CC BY
8ЦЕНТР И РЕГИОНЫ: НОВЫЕ ПРАВИЛА ИГРЫ (к вопросу о путях реформирования системы территориального управления)
THE CENTER AND THE REGIONS:
NEW RULES OF THE GAME (how to reform the system of regional public administration)
А.Ю. МАНЮШИС
член Правления ВЭО России, председатель экспертного Совета ВЭО России, декан Высшей школы бизнеса и менеджмента Международного университета в Москве, заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации, академик Международной Академии менеджмента, д.э.н., профессор
A.Yu. MANYUSHIS
member of the Board of the VEO of Russia, chairman of the Expert Council of the VEO of Russia, dean of the Graduate school of Business and Management of the International University in Moscow, honored scholar of the Russian Federation, Academician of the International Academy of management, Dr. Sc. Econ., Professor
Аннотация
Рациональная территориальная организация - один из ключевых факторов эффективного социального и экономического развития стран в постиндустриальную эпоху. Это особенно важно для больших государств, таких как США, Канада, Бразилия, Ин-
дия, Китай. Рациональная территориальная организация, отвечающая требованиям XXI столетия, исключительно важна и для России - одной из крупнейших по территории стран современного мирового сообщества.
Abstract
Rational territorial organization - is one of the key factors for effective social and economic development of countries in the postindustrial era. This is especially important for large countries such as the US, Canada, Brazil, India and China. Rational territorial organization that meets the requirements of XXI-st century, is extremely important for Russia - one of the largest (on the territory) countries of the modern world community. Fundamentals of today's Russian territorial system laid down in its new Constitution. At the same time, Russia, as well as the entire global international community faces today with new problems and challenges. Failure to take urgent steps implementing economic reforms and structural changes in previous years, the delay in the real (not declarative) turn to the course of modernization and transition to the innovative way of development, low efficiency of the basic sectors of economy and the slow development of the sectors, defining innovation and technological progress have led to stagnation. The sharp aggravation of political and economic contradictions on the international area, sanctions against Russia, including a significant restriction of access to financial resources, further strengthened these negative trends, led to the recession, and can be characterized as an economic crisis. All these arguments define the necessity of radical economic reforms. An important part of this work is the reform of the territorial organization of Russia and the entire system of the regional public administration.
Ключевые слова: территориальное управление, социально-экономическое развитие, постиндустриальная эпоха, территориальная организация, кризис мировой экономической архитектуры, новая управленческая культура, качество жизни, народнохозяйственный комплекс региона.
Keywords: territorial management, socio-economic development , post-industrial era, territorial organization , the crisis of the world economic architecture, a new management culture, quality of life, national economic complex of the region.
Основы сегодняшнего территориального устройства России заложены в ее новой Конституции. Вместе с тем Россия, как и все мировое сообщество, сталкивается сегодня с новыми проблемами и вызовами. Поэтому прежде чем перейти к вопросам собственно территориальной организации и управления, рассмотрим некоторые важные особенности современного этапа развития глобальной экономики.
Что такое «эффективное развитие» сегодня?
Во всем мире сегодня идут сложные и противоречивые процессы качественного реформирования важнейших сторон общественной жизни, пересмотр казавшихся незыблемыми принципов межгосударственных и внутригосударственных отношений. Казалось бы, только что появились признаки выхода из глобального экономического кризиса 2008-2010 годов, а в Европе уже опять назревают опасности суверенных дефолтов (Греция) и серьезнейших трудностей даже у таких, казалось бы, сильных экономик, как Испания, Португалия, Ирландия, Италия. Периодически идут информационные «вбросы» о нестабильности Евросоюза, о возможности выхода ведущих стран из еврозоны и Евросоюза в целом. Все это усугубляется кризисом концепции мультикультурализма, нарастанием межэтнических и межконфессионных конфликтов, нестабильностью, вызванной бурей революций «Арабской весны», ростом напряженности и прямых военных конфликтов, в которые могут быть втянуты ведущие мировые державы.
