Цифровая модернизация публичной закупочной системы: воздействие на локализацию проблемных зон и эффективность Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Белокрылое К.А.,

Фирсов Е.И.1

ЦИФРОВАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ЗАКУПОЧНОЙ СИСТЕМЫ: ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ЛОКАЛИЗАЦИЮ ПРОБЛЕМНЫХ ЗОН И ЭФФЕКТИВНОСТЬ2

Ключевые слова: государственные закупки, прокьюремент, цифровизация, публичные закупки, коррупция, транспарентность.

Keywords: government purchases, procurement, digitalization, public procurement, corruption, transparency.

Формирование цифровой экономики, практическое использование технологий блокчейн, искусственного интеллекта, машинное обучение, роботизированная автоматизация, инновации радикально модернизируют функционал специалистов в сфере публичных закупок, трансформируя структуру их компетенций и требуя человеческого капитала принципиально нового качества. Конечно, цифровизация затрагивает все сферы обыденной жизни каждого - мобильный телефон, ноутбук, электронный кошелек, хранение всей не только корпоративной, но и индивидуальной информации в облаке, покупки онлайн, роботизация производства - все эти технологии 4-й промышленной революции не только изменяют жизнь, но и требуют принципиально новых знаний, навыков, компетенций. Эта цифровая революция трансформировала многие сектора и отрасли производства, начавшись в России именно с цифровизации национальной системы публичных закупок. Сегодня большинство дискуссий сосредоточено на потенциале цифровой революции для превращения закупок для нужд общественного сектора в основанную на знаниях масштабную подсистему цифровой экономики. При этом цифровизация и использование новых технологий кардинально изменяют процедуры и методы закупок.

В мировой практике цифровизация национальных систем публичных закупок развитых стран началась с внедрения электронных государственных платформ. На начальных этапах система оцифровки традиционных закупок основывалась на принципе минимизации цен госконтрактов, но при обеспечении установленного уровня качества удовлетворения потребностей государства. Далее оцифровка перешла к записи данных и транзакций с использованием электронного правительства, и управления цифровыми процессами3. В дальнейшем был сделан еще один шаг в процессе оцифровки, когда системы начали работать и взаимодействовать с информацией, находящейся за пределами их собственной экосистемы данных, а деловые решения стали основываться на интеллектуальных возможностях и управлении контентом, а не только на транзакциях. Следующим шагом на пути к цифровой границе является новый этап: революция, вызванная растущей цифровизацией и использованием таких технологий, как искусственный интеллект (ИИ), когнитивная и автоматизированная модель процессов, которые преобразуют организации и саму функцию закупок. Это позволяет принимать обоснованные решения по ценам контрактов за счет использования аналитики больших данных, стимулирования инноваций и интеграции данных для улучшения взаимодействия с пользователем и производительности поставщиков.

Но институционально-цифровая трансформация происходит постепенно, поэтому национальные системы публичных закупок в разных странах мира находятся на разных этапах процесса оцифровки. В то время как некоторые страны, например, Чили, уже используют такие технологии, как искусственный интеллект и блокчейн, некоторые государства все еще находятся на этапе внедрения транзакционных платформ или даже в начале разработки своих первых информационных систем публичных закупок4. Но оцифровка национальной публичной закупочной системы может принести выгоды и экономию за счет оптимизации административных процессов и усиления конкуренции, что обеспечивает до 20% экономии по стоимости и до 80% - по времени5. Цифровизация может снизить барьеры для участия субъектов малого и среднего предпринимательства (СМП) в государственных закупках, поддерживая их развитие, следовательно, сохраняя рабочие места в условиях их снижения за счет массовой цифровизации. Использование,

1 Белокрылов Кирилл Анатольевич - к.э.н., доцент Южного федерального университета. E-mail: [email protected] Фирсов Евгений Игоревич - магистр экономики, аспирант Южного федерального университета. Е-mail: firsoffzhe-

[email protected]

2 Статья подготовлена в рамках реализации гранта РФФИ № 18-010-00871 «Разработка инструментария оценки и стимулирования качества публичных закупок: концептуальные основания и методические подходы» (рук.: д.э.н., профессор кафедры экономической теории ЮФУ Белокрылова О.С.).

