся в реформе, предусматривало переход всех торгов в электронную форму. Начиная с 2019 года государственные закупки, проводимые в любой форме торгов, должны были осуществляться посредством ЕИС. Также были введены дополнительные требования для участников торгов. К участию в торгах после реформы допускаются только предварительно зарегистрированные в ЕИС участники (ст. 24.2 Закона № 44-ФЗ). Порядок и сроки регистрации участников торгов в ЕИС определены в Постановлении Правительства РФ от 27.01.2022 № 60.
В государствах - членах ЕАЭС полная цифро-визация государственных закупок установлена в качестве цели макроэкономической политики на 2022 год [9].
Цели цифровизации контрактной системы
Цифровизация контрактной системы преследует две группы целей. Во-первых, цифровизация имеет своей целью создание конкурентного рынка в сфере государственных закупок. Во-вторых, процесс цифровизации направлен на предотвращение преступлений в сфере государственных закупок. Обе цели связаны друг с другом. Открытость информации о закупках, достигаемая за счет цифровизации, с одной стороны, усложняет возможность совершения коррупционных преступлений при определении
5 -о
сз
<
победителя торгов, с другой, расширяет круг потенциальных участников торгов. В связи с чем эти цели необходимо рассматривать не изолировано друг от друга.
Определение исполнителей по государственному контракту посредством проведения открытых торгов направлено на предотвращение субъективизма государственного заказчика при выборе исполнителя. По мысли законодателя, правильно организованные открытые торги позволяют определить победителя на основе объективных критериев: предоставление лучшей цены или лучших условий. При этом для того, чтобы открытые торги отвечали этой цели необходимо минимизация барьеров для доступа на них участников. На эту особенность обращает внимание ВАС РФ, указывая целью проведения открытых торгов является: «привлечение максимально широкого круга участников и получение организатором торгов, в настоящем случае, наибольшей цены за реализуемое право» [10].
Этой цели служит, в частности, обязанность государственных заказчиков публиковать информацию о торгах в ЕИС, используя формализованный порядок составления заявки. Помимо этого, цифровизация позволяет достичь большей прозрачности на всех этапах проведения торгов. Помимо свободного доступа к информации о торгах и определенности содержания заявок, транспарентность процедуры дает потенциальным участникам более ясные представления о результатах предыдущих торгов и их победителях, что позволяет им в лучшей степени оценивать трансакционные издержки, связанные с участием в конкурсе, и, как следствие, проявлять больший интерес к участию в государственных закупках.
Также цифровизация позволяет сократить издержки на контроль и надзор за процедурой торгов со стороны контролирующих органов. Открытость процедуры и автоматизация процессов, связанных с планированием, размещением заявок и контролем, существенно усложняет возможность совершения коррупционных преступлений и картельных сговоров, препятствующих развитию конкурентного рынка [11].
Коррупционные нарушения при проведении торгов или возможность государственного заказчика использовать иные нерыночные факторы при определении победителя торгов препятствуют эффективному развитию рынка, так как такие факторы навязывают потенциальным участникам торгов непрогнозируемые риски. Любая заявка на участие в конкурсе связана с трансакционны-ми издержками на подготовку документации, необходимой для участия, планированием производственных процессов для потенциально возможного исполнения и т.д. Вероятность стать победителем — по результатам открытого конкурса прогнозируема S2 для его участника, так как она может быть эффекту тивно математически рассчитана на основе дан° ных о предыдущих торгах. Соответственно, риск 1 того, что заявка будет отклонена, является про-
гнозируемым для потенциального участника. Риск неконкурентной победы в конкурсе по причинам, не может быть математически рассчитан с достаточной степенью достоверности. Несение потенциальным участником неконтролируемых рисков увеличивает трансакционные издержки, что, как следствие, сказывается на цене и других условиях конечного предложения.
