CC BY
74
www.hjournal.ru
Journal of Economic Regulation, 2021, 12(4): 140-149 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.140-149
ЭФФЕКТЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
БИЖОЕВ БЕТАЛ МУРАТОВИЧ,
Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова,
г. Москва, Россия, e-mail: [email protected]
Цитирование: Бижоев Б.М. (2021). Эффекты цифровизации контрактной системы в сфере закупок: экономико-правовой анализ // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики) 12(4): 140-149 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.140-149
Статья посвящена выявлению эффектов цифровизации контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Определяется доминирующая тенденция в развитии системы закупок. Проводится обзор отдельных элементов контрактной системы, выступающих в роли объектов цифровизации. Анализируются конкретные эффекты имплементации цифровых технологий, способствующие снижению недобросовестного, оппортунистического поведения заказчиков, и какследствие - снижению обжалования, повышению уровня транспарентности, доступности закупок. Проводится сравнительный правовой анализ законодательства о закупках. Рассматривается статистика обжалований в антимонопольную службу. Обосновывается вывод о снижении трансакционных издержек при переводе государственных закупок в цифровой формат. Формулируется вывод о цифровой трансформации системы государственных и муниципальных закупок, которая заключается в снижении издержек их распределения и повышения эффективности использования бюджетных средств.
Ключевые слова: контрактная система; госзакупки; цифровизация; институты; анализ; трансакционные издержки
EFFECTS OF THE DIGITALIZATION OF CONTRACTS IN THE PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM
BETAL M. BIZHOEV,
Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia, e-mail: [email protected]
Citation: Bizhoev B.M. (2021). Effects of the digitalization of contracts in the public procurement system. Journal of Economic Regulation 12(4): 140-149 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.140-149
The article is devoted to identifying the effects of digitalization of the public procurement system. The dominant tendency in the development of the procurement system is determined. A review of the individual elements of the public procurement system, which act as objects of digitalization, is carried out. The specific effects of the implementation of digital technologies are analyzed, contributing to the reduction of unfair, opportunistic behavior of customers, and as a result - a decrease in appeals, an increase in the level of transparency, and the availability of procurement. A comparative legal analysis ofprocurement legislation is carried out. The statistics of appeals to the antimonopoly service is considered. The conclusion about the reduction oftransaction costs when transferring public procurement to digitalformat is substantiated. A conclusion is made about the digital transformation of the public procurement system, which consists in reducing the costs of their distribution and increasing the efficiency of using budget funds.
© Бижоев Б.М., 2021
Keywords: public procurement system; purchases; digitalization; institutions; analysis; transaction costs
JEL: H57; L14; O43
Введение
Институциональная структура контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд подвергается изменению, обусловленному в первую очередь влиянием процессов цифровизации. С одной стороны, происходит цифровая трансформация процессов государственного управления, c другой, сама сфера осуществления закупок проходит этап многосторонний этап модернизации.
К примеру, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), проводящая обширную аналитическую работу, и выступающая платформой для организации многосторонних переговоров по экономическим проблемам, разработала рекомендации для стран-членов, в том числе и по стратегиям перехода к т.н. «цифровым правительствам». Данная стратегия включает в себя 12 принципов, которые поддерживают разработку и реализацию стратегий цифрового правительства, сближают правительства с гражданами и бизнесом. Один из принципов заключается в развитии системы информационно-коммуникационных технологий в сфере закупок (Principle 11 — Procurement of digital technologies)1. Сравнивая передовой опыт в странах ОЭСР, этот инструментарий может помочь лицам, принимающим решения, в использовании цифровых технологий для поощрения инноваций, прозрачности и эффективности в государственном секторе. В научной литературе также оцениваются конкретные кейсы и эффекты, способствующие адаптации цифровых технологий в сферу государственного управления (Gil-Garcia, Dawes et al., 2018; Medaglia, Wang et al., 2018; Janssen, Rana et al., 2018).