3 Grossman G. Promoting new industrial activities: a survey of recent arguments and evidence // Papers 147. - Princeton: Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, 1989. - P. 87-125.

4 Markovic-Hribernik T., Detelj K. Simulation of Public Procurements impact on innovativeness of EU countries // International Journal of Simulation Modelling. 2016. - Vol. 15, N 2. - P. 249-261.

5 Shcadrina E., Kokareva L., Vinogradov D. Public Procurement Mechanisms for Public-Private Partnerships // Journal of Public Procurement. 2014. - N 4. - P. 538-566.

например, мексиканской системы электронных закупок помогло СМП в 2017 г. выиграть государственных контрактов на 19,2% больше, чем было запланировано1. Очевиден цифровой разрыв между странами мира, особенно в сфере публичных закупок. В то время как в некоторых странах отсутствует даже портал для размещения информации о государственных контрактах, в других странах, например, в странах ОЭСР, уже используются технологии искусственного интеллекта и блокчейн. Для стран, которые используют эти новые технологии, процессы государственных закупок становятся более эффективными, и у них появляется больше возможностей для бизнеса. Этот растущий разрыв подчеркивает тот факт, что отстающим странам еще многое предстоит наверстать. Но при этом, начиная свой путь к цифровой экономике, страны, находящиеся на ранних этапах ее внедрения, могут сделать экспоненциальный скачок за счет использования опыта других стран для освоения новых технологий на уровне достижений 4-й промышленной революции.

Следует подчеркнуть, что цифровая трансформация системы бюджетных закупок затронула государственный сектор на всех уровнях государственного управления. Многие страны, например, Колумбия, Эквадор и Перу, продвигаются в направлении большей административной децентрализации, и местные власти ориентированы на разработку и реализацию более эффективной политики2. Использование прорывных технологий Индустрии 4,0 в сфере публичных закупок стимулирует экономический рост в т.ч. на местном уровне, поскольку бюджетные закупки - это масштабная подсистема экономики, агрегирующая более трети ВВП в России. Региональные власти также ориентированы на разработку комплексной стратегии цифровизации закупок субъектов общественного сектора территории для реализации следующих целей:

- использование больших баз данных (Big Data);

- цифровизация процессов и инструментов;

- реализация нового институционально-правого потенциала для ускорения цифровой революции закупочных процедур - в РФ с 2019 г. в электронной форме должны, согласно законодательству, осуществляться все способы закупок.

На наш взгляд, цифровизация масштабных (федеральных) или местных (региональных, муниципальных) систем бюджетных закупок объективно детерминирует глубокую трансформацию функции закупок. По мере того, как процессы осуществления закупочных процедур становятся все более цифровыми и автоматизированными, в функционале сотрудников контрактных служб сокращается зона рутинных, стандартных административных задач. По мере развития этих процессов для их адаптации к использованию цифровых технологий они должны развивать компетенции стратегического мышления, совершенствовать технические навыки и учитывать непрерывные корректировки законодательства. От уровня квалификации специалистов по закупкам непосредственно зависит обеспечение стратегической роли закупок государства в реализации основных перспективных задач, например, определенных Указом Президента РФ № 204 от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и конкретизированных в 13 новых национальных проектах, в числе которых - «Цифровой» нацпроект для госсектора (школ и больниц), обеспечивающий создание фундамента будущего «цифрового государства».