Клубок проблем вокруг сирийского кризиса еще очень далек от разрешения. Исламское государство, Сирия, Ирак, Иран, «умеренная оппозиция», курды, Саудовская Аравия, Турция, «объединенная коалиция» (США, Канада, Великобритания, Франция, Австралия и др.), а теперь уже и Россия - вот далеко не полный перечень вовлеченных в него только стран и объедине-
ний. А ведь сюда надо еще добавить целый комплекс межконфессиональных проблем, столкновение интересов и противоречий, исторических обид и т.д. и т.п. Все это свидетельствует о его фактически глобальном масштабе.
Большие проблемы для нас создает кризис в отношениях с ближайшим соседом и партнером - Украиной.
Это, так сказать, внешние факторы. Но есть и целый комплекс внутренних причин, из-за которых экономика России сегодня испытывает серьезные трудности. Непринятие неотложных мер по осуществлению назревших реформ и структурных сдвигов в экономике в «тучные» нулевые годы, задержка в реальном (а не декларативном) повороте на курс модернизации и перехода к интенсивному типу развития, сохранение низкой эффективности базовых отраслей экономики и медленное развитие секторов, определяющих инновации и научно-технический прогресс, привели к стагнации. Резкое обострение политических и экономических противоречий на мировой арене, санкции против России, включая значительные ограничения доступа к финансовым ресурсам, еще больше усилили эти негативные тенденции и привели к началу спада, что в совокупности можно характеризовать как экономический кризис.
Все это говорит о необходимости кардинального реформирования всей системы управления экономикой. Важной составной частью этой работы является реформирование территориальной организации России, всей системы территориального управления.
Системный кризис мировой экономической архитектуры,
который часто называют финансовым кризисом, сознательно сужая его проблематику, высветил ряд принципиальных проблем, не решив которые мировое сообщество не сможет успешно развиваться.
Рост социальной напряженности, деградация окружающей среды, истощение невозобновляемых природных ресурсов, отрыв финансовой системы от реальной экономики, возникновение «финансовых пузырей», крахи на биржах, опасность суверенных дефолтов и т.д. и т.п. - все это свидетельствует о несостоятельности глобальной экономической системы, в основу которой поло-
жен финансовый капитал как абсолютная, самодостаточная и неприкасаемая ценность. Эти проблемы системно исследуются в монографии президента Международного университета в Москве, профессора Г.Х.Попова «Великая альтернатива XXI века (итог века-волкодава: исчерпание постиндустриализма и перспектива Альтернативной Цивилизации)» [22].
Один из ключевых вопросов сегодня - формирование новой парадигмы социально-экономического развития и новой управленческой культуры с Этикой, Моралью и Социальной ответственностью, основывающихся на базовых общечеловеческих ценностях и прямо и непосредственно определяющих важнейшие управленческие решения.
Зададимся вопросом: «Догадывались ли о последствиях надувания «финансовых пузырей» и формирования «токсичных активов» владельцы и топ-менеджмент крупнейших банков, страховых компаний, да и национальных и международных финансовых институтов?». Ответ очевиден. Не только догадывались, но и точно знали, что рано или поздно кризис произойдет. Но такая стратегия развития представлялась наиболее привлекательной, «эффективной». И, конечно, финансовые магнаты были уверены, что их структурам и тем более им лично ничего не грозит. «Свои своих не бросят». В основном так и получилось: основные усилия правительств (и у нас и на Западе) были направлены на спасение главных виновников кризиса - крупнейших финансовых институтов.
Примеры такого рода «эффективных» стратегий можно найти во всех важнейших сферах человеческой деятельности: экономике, экологии, решении социальных проблем. Поэтому мировому сообществу сегодня применительно к бизнесу и менеджменту необходимо сформулировать новые «Десять заповедей» или «Кодекс чести», определяющие этику поведения, как на уровне хозяйствующих субъектов, так и на уровне стран, регионов и глобальной экономики в целом. Иными словами, с позиций XXI столетия необходимо определить, что можно делать - «этично»,- а что нельзя делать ни при каких условиях - «неэтично», «аморально» - даже если это представляется очень «эффективным» и не противоречит существующему законодательству.
Одним из важных итогов XX века стало осознание того, что эффективность - как корпораций, так и более сложных региональных и глобальных социально-экономических систем, - уже нельзя оценивать только по экономическим критериям.