В то же время, эволюция развития контрактной системы в сфере закупок в нашей стране характеризуется этапом электронизации и цифровой трансформации (Цыганков, 2020: 183). Отдельно рассматриваются аспекты развития цифровой экономики в сфере закупок (Дёгтев, Акимов и др., 2017: 74). При этом, показателен также девиз самого масштабного мероприятия в сфере государственных, муниципальных и корпоративных закупок XIV Всероссийского Форума-Выставки «Госзаказ» — «система закупок на пороге цифровой революции»2.
Опыт реформирования, заключающегося в стратегиях цифровой трансформации, оценивался участниками делового завтрака Сбербанка (в котором принимали участие ключевые члены Правительства, депутаты и бизнесмены (см. табл. 1).
Таблица 1
Результаты опроса о ключевой реформе, необходимой для ускоренного развития экономики
Какая реформа является приоритетной для экономического ускорения
1 Реформа госуправления 57,0%
2 Цифровая трансформация 18,2%
3 Реформа науки и образования 14,9%
4 Инвестиции в инфраструктуру 9,9
Источник: составлено автором на основе результатов опроса3.
Результаты опроса показывают, что реформа госуправления и цифровая трансформация в совокупности являются первоочередной мерой (75,2% опрошенных), способствующей ускоренному развитию экономики. На такой запрос Правительство отвечает первоочередными мерами, заключающимися в изменениях Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
1 Digital Government / OECD. (https://www.oecd.org/govemance/digital-govemment/toolkit/principlell/ - Дата доступа: 20.10.2021).
2 XIV Всероссийский форум-выставка 25-27 апреля 2018 г. Москва, ВДНХ. (https://forum-goszakaz.ru/uploads/doc/2018%20 %D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82%20%D0%93%D0%BE%D1%81%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%B0%D0%B7%20 web.pdf - Дата обращения: 20.10.2021).
3 Результаты опроса о ключевой реформе, необходимой для ускоренного развития экономики / Ведомости. (https://t.me/vedomosti/2505 - Дата доступа: 20.10.2021).
Условно, описать эти изменения можно в нескольких этапах, которые также выделяются в научной литературе (Нуреев, Карапаев, 2019: 17; Белокрылов, Белокрылова, 2021: 453; Бижоев, 2018):
1) электронизация системы закупок (перевод всех способов определения поставщика в электронный формат);
2) внедрение цифровых технологий, способствующих предупреждению оппортунистического поведения экономических субъектов;
3) электронизация сферы исполнения контракта, снижение издержек на инфорсмент контрактов;
4) имплементация цифровых технологий в сферу закупок, позволяющая улучшить механизмы институционализации взаимодействия государства и бизнеса, снизить трансакционные издержки;
5) внедрение цифровых способов осуществления закупок.
Цифровая трансформация сферы закупок, заключающаяся в реализации данных этапов, характеризуется разнонаправленной тенденцией. В 2019 г., все закупки для государственных и муниципальных нужд перевели в электронный формат. В 2020 г., появился полностью цифровой способ определения поставщика — автоматизированная закупка у единственного поставщика на сумму до 3 млн руб., где победитель закупки определяется алгоритмами электронной торговой площадки4. В то же время, только в 2021 г., были приняты изменения, вступающие в силу в 2022 г., которые касаются электронизации сферы исполнения контракта, и перевода взаимодействий заказчиков и поставщиков в единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС).
Рассмотрим кейс, где, несмотря на разнонаправленную тенденцию, и отсутствие единого вектора развития системы, все же имплементированы цифровые технологии, позволяющие добиться определенного эффекта.
Цифровая декларация как инструмент подтверждения соответствия необходимым требованиям
Ярким примером применения цифровых технологий в системе закупок с целью снижения фактора неопределенности для экономических субъектов, и недобросовестного, оппортунистического поведения заказчиков является внедрение автоматизированной формы декларации в структуру подачи заявок на участие в закупке. Каждый участник закупки (поставщик, подрядчик, исполнитель) должен соответствовать единым требованиям, определенным ст. 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
В качестве подтверждения такого соответствия участниками закупок готовилась, подписывалась, сканировалась и прикреплялась в составе заявки декларация. При этом, уровень обжалования по отклонению заявок за несоответствие по настоящему пункту характеризовался как высокий (см. рис. 1).