Динамичность, сложность и креативность нового этапа цифровизации требует новых способов мониторинга процессов закупок, в т.ч. и со стороны институтов гражданского общества, реализующих функцию общественного контроля эффективности использования ограниченных в посткризисных условиях бюджетных ресурсов государства. Главным инструментом общественного контроля является выявление и предотвращение публичных закупок с явными признаками рентоориентированного (коррупционного) поведения заказчиков. В контексте технологической модернизации российской системы публичных закупок использование блокчейна, как показывает положительный опыт Канады, Украины, Японии, становится эффективной цифровой технологией борьбы с коррупцией посредством обеспечения целостности и прозрачности транзакций государственных закупок. Поскольку в рамках блокчейна данные перемещаются свободно и прозрачно, они общедоступны, то и их обработка специалистами контрактных служб, а также сотрудниками фирм, участвующих в торгах, обеспечивается быстро и достоверно. Кроме того, такие новые цифровые приложения, как смарт-контракты, способные выполнять операции в распределенной сети, позволяют оптимизировать процессы публичных закупок. Искусственный интеллект является еще одним новационным инструментом мониторинга, особенно при поиске аномалий в наборах данных, отражающих закупочные процедуры. Технологии искусственного интеллекта в сфере закупок способны находить расхождения между рыночной стоимостью и начальной (максимальной) ценой контракта, ненормативные объемы или частоты заказов, а также целый ряд других нарушений, которые помогут контрольным службам заказчиков, участникам торгов со стороны бизнеса, общественным контролерам обнаруживать потенциальное мошенничество или ошибки и прогнозировать модели закупок. Развитие публичных закупок на основе искусственного интеллекта становится все более распространенным. Более того, такие технологии, как планшеты и интеллектуальные камеры, используются для удаленного мониторинга поведения чиновников и улучшения надзора за закупками.

Управление большими базами данных (Big Data) также является ключевым компонентом цифровизации системы закупок для нужд государства. Методы машинного обучения наряду со статистическими алгоритмами облегчают агрегацию, обработку и анализ больших объемов данных из разнородных источников. Полученный анализ может ис-

1 Yulek M., Taylor T.K. Designing Public Procurement Policy in Developing Countries // How to Foster Technology Transfer and Industrialization in the Global Economy. - New York etc.: Springer, 2012. - P. 538-541.

2 Корытцев М.А., Белокрылов К. А. Проблемы трансплантации и модификации экономических институтов в сфере государственных закупок современной России // Journal of Economic Regulation. 2014. - № 2. С. 33-46.

пользоваться для оценки текущей ситуации и прогнозирования будущих тенденций и показателей. Прогнозная аналитика может использоваться для оптимизации расходов и выявления тенденций затрат, рисков и возможностей в системе публичных закупок.

Россия в сфере технологической модернизации системы закупок не отстает от общемировых тенденций развития цифровизации и даже выступает трендсеттером для других стран, в частности, в контексте транспарентности информации о закупках, в т.ч. для гражданского общества как нового субъекта национальной системы госзакупок, реализующего функцию ее общественного контроля. В России уже реализуется «Цифровой» нацпроект для госсектора, разрабатывается государственная программа «Цифровая экономика РФ», прорабатываются механизмы внедрения блокчейна для цифровизации ряда бюрократических функций (например, создание единых систем регистрации недвижимости, выдачи дипломов), Центробанк РФ разрабатывает проект национальной криптовалюты, а Госдума работает над законопроектом о регулировании этой сферы. Все это, в свою очередь, качественно меняет правовое регулирование отдельных сфер, предопределяет кардинальные изменения в инфраструктуре информационных технологий, системе государственного регулирования, в том числе в сфере публичных закупок для государственных и муниципальных нужд.

Как показано выше, система государственных, муниципальных и корпоративных закупок является важной составляющей информационно-коммуникационной инфраструктуры государственного сектора, включая единую информационную систему в сфере закупок, государственную интегрированную информационную систему управления общественными финансами «Электронный бюджет», а также электронные торговые площадки (ЭТП) - один из существеннейших ее институтов1.

Однако Россия находится только в начале пути развития новых институтов, связанных с цифровизацией. Апробация и начало практического применения новейших технологий позволили выявить следующие проблемы, тормозящие массовую цифровизацию системы государственных и муниципальных закупок:

- провалы законодательной базы;

- отсутствие механизмов обеспечения совместимости новых информационных систем с существующими базами данных, региональными платформами, единой информационной системой в сфере закупок;

- отсутствие консенсуса в определении стратегии и регламентации дальнейшего развития цифровизации;

- конфиденциальность информации и объем информации, который должен быть доступен всем участникам системы;

- защита данных и информации;

- противоречие с требованиями законодательства об обработке персональных данных и осуществления транзакций только на территории РФ;

- недостатки в деятельности регулятора.