В период глобализации и перехода развитых стран к различным вариантам постиндустриального общества коренным образом меняются взгляды на цели социально-экономического развития и критерии оценки его эффективности. Во главу угла выдвигаются уже не чисто экономические показатели (прибыль, рентабельность) и тем более не объемные показатели увеличения добычи полезных ископаемых или выплавки чугуна и стали. Критериями эффективности становятся качественные характеристики и в первую очередь ориентированность экономики и общественного развития в целом на инновации в самом широком смысле слова: развитие научного и технологического потенциала, восприимчивость экономики к современным вариантам научно-технического прогресса, использование новых информационных технологий, гибкость, способность адекватно реагировать на быстрые изменения бизнес-среды.
Более того, определяющими (и не только в декларативном, но и в практическом плане) становятся комплексные социальные характеристики: экология, здравоохранение, образование, среда обитания и жизнедеятельности, возможность самореализации и т.д., - все то, что обобщенно называют качеством жизни современного человека.
По меткому определению Г.Х.Попова, в своей оценке эффективности тех или иных решений и развития в целом нам необходимо наконец перейти от одномерных оценок с точки зрения «человека экономического» к комплексным оценкам с точки зрения «человека творческого».
А это уже в значительной мере именно региональная задача, поскольку именно на определенной территории люди реализуют важнейший комплекс своих жизненных интересов: в комфортных условиях жизни, здоровой окружающей среде, образовании, здравоохранении, культуре, услугах социальной инфра-
структуры, сферах приложения труда и возможностях профессионального роста и самореализации.
Соответственно меняются и требования к менеджменту. Одной из важных задач не только бизнес-сообщества, но и общества в целом в XXI веке является формирование новой управленческой культуры и поиск эффективных систем менеджмента на всех уровнях: от локального до глобального. В острой конкурентной борьбе будут выживать те компании и корпорации, а также те страны и регионы, которые смогут найти новые эффективные подходы в менеджменте. Эффективные управленческие решения будут решающим фактором преодоления нынешнего системного кризиса и построения новой глобальной экономики.
«Эффективный менеджмент - залог успеха», - сегодня это стало аксиомой. Мировой опыт убедительно показывает, что без адекватного современным требованиям управления не дадут должного эффекта ни капитальные вложения, ни самые современные машины и технологии, ни наличие квалифицированных рабочих и инженеров. Можно с уверенностью сказать, что обеспечение эффективного менеджмента - один из главных глобальных вызовов XXI века мировому сообществу.
Возрастание роли территориального управления
В современных условиях коренным образом меняется роль регионов в экономической и политической структуре нашего общества.
А это, в свою очередь, предполагает радикальную реформу территориального управления, создание такого его механизма, который был бы адекватен основополагающим принципам стратегии перехода России в фазу постиндустриального общества и органически вписался в новую систему управления экономикой.
Коренная перестройка территориального управления должна охватывать все звенья территориальной структуры нашего общества. Наш собственный и международный опыт показывает, что, начиная такие крупные преобразования, исключительно важно иметь глубоко научно обоснованную, широко обсужденную и общественно признаваемую и поддерживаемую концепцию ре-
формы территориального управления. (А ведь именно такой сформулированной интеллектуальной элитой и поддержанной основными слоями общества «идейной платформы» нам крайне не хватало в период коренных преобразований начала 90-х годов прошлого века).
Общеметодологическим принципом теории управления является необходимость соответствия любого вида управления объективным законам развития своего объекта и внутренним закономерностям построения и функционирования самой системы управления экономикой.
В результате объективных процессов общественного развития общественное производство приобретает определенную территориальную структуру. В нем происходит выделение особых относительно самостоятельных социально-экономических подсистем - регионов. Развивается особый вид общественных отношений, связанных с наличием такой объективной сферы общественной практики, которую можно назвать территориальным хозяйствованием.
В системе управления экономикой закрепляется определенный тип общественных отношений, основными из которых являются отношения собственности. Экономическая реализация территориальных форм отношений собственности требует создания адекватного механизма территориального управления. С отношениями собственности тесно связаны интересы. В развитии региона взаимодействуют интересы экономического центра, других регионов, предприятий, других звеньев экономики. И, конечно же, интересы жителей региона, приобретающие сегодня (хотя бы теоретически) превалирующее значение. Очень важно, что у региона как целого есть свои специфические социальные и экономические интересы, не сводимые к другим группам интересов. И именно территориальное управление должно стать механизмом реализации этих интересов.