-1500 -1000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
201-1 2015 2016 201т 2018 2019
Рис. 1. Динамика количества дел, рассмотренных Федеральной антимонопольной службой дел (абсолютные значения) за отсутствие или несоответствие декларации
Источник: База решений и правовых актов Федеральной антимонопольной службы5.
4 Ч. 12 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
5 Составлено автором на основе изучения обжалований по п. 2 ч. 5 ст. 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» на сайте Базы решений и правовых актов Федеральной антимонопольной службы (https://br.fas.gov.ru/).
Как видно из графика, в 2014 и в 2015 гг., уровень обжалования по отклонению достигал около 1600 случаев. Если оценивать по абсолютным значениям, то получается, что в 2017 и 2018 гг. данный уровень отклонений по соответствующим основаниям достиг пика и составлял 3983 раза в 2018 г., и 4012 - в 2017 г. (см. рис. 2).
■ 1
2014 201? 2016 201" 2013
Рис. 2. Прирост количества дел, рассмотренных Федеральной антимонопольной службой дел за отсутствие или несоответствие декларации Источник: База решений и правовых актов Федеральной антимонопольной службы6.
Почему же такие статические «всплески» отклонений?
Все дело в том, что в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части состава декларации о соответствии единым требованиям внесли изменения. Так, п. 7 изменен, а п. 7.1 добавлен с 9 января 2017 г. Федеральный закон от 28.12.2016 № 489-ФЗ (см. табл. 2).
Таблица 2
Сравнительный анализ состава декларации о соответствии единым требованиям
Редакция Закона о контрактной системе № 26 от 28.12.2016 г. Редакция Закона о контрактной системе № 27 от 28.12.2016 г.
7) отсутствие у участника закупки — физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица — участника закупки судимости за преступления в сфере экономики (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации 7) отсутствие у участника закупки — физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа, или главного бухгалтера юридического лица — участника закупки судимости за преступления в сфере экономики и (или) преступления, предусмотренные статьями 289, 290, 291, 291.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации; 7.1) участник закупки - юридическое лицо, которое в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке не было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Примечание: жирным шрифтом выделены изменения. Источник: составлено автором7.
6 Составлено автором на основе изучения обжалований по п. 2 ч. 5 ст. 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» на сайте Базы решений и правовых актов Федеральной антимонопольной службы (https://br.fas.gov.ru/).
7 Составлено автором на основе Федерального закона «О внесении изменений в статью 31 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» от 28.12.2016 № 489-ФЗ.
Незначительные с виду изменения закона (добавился п. 7.1), оказались для участников закупок препятствием для подачи заявки и ценовых предложений. Заказчики использовали незнание поставщиками нюансов изменения в законодательстве в качестве основания для отклонения заявок. Приложенные в качестве обязательного файла в составе заявке неактуальные версии декларации о соответствии единым требованиям служили формальным основанием для недопуска участников. При этом в статистику попали только те случаи, где участники пытались обжаловать несправедливое отклонение их заявок. По оценкам специалистов, «формальное соблюдение требований законодательства о закупках отвлекает порядка 10 млрд руб. в год, которые ложатся дополнительным бременем на государство» (Смотрицкая, Анчишкина и др., 2017: 75). И действительно, увеличение количества отклонений заявок на участие в закупках влечет за собой снижение уровня конкуренции и как следствие — неэффективное расходование бюджетных средств. Исходя из представленных данных, около 4 тыс. случаев в год в закупках, суммы которых составляют от нескольких тысяч до сотен миллионов рублей классифицируются как неэффективные.
Однако, уже в 2020 г., резкое снижение, и уровень отклонений составил 0 (ноль), обжалования такого отклонения также 0 (ноль), и соответственно исключено недобросовестное поведение заказчиков, и как следствие — состоялось повышение уровня конкуренции на торгах. Как же так получилось?
Были внесены очередные изменения в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», касающиеся вопросов отклонения заявок на участие в закупках (табл. 3).