Очевидно, путь к цифровой экономике достаточно сложен вследствие ограниченности финансовых ресурсов государства, низких темпов разработки и принятия новых законодательных актов, неоднозначности воздействия циф-ровизации, например, на занятость в традиционных сферах. Не приходится, тем не менее сомневаться, что система государственных закупок в ближайшей перспективе будет интенсивно оцифровываться и автоматизироваться, что потребует генерации нового человеческого капитала сотрудников контрактных служб и фирм - участников торгов, прежде всего, характеризующихся аналитическим и креативным мышлением.

Таким образом, базовым направлением модернизации национальной системы публичных закупок является их цифровизация, воздействующая, в том числе и на локализацию рисков коррупции. Наиболее показательным с точки зрения оценки уровня коррупции в стране является Индекс восприятия коррупции (ИВК), который ежегодно рассчитывается международной организацией Transparency International и фокусирует внимание на коррупции именно в государственном секторе. Каждой из анализируемых стран присваивается свой индекс, исходя из экспертных оценок, причем чем ниже значение индекса, тем выше уровень коррупции в данной стране. Данные ИВК по России за 20102017 гг. представлены в табл. 1.

Таблица 1

Динамика индекса восприятия коррупции в России2

Год Место России Всего мест ИВК в России

2010 154 178 2,1

2011 129 177 2,3

2014 127 177 2,1

2015 136 179 2,9

2016 119 179 2,7

2017 135 180 2,9

Исходя из данных табл. 1 можно сделать вывод о том, что уровень коррупции в России в последние годы не снижается.

1 Воронина Л. Л. Конкурентоспособность национальной экономики: инновационные императивы и финансовые регуляторы // Экономический анализ: теория и практика. 2014. - № 7. - С. 12-20.

2 Corruption perceptions index, 2017 / Transparency International. - https://www.transparency.org/news/feature/corruption_percepti ons index 2017

Взяточничество хорошо известно многим домохозяйствам в Евразии. В среднем каждое шестое домохозяйство платило взятку за доступ к государственным услугам. Немногие домохозяйства платили взятки, когда вступали в контакт с государственными службами в государствах-членах ЕС, соответствующие показатели были значительно выше на Востоке; самые высокие показатели были в Таджикистане (50%), Молдове (42%), Азербайджане, Кыргызской Республике и на Украине (по 38%). В России уровень взяточничества в сфере государственных услуг (коррупции) составил 34%.

BRIBERY RATES ACROSS EUROPE AND CENTRAL ASIA

О»»« 04 ml 'î Th* w po«c«.pubtc цдои

Рисунок 1.

Уровень взяточничества в Евразии1

По оценкам, до 20% стоимостных объемов публичных закупок или 12% бюджета уходит в коррупционные потоки, функционирующие между чиновниками и предпринимательскими структурами, участвующими в закупках для государства2.

Следует отметить, что цифровизация системы публичных закупок РФ обеспечила доминирование электронного аукциона в структуре способов определения поставщика (рис. 2).

Доля закупок в разрезе способов

44-ФЗ за 9 мес. 2018 года

223-Ф3 за 9 мес. 2018 года

10,8% 1,4%

14,8%

0,8%

2,9% 1,6%

■ Электронный аукцион

(3,15 ЗАЯВКИ)

■ Единственный поставщик

■ Конкурс

(2,75 ЗАЯВКИ)

■ Запрос предложений

(2,13ЗАЯВКИ)

■ Запрос котировок

(2,11 ЗАЯВКИ)

0,7%

39,1%

Доля новых электронных закупок составила менее 1 %

■ Прочие способы

(1,57 ЗАЯВКИ)

■ Единственный поставщик

■ Конкурс

(1,54 ЗАЯВКИ)

■ Аукцион

(1,73 ЗАЯВКИ)

■ Запрос котировок

(1,71 ЗАЯВКИ)

Рисунок 2.