В литературе указывается, что значительные коррупционные риски при проведение государственных закупок, вызваны конфликтом интересов при принятии решения [12, с. 9-10]. В исследовании не раскрывается, какие конкретные группы интересов находятся в конфликте: интересы участников торгов, бюджета или должностных лиц, ответственных за распределение бюджета, но можно предположить, что речь идет о противоречии бюджетных интересов и интересов конкретных должностных лиц, распределяющих бюджетные средства. Интересы бюджета в данном случае состоят в получении в результате проведения торгов лучшего предложения на лучших ценовых и неценовых условиях. Интересы недобросовестных должностных лиц, ответственных за распределение бюджетных средств, в свою очередь, состоят в личном получении части бюджетных средств, выделяемых на государственный заказ, за счет предоставления нерыночных преференций конкретному участнику торгов.
Цифровизация не исключает конфликт интересов, однако прозрачность процедуры позволяет государственным органам значительно легче контролировать все стадии процесса торгов, что позволяет, во-первых, повысить раскрываемость коррупционных преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок, а во-вторых, добиться превенции нарушений, так как ответственное за распределение бюджетных средств должностное лицо, совершая преступление, будет понимать высокие риски его раскрытия.
Помимо увеличения трансакционных издержек, закрытость процесса определения победителя создает границы для входа на рынок широкого круга участников. Потенциальные участники, способные работать с государственным заказчиком, будут избегать участия в торгах, опасаясь неопределенности и необходимости следования сложной формальной процедуры. Цифровизация государственных закупок, делая процедуру более открытой, позволяет достичь большей предсказуемости и определенности, тем самым минимизируя для потенциальных участников торгов барьеры на вход в рынок государственного контрактирования.
Перспективы цифровизации контрактной системы
Нельзя сказать, что процесс цифровизации российской контрактной системы окончательно завершен. Действующий Закон № 44-ФЗ далек от совершенства, в том числе относительно вопросов, связанных с цифровизацией. Одной из задач закона была
алгоритмизация процесса торгов. Проведение торгов в системе ЕИС должно было не только обеспечить прозрачность процедуры, но и существенно упростить ее, формализовав и унифицировав все действия государственного заказчика и участника торгов. Однако поставленная законодателем цель не была выполнена в полной мере. Изначальные недостатки законодательной техники, множественные последующие поправки в Закон № 44-ФЗ (в настоящий момент закон претерпел уже более 40 редакций), а также большое количество подзаконных актов, дополняющих законодательное регулирование, привели к казуистичности и внутренней противоречивости норм, регулирующих проведение торгов [13, с. 9].
Казуистичность регулирования значительно усложняет процесс участия в торгах, особенно для новых участников. При этом риск ошибки для участника торгов может иметь не только граждаско-правовые, то есть имущественные последствия, но и повлечь привлечение к публично-правовой ответственности. Необходимость глубокого погружения в специфику регулирования контрактной системы требует привлечения консультантов, что увеличивает издержки и является существенным барьером для входа новых игроков.
Представляется, что последующие этапы цифровизации контрактной системы должны быть нацелены, в первую очередь, на упрощение процесса участия в торгах. Создание привлекательного и высоконкурентного рынка в сфере закупок требует не только его транспарентности, но и создания простых и понятных правил, привлекательных для участников. Цифровизация в значительной мере позволяет алгоритмизировать многие формальные моменты при проведении торгов. Однако помимо технических улучшений системы для упрощения процедуры торгов и доступа на рынок широкого круга новых участников необходимо улучшение законодательного регулирования в части обобщения всего массива казуистичных правовых норм, установленных на различных уровнях, до небольшого количества абстрактных правовых предписаний, установленных в едином документе и постепенно с течением времени конкретизируемых и дополняемых преимущественно на уровне судебной практике.
Заключение
В заключении статьи кратко обобщим ключевые выводы, к которым мы пришли по результатам исследования.