Таблица 3
Сравнительный анализ состава декларации о соответствии единым требованиям
Редакция Закона о контрактной системе № 43 от 29.06.2018 г. Редакция Закона о контрактной системе № 44 от 01.07.2018 г.
2) документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным п. 1 ч. 1, чч. 2 и 2.1 ст. 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3—9 ч. 1 ст. 31 настоящего Федерального закона 2) документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным п. 1 ч. 1, чч. 2 и 2.1 ст. 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3—9 ч. 1 ст. 31 настоящего Федерального закона (указанная декларация предоставляется с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки)
Примечание: жирным шрифтом выделены изменения.
Источник: составлено автором8.
Как показывает сравнительный анализ, декларация теперь предоставляется с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки, т.е. она автоматически «вшита» в структуру заявки. Подавая на электронной торговой площадке заявку на участие в закупке, площадка автоматически добавляет декларацию, в которой указаны соответствующие требованиям законодательства пункты. Как следствие — исключается оппортунистическое поведение заказчиков, использующих формальные основания для отклонения при каждом изменении законов, и в то же время — обеспечивается снижение обжалования в закупках, повышается уровень транспарентности, доступности закупок.
В качестве результатов для оценки внедрения цифровых решений в сферу закупок традиционно используют показатель снижения трансакционных издержек (Вольчик, Нечаев, 2015). К трансакционным издержкам по Рональду Коузу относят затраты, возникающие в связи с заключением контрактов, сопровождающие взаимоотношения экономических агентов (Коуз, 2007). Рассмотренный кейс с автоматизированным заполнением актуальной версии декларации о соответствии единым требованиям со стороны участников закупок, ликвидировал возможности заказчиков использовать данный факт как повод для отклонения заявок и может характеризоваться как способствующий снижению трансакционных издержек на заключение контракта. Результатом внедрения такого решения стало повышения уровня
8 Составлено автором на основе Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» от 31.12.2017 № 504-ФЗ.
участия в торгах, уровня конкуренции и соответственно, экономии на торгах, что является критически значимым критерием успешного осуществления закупок.
Таким образом, внедрение достижений Индустрии 4.0, повсеместная цифровизация закупочных процедур способна обеспечить значительное повышение эффективности функционирования контрактной системы, что увеличивает объемы производства общественных благ при более низких издержках.
Цифровые торговые площадки и повышение их роли
Институциональный анализ деятельности экономических агентов в системе основывался на исследовании функционирования двух основных субъектов — заказчиков и поставщиков. В научной литературе акцентировалось внимание на их взаимодействии, возможностях и роли каждого из них. Однако, с 1 января 2019 г., изменились структурно-функциональные характеристики контрактной системы в сфере закупок. Добавились новые полномочия электронных торговых площадок, что характеризует их как полноправных субъектов системы закупок.
Новые полномочия фиксировали функции, выполняемые электронными площадками, которые ранее были нетипичными для их деятельности, предполагали, в частности:
• отклонение заявки на аккредитацию участника закупок (поставщиков, подрядчиков, исполнителей), в случае если лицо зарегистрировано в офшоре9;
• автоматическое отклонение заявок в случае наличия участника (сведений об участнике закупок) в реестре недобросовестных поставщиков10;
Кроме того, с 1 января 2020 г. также был внедрен автоматический недопуск заявки на участие в закупке, в случае несоответствия дополнительным требованиям к участникам закупок (отсутствие опыта исполнения контрактов по Постановлению Правительства РФ от 04.02.2015 № 99)11. С 1 января 2021 г. производится также передача информации о привлечении к ответственности за незаконное вознаграждение от имени юрлица по КоАП по Постановлению Правительства от 18.07.2019 г. № 91712.