Таким образом, можно сказать, что необходимость и возможность выделения территориального управления как особого вида управления базируется на объективных законах развития общественного производства и самой системы управления экономикой. В
практике хозяйствования выделились специфические сферы, эффективное управление которыми возможно только по территориальной линии. Территориальное управление является специфическим механизмом реализации требований объективных законов общественного развития, отношений собственности, общественных и личных интересов. Территориальное управление имеет свой объект и субъект. Оно взаимодействует с другими видами управления, образуя вместе с ними единую систему управления экономикой.
Территориальное управление постоянно развивается и на каждом этапе должно соответствовать вполне определенным требованиям. На современном этапе роль территориального управления возрастает. Это обусловлено принципиальными положениями общей концепции радикальной реформы общественных отношений, включающей демократизацию всех сторон общественной жизни, радикальную экономическую реформу, реформу политической системы, развитие межнациональных отношений. Важнейшей особенностью современного этапа является то, что развитие территориального управления уже не может рассматриваться как проблема только экономическая, а должно осуществляться во взаимосвязи со всеми сторонами реформы. Территориальное управление призвано обеспечить эффективную реализацию социальных и экономических интересов региона, сочетание региональных интересов с государственными и с интересами других звеньев экономической системы, создать прочную экономическую основу деятельности местных органов управления на основе развития демократизации, самоуправления, экономической самостоятельности.
Основные недостатки существующего механизма территориального управления
Сложившийся механизм территориального управления не отвечает современным требованиям. Основные его недостатки исторически обусловлены предшествующим развитием в рамках общей жестко централизованной системы, действовавшей на основе преимущественно административных методов и в условиях превалирования отраслевого подхода.
Проведенные за годы реформ преобразования не имели достаточного научного обоснования, осуществлялись бессистемно и основных проблем территориального управления не решили.
На сегодняшний день ситуация с созданием новой системы территориального управления достаточно неоднозначна: старая система практически разрушена, а новая еще не сформировалась. Приняты важнейшие нормативные акты, в том числе Конституция Российской Федерации, новые Гражданский и Налоговый кодексы, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принципы формирования федерального и местных бюджетов, заключаются соглашения о разграничении предметов ведения между центром и субъектами федерации и т.д. Частично проведена административная реформа, немного изменилось административно-территориальное деление РФ, уменьшилось количество субъектов федерации, изменены принципы избирательной системы, в том числе принципы избрания глав администраций субъектов федерации.
Однако этого, на наш взгляд, недостаточно. Отдельные усилия по созданию элементов новой системы территориального управления зачастую эклектичны, фрагментарны, не имеют под собой научной основы и единой концепции.
Разброс подходов в различных регионах недопустимо велик: от пресловутого «берите столько суверенитета, сколько сможете переварить» в 90-е годы, до призывов вернуться к централизованному унитарному государству с жесткой административно-командной системой управления.
Анализ мероприятий по реформированию территориального управления показывает, что они дают определенный эффект. Однако основных территориальных резервов повышения эффективности экономического и социального развития регионов не вскрывают, так как представляют собой все-таки отдельные преобразования, а не системную перестройку. Их ограниченность связана с тем, что они затрагивают в основном отдельные элементы организационной структуры, преобразование административно-управленческого аппарата и в значительно меньшей степе-
ни принципы хозяйственных отношений, функции органов управления и методы их реализации.
Недостаточно еще используются экономические формы взаимодействия регионов с предприятиями. Новые территориальные органы управления охватывают не все территориальное хозяйствование, а лишь отдельные его части; в масштабах страны и даже крупных регионов они не образуют цельную организационную структуру.
Медленно идет процесс разграничения компетенции между центром и регионами и между территориальными органами различных уровней, расширение экономического суверенитета, полномочий и ответственности регионов. Сохраняется необоснованный приоритет центральных хозяйственных ведомств над территориальными органами.