Уровень цифровизации торгов по публичным закупкам3

Хотя полная цифровизация всех способов закупок согласно Федеральному закону от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"», регламентирующим перевод в электронную форму таких способов, как открытый конкурс, двухэтапный конкурс, запрос котировок, началась в 2018 г., но доля новых элек-

1 Governments are doing a poor job at fighting corruption across Europe and Central Asia. 2017 / Transparency International. -https://www.transparency.org/news/feature/governments_are_doing_a_poor_job_at_fighting_corruption_across_europe

2

Островная М.В. Влияние закупочных процедур на рентоориентированное поведение заказчиков и поставщиков: опыт России // Вопросы государственного и муниципального управления. - М., 2015. - Т. 9, № 1. - С. 69-91.

3 Рохмистров М.С. Доля закупок в разрезе способов. 2019. - https://goszakaz.ranepa.ru/news/278-po-itogam-ekspertnoj-diskussii-mir-zakupok-perezagruzka

тронных закупок составила в 2018 г. менее 1%. Однако электронный аукцион явно доминировал как в структуре способов закупки по Федеральному закону 44-ФЗ (72,2%), так и по Федеральному закону 223-Ф3 (55,7%), хотя сравнение свидетельствует о явном стремлении к снижению транспарентности закупок регулируемых организаций1. Конечно, это связано с тем, что «разница между аукционом и конкурсом состоит в том, что на аукционе победивший поставщик выбирается на основе четко определенного правила, в то время как на конкурсе решение выбора имеет, по крайней мере, некоторую степень субъективности»2.

Однако следует учитывать, что на электронном аукционе осуществляется закупка по самой низкой цене, в то время как типичный конкурс обеспечивает более высокую степень учета качественных характеристик закупаемой продукции, что особенно важно для социально ориентированных учреждений общественного сектора.

Невысокая до последнего времени (до 2014 г.) транспарентность российской системы публичных была обусловлена доминированием закупок у единственного источника согласно действовавшему до 2014 г. Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Это провоцировало расширение сферы коррупционного поведения участников закупок, снижение уровня конкуренции на торгах (рис. 3).

Уровень конкуренции

Рисунок 3.

Динамика уровня конкуренции на торгах по государственным и муниципальным

закупкам РФ в 2016-2018 гг.3

Однако следует учитывать, что транспарентность всей информации о закупке способствует расширению такой формы оппортунизма субъектов бизнеса, как сговор (картель) участников закупки между собой или с чиновником.

Таким образом, повышение транспарентности и уровня конкуренции процедур публичных закупок обеспечивает локализацию коррупции за счет решения следующих системных проблем:

- модернизация системы публичных закупок через ее ориентацию на конечные качественно-количественные результаты, а не на промежуточные параметры;

- повышение эффективности системы закупок;

- оценка качества исполнения контрактов на основе механизмов «обратной связи»;

- разграничение коррумпированных и некоррумпированных заказчиков, а также добросовестных и недобросовестных поставщиков;

- применение принципов корпоративного управления к организации государственного сектора;

- регулярный мониторинг и оценка состояния системы госзакупок.

Проведенное исследование направлений институционально-цифровой модернизации российской системы публичных закупок коррупции позволило получить следующие выводы:

- между масштабами проявления рентоориентированного и оппортунистического поведения (коррупционного) чиновников и прозрачностью закупочного процесса существует неоднозначная связь;

- снижение эффекта воздействия отрицательных институтов связано с комплексом мер, направленных на решение системных проблем сферы бюджетных закупок;

- в качестве наиболее радикального направления модернизации системы государственных и муниципальных закупок с 2014 г. выступает формирование контрактной системы, а с 2018 г. - полная цифровизация всех способов торгов.

1 Рохмистров М.С. Доля закупок в разрезе способов. 2019. - https://goszakaz.ranepa.ru/news/278-po-itogam-ekspertnoj-diskussii-mir-zakupok-perezagruzka

2 Кузнецова В. П., Бондаренко И. А. Блокчейн как инструмент цифровой экономики в образовании // Journal of Economic Regulation. 2018. - Т. 9, № 1. - С. 102-109.

3 Рохмистров М.С. Конкуренция на торгах. 2019. - https://goszakaz.ranepa.ru/news/278-po-itogam-ekspertnoj-diskussii-mir-zakupok-perezagruzka