Уже было отмечено, что для электронной площадки данные функции нетипичны. Ранее их выполняла комиссия по осуществлению закупок заказчика (должностные лица заказчика, должностные лица уполномоченного органа, должностные лица уполномоченного учреждения), т.е. сотрудниками государственной или муниципальной организации выполнялась соответствующая проверка в различных базах данных, и отклонение или допуск заявок на основании имеющихся сведений. Теперь же, этим занимаются алгоритмы электронной торговой площадки, осуществляя автоматизированную проверку сведений об участнике в различных государственных информационных систем. Что более важно — сама электронная площадка принимает решение об отклонении и несет за это определенную ответственность13.
Оптимизационный закон в сфере закупок, вступающий в силу с 1 января 2022 г., предполагает увеличение таких полномочий (табл. 4).
Усиление данной тенденции может характеризоваться как углубление процессов цифровизации в сфере закупок и дальнейшая передача прав и обязанностей программно-аппаратных средствам электронных торговых площадок. Также фиксируется уменьшение роли комиссий и должностных лиц заказчиков, фактически — уменьшение их роли в принятии решения о допуске или отклонении заявок на участие в закупке, а значит и исключение недобросовестных, оппортунистических практик.
Складывающаяся новая конфигурация контрактной системы, продуцируемая институциональной трансформацией, выступает доминирующей тенденцией цифровизации процессов управления сферой закупок. Это в полной мере соответствует описанию четвертой
9 Ч. 3 ст. 24.2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
10 П. 5 ч. 11 ст. 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
11 Ч. 12.1 ст. 24.2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
12 П. 7.1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
13 Ст. 7.31.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
промышленной революции (the fourth industrial revolution), предполагающей передачу прав принятия решений программно-аппаратным средствам, и встроенным в них алгоритмам. Данный кейс внедрения цифровых решений в структуру функционирования контрактной системы в сфере закупок диктует новые организационно-экономические основы управления данной сферой и выступает фактором снижения трансакционных издержек на заключение контрактов.
Таблица 4
Сравнительный анализ функций электронных торговых площадок
«Традиционные» функции электронной торговой площадки
Цифровые функции электронной торговой площадки
Оператор электронной площадки при
проведении аукциона обеспечивает14:
• непрерывность проведения электронного аукциона;
• надежность функционирования программных и технических средств, используемых для его проведения;
• равный доступ его участников к участию в нем;
• конфиденциальность информации об участниках аукциона;
• отображение всех предложений о цене контракта, время их поступления;
• отображение времени, оставшегося до истечения срока подачи предложений о цене контракта;
• автоматическое обновление информации о времени, оставшемся до истечения срока подачи предложений о цене контракта, после снижения начальной (максимальной) цены контракта или поступления последнего предложения о цене контракта;
• отклонение поступающих от участников предложений о цене на этапе торгов или на этапе завершения торгов, не соответствующих требованиям;
• автоматическое завершение аукциона, если в течение указанного времени ни одного предложения о более низкой цене контракта не поступило
Оператор электронной площадки осуществляет возврат
заявки подавшему ее участнику закупки в случаях15:
• подачи заявки на участие в закупке с нарушением требований электронного документооборота;
• подачи одним участником закупки двух и более заявок на участие в закупке;
• подачи заявки на участие в закупке после окончания срока подачи заявок на участие в закупке;
• подачи участником закупки заявки на участие в закупке, содержащей предложение о цене контракта, о сумме цен единиц товара, работы, услуги, размер которого превышает соответственно начальную (максимальную) цену контракта, начальную сумму цен единиц товара, работы, услуги либо равен нулю;
• указания иностранного государства в качестве страны происхождении товара в случае установления запрета допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств;
• получения оператором электронной площадки от банка информации об отсутствии денежных средств, необходимых в качестве обеспечения заявки;
• отсутствия реестровой записи в реестре независимых гарантий, несоответствия идентификационного кода закупки, для которой выдана независимая гарантия, идентификационному коду закупки, а также если сумма независимой гарантии менее размера обеспечения заявок на участие в закупке;
• наличия в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки;
• отсутствия в реестре участников закупок, аккредитованных на электронной площадке, информации и документов участника закупки, предусмотренных дополнительными требованиями;
• подачи заявки участником закупки, не являющимся субъектом малого предпринимательства, социально ориентированной некоммерческой организацией;
• подачи заявки участником закупки, являющимся иностранным лицом, в случае установления запрета допуска работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами;
• подачи заявки на участие в закупке участником закупки, которому не направлено приглашение (при проведении закрытых электронных процедур)
Источник: составлено автором.