Просматривается тенденция нивелировки управления, создания одинаковых механизмов управления одноуровневыми регионами (например, субъектами федерации) без учета принципиальных различий в условиях их хозяйствования (регионы - доноры и регионы дотационные; развитые и нового освоения; инновационные и традиционных отраслей и т.д.).
Реализуемые варианты являются в основном перестройкой, осуществляемой «сверху». Недостаточно используются демократические подходы на основе инициативы «снизу».
Сохраняется разрыв между формально «записанными» за территориальными органами функциями и реальными возможностями их осуществления. Причина этого разрыва - в недостаточной экономической самостоятельности и ответственности регионов, неразвитости экономических основ межрегиональных и внутрирегиональных отношений, в том числе отношений регион - экономический центр, регион - регион, регион - предприятие, регион -население (личность).
Сохраняется деформация отношений государственной собственности, монопольными распорядителями, а по существу - владельцами которой остаются центральные административные ведомства.
Недостаточно эффективны экономические рычаги воздействия территориальных органов на развитие региона в целом и на конкретные предприятия и организации.
Основным документом, определяющим перспективы развития региона, является региональный бюджет. Однако при его разработке интересы центральных ведомств имеют безусловный приоритет над региональными.
Финансовые ресурсы региона слабо зависят от итогов функционирования его экономики. Вначале основная доля полученных в регионе доходов централизуется в госбюджете, а затем часть из них возвращается обратно по многочисленным отраслевым каналам, а также в виде дотаций (трансфертов) территориальным органам.
Взаимоотношения региона с другими звеньями хозяйства все еще в значительной мере строятся не на экономической эквивалентной основе, а путем прямого централизованного перераспределения.
В результате ни реальных возможностей, ни настоящей экономической заинтересованности в реализации наиболее эффективных вариантов развития у регионов не возникло.
Анализ эффективности осуществляемых вариантов перестройки территориального управления позволяет сделать вывод, что сегодня нужен не «косметический ремонт», а комплексная радикальная реформа его экономического и организационного механизмов.
С методологической точки зрения реформирование территориального управления предполагает решение четырех групп взаимосвязанных вопросов:
1. Чем управлять? - Определить и структурировать объекты территориального управления: типы регионов, их иерархия, соподчиненность, сферы хозяйства, управление которыми должно идти в основном по территориальной линии.
2. Что делать? - Определить цели и функции управления на каждом уровне региональной иерархии.
3. Как управлять? - Сформировать экономический и организационный механизмы территориального управления (методы, органы, процедуры).
4. Кто управляет? - Создать эффективную систему формирования кадрового потенциала территориального управления, включая подбор, расстановку, оценку деятельности кадров, их мотивацию, подготовку и переподготовку, карьерный рост и др.
Объект и функции территориального управления
Исследование объективных основ территориального управления и предъявляемых к нему требований позволяет научно-обоснованно подойти к выделению объекта и функций территориального управления. Основными факторами здесь являются наличие такой объективной области общественной практики, как территориальное хозяйствование с выделением двух его основных сфер - социальной и производственной - и, соответственно, двух групп реализуемых в регионе интересов - социальных и производственных интересов. При определенной условности разделения этих сфер между ними все-таки существуют принципиальные различия: по целям деятельности, критериям оценки, механизмам функционирования и управления, степени воздействия со стороны территориальных органов и др.
Так, производственная сфера с позиции региональных интересов является в определенном смысле сферой «зарабатывания денег». Критерием оценки здесь является экономическая эффективность. Механизм функционирования и управления - полный хозрасчет в условиях рыночного хозяйства.
А социальная сфера - это сфера «расходования денег» для удовлетворения социальных интересов людей. Критерием эффективности ее развития является уже не столько экономические показатели, сколько степень удовлетворения определенной социальной потребности, выраженной, например, в определенных нормативах (по жилью, здравоохранению, качеству окружающей среды и др.)
Выдвижение социальных проблем в качестве приоритетных кардинально повышает роль территориального управления.