(1) Установлено, что в развитии цифровизации контрактной системы в России за последние 20 лет можно выделить несколько этапов. В начале 2000-х для информирования потенциальных участников о закупках был создан сайт в сети Интернет, на котором соответствующая информация была доступна неограниченному кругу лиц. Однако возможность участия в торгах онлайн не была предусмотрена. В последствие функционал интернет-
ресурсов, связанных с контрактной системой, увеличивался, государственные заказчики в ряде случаев были государственные заказчики были обязаны проводить торги в сети Интернет и публиковать сведения не только о факте проведения торгов, но и их результатах. В настоящее время все государственные закупки, за исключением тех, которые законодательство позволяет проводить без проведения торгов, должны проводиться в ЕИС.
(2) Определено, что цифровизация контрактной системы в сфере закупок преследует две цели. Во-первых, создание конкурентного рынка участников государственных закупок. Во-вторых, борьба с преступлениями в сфере закупок. При анализе этих целей мы установили их взаимосвязь между собой. Построение прозрачной и транспа-рентной контрактной системы одновременно повышает раскрываемость преступлений в сфере закупок, служит цели превенции будущих преступлений, снижает трансакционные издержки, связанные с подготовкой к участию в торгах, а также делает результаты торгов более предсказуемыми. Благодаря чему цифровизация способствует уменьшению входных барьеров для доступа участников на рынок государственных закупок, уменьшает влияние нерыночных факторов на результаты торгов, что делает рынок государственных закупок более привлекательным и конкурентным.
(3) Установлено, что существенными недостатками действующего российского регулирования контрактной системы в сфере являются несовершенство используемой законодательной техники, зарегулированность, а также казуистич-ность правового материала. В связи с чем предложено, что дальнейшим шагом на пути цифрови-зации должна стать алгоритмизация и упрощение технических процессов участия в торгах. Помимо технических нововведений законодателю также необходимо улучшить законодательную технику при структурировании правового материала. Добиться упрощения регулирования можно путем обобщения множества казуистических правовых норм, установленных в различных законодательных и подзаконных актах, в абстрактные правовые предписания, сформулированные в едином правовом акте - Законе № 44-ФЗ. Дальнейшую детализацию абстрактных положений предлагается проводить на уровне разъяснений контролирующих органов или на уровне постановлений и обзоров судебной практики Верховного суда РФ, без внесения существенных изменений в текст закона.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Собрание законодательства РФ. 04.02.2002, № 5, ст. 531.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
5 -а
сз
<
CM О)
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3105.
3. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
4. ЕИС-закупки: Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок [Электронный ресурс]. URL: https://zakupki.gov. ru/epz/main/public/siteMap.html (дата обращения: 09.05.2022).
5. Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 20172030 годы» // Собрание законодательства РФ. 15.05.2017, № 20, ст. 2901.
6. Распоряжение Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 07.08.2017, № 32, ст. 5138.
7. Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 № 7)» // СПС «Консультант Плюс».
8. Белозор Ф.И. Цифровое развитие процесса государственных закупок в Российской Федерации / Вызовы цифровой экономики: итоги и новые тренды: сборник статей II Всероссийской научно-практической конференции (г. Брянск, 07 июня 2019 г.). Брянск: Брян. гос. инженерно-технол. ун-т., 2019.
9. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 21.05.2021 № 9 «Об основных ориентирах макроэкономической политики государств-членов Евразийского экономического союза на 2021-2022 годы» // СПС «Консультант Плюс».
10. Постановление Президиума ВАС РФ от 20.09.2011 № 7905/09 по делу № А40-40222/08-153-445 // Вестник ВАС РФ. 2012, № 1.
11. Филимонов А.А., Щерба Т.Э. Как идентифицировать картель: классификация картелей, основные признаки, примеры дел // СПС Кон-сультантПлюс. 2018.
12. Симаева Е.П., Демченко М.В. Актуальные проблемы трансформации процедуры государственных закупок в условиях цифровизации // Безопасность бизнеса. 2022. № 1.
13. Родионова О.М. Метод правового регулирования публичных закупок в условиях их циф-ровизации // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2020. № 1. С. 9.
DIGITALIZATION AS THE MAIN TREND IN IMPROVING THE FINANCIAL AND LEGAL REGULATION OF THE CONTRACT SYSTEM FOR THE PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES TO MEET PUBLIC NEEDS
Fedchenko K.I.
Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
The object of the study is the social relations that develop between customers and participants in the contract procurement system to meet state needs. The subject of the study is the norms of Russian legislation and by-laws that regulate the features of public procurement and the process of participation in them. In the study, the author defines the stages of digitalization of the contract system, summarizes the key technical and legislative changes that have affected the contract system in the field of public procurement, determines the goals of digitalization of public procurement and explores them from the point of view of economic and legal analysis, and also establishes prospects for further development of legal regulation in in the field of digitalization of the contract system in the field of procurement for public needs.
The study established the impact of digitalization on the state of competition in bidding and the prevention of violations in the field of procurement for state and municipal needs. The main contribution of the author to the study of the chosen topic is to identify future steps towards the digitalization of the Russian contract system in the field of public procurement. According to the author, further development in this direction should be focused on simplifying the technical and legal procedures for bidding. Further digitalization of the contract system should ensure transparency and publicity of the procedure, making the process of participation in the auction algo-rithmized and understandable for its participants. Further legislative changes should be aimed at summarizing the extensive and casuistic regulation of public procurement that exists today and creating more abstract legal prescriptions, thereby defining simple and understandable rules for bidders.
Keywords: public procurement, contractual system in the sphere of public procurement, digital economy, economic analysis of law, transactional costs, unified information system, competition, prevention of corruption, information access.
References
1. Decree of the Government of the Russian Federation of January 28, 2002 No. 65 "On the federal target program "Electronic Russia (2002-2010)" // Collected Legislation of the Russian Federation. 04.02.2002, No. 5, Art. 531.
2. Federal Law of July 21, 2005 No. 94-FZ "On placing orders for the supply of goods, performance of work, provision of services for state and municipal needs" // Collected Legislation of the Russian Federation. 07/25/2005, No. 30 (part 1), Art. 3105.
3. Federal Law of 05.04.2013 N 44-FZ "On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs" // Collected Legislation of the Russian Federation. 04/08/2013, No. 14, art. 1652.
4. EIS procurement: Official website of the Unified Information System in the field of procurement [Electronic resource]. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/siteMap.html (date of access: 05/09/2022).
5. Decree of the President of the Russian Federation of 05/09/2017 No. 203 "On the Strategy for the Development of the Information Society in the Russian Federation for 2017-2030" // Collected Legislation of the Russian Federation. 05/15/2017, No. 20, art. 2901.
6. Decree of the Government of the Russian Federation of July 28, 2017 No. 1632-r "On Approval of the Program "Digital Economy of the Russian Federation" // Collected Legislation of the Russian Federation. 08/07/2017, No. 32, art. 5138.
7. Passport of the national project "National Program "Digital Economy of the Russian Federation" (approved by the Presidium of the Council under the President of the Russian Federation for Strategic Development and National Projects, protocol dated 04.06.2019 No. 7)" // ATP "Consultant Plus".
8. Belozor F.I. Digital development of the public procurement process in the Russian Federation / Challenges of the digital econ-
omy: results and new trends: collection of articles of the II All-Russian scientific and practical conference (Bryansk, June 07, 2019). Bryansk: Bryan. state engineering and technol. un-t., 2019.
9. Decision of the Supreme Eurasian Economic Council dated May 21, 2021 No. 9 "On the main guidelines for the macroeconomic policy of the member states of the Eurasian Economic Union for 2021-2022" // SPS "Consultant Plus".
10. Resolution of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of September 20, 2011 No. 7905/09 in
case No. A40-40222/08-153-445 // Bulletin of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. 2012, no. 1.
11. Filimonov A.A., Shcherba T.E. How to identify a cartel: classification of cartels, main features, examples of cases // SPS Con-sultantPlus. 2018.
12. Simaeva E.P., Demchenko M.V. Actual problems of transformation of the public procurement procedure in the context of digi-talization // Business Security. 2022. No. 1.
13. Rodionova O.M. The method of legal regulation of public procurement in the context of their digitalization // Journal of Entrepreneurial and Corporate Law. 2020. No. 1. P. 9.