Цифровая система финансового обеспечения заявок
Сфера осуществления закупок не единственная в системе закупок, подвергающаяся цифровизации. Предварительный этап подачи заявок на участие в процедурах определения поставщика предполагает внесение финансового обеспечения16. По сути, обеспечение заявки на участие в закупке—это страховка
14 Составлено автором на основе ст. 68 Федерального закона от 05.04.2013 .№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 02.07.2021).
15 Составлено автором на основе п. 5 ч. 6 ст. 43 Федерального закона от 05.04.2013 .№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 01.01.2022).
16 Ст. 44 Федерального закона от 05.04.2013 .№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
или гарантия заказчика от некорректного поведения участника в процессе определения поставщика (что участник является благонадежным и не отзовет свое предложение в процессе). В силу того, что такой способ определения поставщика, как конкурс стал полностью электронным только в 2018—2019 гг., то можно статистически проследить, какие сложности возникали у участников закупок вследствие ограниченной рациональности при проведении конкурса в «бумажной»17 и электронных формах18, и насколько высоки были трансакционные издержки, мешающие осуществлению экономического действия. В качестве статически значимой единицы возьмем количество не(нормативных) правовых актов (решения федеральной антимонопольной службы, решения судов, разъяснения органов власти), определяющих основания для обжалования (разъяснения) из-за отсутствия обеспечения заявок (см. рис. 3). Такие виды (не)нормативных правовых актов справедливо можно отнести к одному из видов трансакционных издержек — издержки юридической защиты (Ра!тап, 1979: 148).
Рис. 3. Сравнительный анализ издержек юридической защиты при проведении конкурса и конкурса в электронной форме Источник: справочно-правовая система КонсультантПлюс.
Исходя из данных, представленных выше, можно с уверенностью сказать, что обжалования со стороны участников закупок (потенциальных победителей процедур) в период обязательного проведения конкурса в «бумажной» форме были выше, чем в период проведения конкурса в электронной форме за практически равнозначный отрезок времени.
При функционировании конкурса в «бумажной» форме, когда подавались заявки напрямую заказчикам в бумажных конвертах не позволяющих просматривать сведения и позволяющих обеспечить конфиденциальность таких сведений, обеспечение заявки перечислялось на расчетный счет заказчика, а в составе таких заявок передавалось платежное поручение, подтверждающее внесение денежных средств участниками закупок. При этом возникал ряд спорных ситуаций: денежные средства не успевали поступать на расчетный счет заказчика (т.е. не было представлено обеспечение заявки, вследствие чего участник закупки не допускался к участию в конкурсе), платежное поручение было подделано (т.е. документ, подтверждающий внесение денежных средств был представлен, но само перечисление не было осуществлено), а также случаи намеренного отклонения заявки участника со стороны заказчика, хотя денежные средства были перечислены.
В то же время, начало функционирования электронного конкурса подразумевало перевод системы обеспечения заявок на участие в закупки в цифровой формат, где все необходимые действия выполняет электронная торговая площадка, точнее ее программно-аппаратный комплекс (см. рис. 4). Для этого также в сфере закупок были внедрены специальные банковские счета.
Таким образом, цифровизация системы обеспечения заявок на участие в закупке более чем в два раза снижает издержки юридической защиты права на участие в закупке, нивелирует недобросовестную практику со стороны поставщиков, оппортунистическое поведение заказчиков, улучшает механизм взаимодействия между экономическими субъектами за счет более высокой транспарентности, повышает уровень доступности.
17 На основе ч. 3 ст. 53 и ч. 7 ст. 44 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 11.11.2018).
18 На основе ч. 20 ст. 44 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 02.07.2021).