Мы убеждены, что основной комплекс социальных интересов может быть эффективно реализован только по территориальной линии. Поэтому социальная сфера должна стать основным объектом территориального управления, а обеспечение ее эффективного развития - целью деятельности территориальных органов. Важнейшей функцией территориального управления в этой области является создание условий для удовлетворения материальных и духовных потребностей людей, в том числе обеспечение формирования, воспроизводства и эффективного использования трудового потенциала, удовлетворение потребностей людей в медицинском обслуживании, образовании, культуре, услугах социальной инфраструктуры, продуктах питания и товарах народного потребления, регулирование качественных и количественных характеристик населения, поддержание благоприятных экологических условий и др.
Объектом территориального управления в производственной сфере должен быть народнохозяйственный комплекс региона в целом и в особенности те его звенья, которые являются общей основой и создают условия эффективного функционирования всех предприятий и организаций региона, а также производственно-хозяйственные организации, обеспечивающие выпуск продукции и оказание услуг в основном внутрирегионального потребления.
Основной функцией территориального управления в производственной сфере является обеспечение эффективного развития региона как целого, обеспечение эффективного межрегионального и внутрирегионального разделения труда, комплекси-рования хозяйства региона, организация совместной деятельности предприятий в регионе, создание условий для размещения и эффективного функционирования производственных объектов, развитие производственной инфраструктуры, обеспечение эффективного использования регионального производственного, научно-технического и ресурсного потенциала, развитие территориальных хозяйственных комплексов, хозяйства местного зна-
чения, регулирование производства продукции и оказание услуг внутрирегионального потребления.
В современных условиях особое значение приобретают новые функции территориально хозяйственного управления, связанные с созданием условий для модернизации и перехода к инновационному типу развития, повышению инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности региона: создание региональных инновационных кластеров, «центров роста» инновационных технологий, распространение передового опыта, в том числе через стимулирование конгрессной деятельности, создание условий для привлечения инвестиций в высокотехнологичные отрасли, стимулирование коммерциализации инноваций, защита интеллектуальной собственности и т.д.
Проблема распределения компетенции между центром и регионами
Проблема распределения компетенции (или делегирования полномочий) является ключевой для любой системы управления. В традиционной советской системе априори предполагалось, что всей полнотой власти, абсолютной компетенцией по решению любых вопросов, начиная от строительства Байкало-Амурской магистрали и кончая установлением цен на печенье в Вильнюсе, обладал экономический и политический центр. Центр передавал (делегировал) часть своих полномочий регионам нижестоящего уровня (республикам, краям областям, районам, городам и т.д.), сохраняя в то же время право жесткого контроля и возможность вмешательства в решение любых вопросов на местах. При всех своих недостатках такая система, которую можно назвать административным централизмом абсолютистского толка, внутренне логична и соответствует основополагающим принципам построения жестко централизованного унитарного государства и административно-командной экономики. Отличительной особенностью такой системы является концентрация всей власти в центре и делегирование полномочий в одном направлении: «сверху -вниз». Такая система (ее иногда называют «экономикой мобилизационного типа») оказывается достаточно эффективной при ре-
шении некоторых важных проблем, требующих огромной концентрации сил, средств, производственного потенциала, человеческих ресурсов (например, индустриализация, военная экономика, создание ядерного щита и др.), но малопригодна для обеспечения функционирования социально ориентированной экономики в условиях демократизации общества.
Антиподом административного централизма является система, в которой ее региональные элементы, обладая чрезвычайно широкими полномочиями, добровольно, на основе экономической и политической целесообразности, ограничивают свои полномочия и передают центру часть своей компетенции для решения тех вопросов, решение которых непосредственно на местах неэффективно или вообще невозможно. Это, например, обеспечение обороноспособности, развитие основ общей законодательной базы, обеспечение функционирования единой финансовой и налоговой системы, регулирование макроэкономических пропорций, проведение целенаправленной государственной структурной политики, координация деятельности регионов и т.д. По таким принципам построена Швейцарская конфедерация, где кантоны обладают очень широкой самостоятельностью.
В еще более полном виде они реализуются в Европейском союзе. Европарламент, Еврокомиссия и другие центральные органы ЕС действуют исключительно на основе полномочий, добровольно переданных им независимыми государствами.