Уча<
(спецсчет)
Банк
2. Банк осуществляет блокирование денежных средств и информирует оператора о приеме заявки, либо информирует оператора о
невозможности блокирования в случае отсутствия на спец. счете участника денежных средств
Рис. 4. Механизм автоматического обеспечения заявки на участие в закупке Источник: авторская разработка.
Заключение
Цифровизация является доминирующей тенденцией в развитии контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. В первую очередь, катализатором такого процесса выступают электронные торговые площадки, которые рассматриваются как полноценные субъекты системы закупок наравне с заказчиками и поставщиками. Роль электронных площадок будет возрастать, что также будет способствовать дальнейшей, более углубленной цифровизации. В то же время, анализ конкретных эффектов имплементации цифровых технологий, во-первых, статистически выявляем, во-вторых, позволяет сделать вывод о положительной роли такой дигитализации — она способствует снижению недобросовестного, оппортунистического поведения экономических агентов, и как следствие — снижению обжалования, повышению уровня транспарентности, конкурентности и доступности закупок.
Институциональная трансформация системы государственных и муниципальных закупок заключается в снижении издержек их распределения и повышения эффективности использования бюджетных средств. А цифровизация функционирования контрактной системы в сфере закупок диктует новые организационно-экономические основы управления данной сферой и выступает фактором снижения трансакционных издержек на заключение контрактов. В то же время, повышения уровня участия в торгах, уровня конкуренции и соответственно, экономии на торгах является критически значимым критерием успешного осуществления закупок.
Агапова Е.В., Беляева О.А. (2020). Границы транспарентности публичных закупок. М., 110 с. [Agapova E.V., Belyaeva O.A. (2020). The boundaries of transparency in public procurement. Moscow, 110 p. (In Russian).] Балаева О.Н., Яковлев А.А., Родионова Ю.Д., Есаулов Д.М. (2018). Трансакционные издержки в сфере госзакупок РФ: оценка на макроуровне на основе микроданных // Journal of Institutional Studies 10(3): 58-84. [Balaeva O.N., Yakovlev A.A., Rodionova Y.D., Esaulov D.M. (2018). Transaction costs in the field of public procurement in the Russian Federation: assessment at the macro level based on microdata. Journal of Institutional Studies 10(3): 58-84. (In Russian).] Белокрылов К.А., Белокрылова О.С. (2021). Общественный сектор: вызовы цифровизациии тенденции трансформации // Научные труды Вольного экономического общества России 230(4): 447-453. [Belokrylov K.A., Belokrylova O.S. (2021). Public sector: challenges of digitalization and transformation trends. Scientific works of the Free Economic Society of Russia 230(4): 447-453. (In Russian).]
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ/REFERENCES
Бижоев Б.М. (2018). Основы интеллектуальной контрактной системы в сфере государственных закупок // Journal of Economic Regulation 9(1): 110—122. [Bizhoev B.M. (2018). Fundamentals ofthe intellectual contract system in the field of public procurement. Journal of Economic Regulation 9(1): 110—122. (In Russian).] Вольчик В.В., Нечаев А.Д. (2015). Трансакционный анализ сферы государственных закупок // Монография / Ростов н/Д. 144 с. [Volchik V.V., Nechaev A.D. (2015). Transactional analysis of the sphere of public procurement. Rostov-on-Don. 144 p. (In Russian).] Гладилина И.П., Кирюхина Е.О., Литвенко И.Ю. (2019). Управление закупками в условиях цифровизации закупочной деятельности — стратегическое управление контрактными отношениями // Инновации и инвестиции (12): 90—93. [Gladilina I.P., Kiryukhina E.O., Litvenko I.Yu. (2019). Procurement management in the context of digitalization of procurement activities — strategic management of contractual relations. Innovations and investments (12): 90—93. (In Russian).] Дёгтев Г.В., Акимов Н.А., Гладилина И.П., Ященко В.В. (2017). Актуальные вопросы развития цифровой экономики в сфере закупок // Инновации и инвестиции (11): 74—77. [Dyogtev G.V., Akimov N.A., Gladilina I.P., Yashchenko V.V. (2017). Topical issues of the development of the digital economy in the field ofprocurement. Innovations and investments (11): 74—77. (In Russian).] Коуз Р. (2007). Фирма, рынок и право / Пер. с англ. М.: Новое издательство, 224 с. [Coase R. (2007). Firm,
market and law / Per. from English. M.: New publishing house, 224 p. (In Russian).] Нуреев Р.М., Карапаев О.В. (2019). Три этапа становления цифровой экономики // Journal of Economic Regulation 10(2): 6-27. [Nureev R.M., Karapaev O.V. (2019). Three stages of the formation of the digital economy. Journal of Economic Regulation 10(2): 6-27. (In Russian).] Погорельцев А.С., Чертков И.В. (2018). Оценка затрат поставщика и институциональные барьеры системы закупок для государственных нужд в России // Journal of Economic Regulation 9(2): 65-83. [Pogoreltsev A.S., Chertkov I.V. (2018). Estimation of Supplier Costs and Institutional Barriers of the Public Procurement System in Russia. Journal of Economic Regulation 9(2): 65-83. (In Russian).] Смотрицкая И.И., Анчишкина О.В., Черных С.И. (2017). Проблемы и стратегические задачи развития института общественных закупок // Проблемы прогнозирования (5): 70-78. [Smotritskaya I.I., Anchishkina O.V., Chernykh S.I. (2017). Problems and strategic objectives of the development of the institution of public procurement. Problems of forecasting (5): 70-78. (In Russian).] Умнова М.Г. (2019). Модель работы организаций-поставщиков с государственным заказом и перспективы требований, рисков и мер по их регулированию // Российское предпринимательство 20(1): 141-158. [Umnova M.G. (2019). Model of work of supplier organizations with government orders and the prospects for requirements, risks and measures to regulate them. Russian Journal of Entrepreneurship 20(1): 141-158. (In Russian).] Холкина Н.А., Швец А.В. (2019). Развитие цифровизации контрактной системы в сфере закупок // Финансовые рынки и банки (2): 60-62. [Kholkina N.A., Shvets A.V. (2019). Development of digitalization of the contract system in the field of procurement. Financial markets and banks (2): 60-62. (In Russian).] Цыганков С.С. (2020). Цифровизация современной системы государственных закупок в России // Экономика: вчера, сегодня, завтра 10(12-1): 183-198. [Tsygankov S.S. (2020). Digitalization of the modern public procurement system in Russia. Economy: yesterday, today, tomorrow 10(12-1): 183-198. (In Russian).] Шмелева М.В. (2020). Электронные государственные закупки как способ эффективного использования бюджета: мировой опыт // Вестник Саратовской государственной юридической академии (3): 151-154. doi: 10.24411/2227-7315-2020-10080 [Shmeleva M.V. (2020). Electronic government procurement as a way to efficiently use the budget: world experience. Bulletin ofthe Saratov State Law Academy (3): 151-154. (In Russian).] Dalman C.J. The Problem of Externality. The Journal of Law and Economics 22(1): 141-162. Gil-Garcia J.R., Dawes S.S., Pardo T.A. (2018). Digital government and public management research: finding
the crossroads. Public Management Review 20(3): 1-14. D0I:10.1080/14719037.2017.1327181. Janssen M., Rana N.P., Slade E.L., Dwivedi Y.K. (2018). Trustworthiness of digital government services: deriving a
comprehensive theory through interpretive structural modelling. Public Management Review 20(5): 647-671. Petersen O.H., Baekkeskov E., Potoski M., Brown T.L. (2019). Measuring and managing ex ante transaction
costs in public sector contracting. Public Administration Review 79(5): 641-650. Sumpikovâ M., Durcekovâ I. (2019). Transaction Costs, Outsourcing, and the Public Procurement Review Process in the Czech Republic and Slovakia. Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe. The NISPAcee. Journal of Public Administration and Policy 12(2): 233-250. Wang C., Medaglia R., Zheng L. (2018). Towards a typology of adaptive governance in the digital government context: The role of decision-making and accountability. Government Information Quarterly 35(2): 306-322.