Европейский союз (ЕС) - наднациональное объединение 27 государств Европы. В рамках ЕС координируется реализация ряда межгосударственных программ, действует единый рынок, включающий в себя таможенный союз, валютный союз (единая европейская валюта - евро, действует на территории 19 из 27 членов Евросоюза), общую политику в области сельского хозяйства и рыболовства. Европейский союз предпринимает меры к координации действий стран-членов в области политики. Также существуют тенденции к координации действий в области обороны и общей внешней политике. ЕС постепенно эволюционирует из экономической организации в наднациональную. В настоящее время совместный ВВП Евросоюза является крупнейшим в мире и составляет 15,849 триллиона долларов США.
Такую систему можно условно назвать системой демократического централизма либерального толка (не следует только путать ее с хорошо известным «принципом демократического централизма», применявшемся в коммунистическом партийном строительстве). Основной ее чертой является то, что делегирование полномочий идет «снизу- вверх».
Между этими двумя полюсами - административного централизма и демократического централизма - находится широкий спектр вариантов распределения полномочий, реализуемых на практике в разных странах.
На наш взгляд, с позиций территориальной организации России современная трактовка принципа демократического централизма может быть представлена формулой «сильный центр и сильные регионы». Поэтому речь должна идти не о противопоставлении централизованного руководства самостоятельности регионов, а о рациональном разделении функций между экономическим центром и регионами, обеспечивающем наиболее эффективное сочетание общегосударственных интересов с региональными.
Централизм - важнейшая характерная черта систем управления крупными современными экономическими системами как в государственном, так и в межгосударственном масштабе. Его необходимость диктуется рядом обстоятельств. Прежде всего - характером развития производительных сил, достигших такого уровня, когда необходимо управление хозяйством как целым. Это означает, во-первых, что в хозяйстве появились проблемы, которые иначе, чем централизованно, решить нельзя. И, во-вторых, централизованные решения по этим проблемам выступают как основные, как общая база для других решений.
Централизм необходим, далее, в силу природы общественной собственности. Чтобы она выступала действительно как собственность всего общества, требуется централизованное руководство в масштабе общества.
Необходимость централизма неизбежно вытекает и из общепризнанной сегодня необходимости государственного регулирования в условиях рыночной экономики. А этого без экономического центра добиться невозможно.
Необходимость централизма в управлении экономикой предопределяет выделение особой функции управления - функции централизованного руководства экономикой.
Все развитые страны в той или иной степени осуществляют централизованное регулирование своего развития. Это, как правило, установление общих экономических условий хозяйствования, «правил игры», осуществление крупных социальных, производственных, научно-технических, экологических и других программ, в том числе регионального характера.
На наш взгляд, необходимость централизма на современном этапе диктуется объективными закономерностями социального и экономического развития любых общественных систем, так как объективно существуют проблемы, децентрализованное решение которых неэффективно или которые иначе, чем централизованно, решить нельзя. Усиление такого централизма характерно для всех развитых стран, перешедших к постиндустриальному периоду развития.
Вместе с тем нельзя отождествлять централизм как принцип управления с конкретными формами его реализации. Характеристики функции централизованного руководства: содержание, масштаб, формы и методы реализации и т.д. зависят от конкретного этапа развития общественного производства. По мере развития радикальной экономической реформы сфера административно-бюрократического централизма, связанная с жестким регламентированием из центра всех аспектов деятельности всех звеньев экономики (в том числе предприятий и регионов) и по существу оперативным управлением ими с помощью административно обязательных команд, сужается.
Одновременно сфера централизма экономического, связанного с созданием наиболее благоприятных условий для развития различных звеньев экономики путем нормативного регулирования их деятельности, а также с решением долгосрочных, комплексных, стратегических проблем, действительно требующих централизованного подхода, расширяется.
В общем виде в современных условиях экономический центр должен заниматься теми вопросами, которые обеспечивают един-
ство экономики, централизованно могут решаться более эффективно, чем регионами или самими производственными организациями в ходе прямых связей, и без централизованного руководства вообще неразрешимы.
Централизованное руководство в современных условиях должно осуществляться через управление интересами с использованием в основном экономических инструментов.
Развитие системы управления экономикой на основе принципа демократического централизма должно идти в диалектическом единстве и укреплении обоих его начал. При этом на современном этапе значительно возрастает роль регионов как важнейших элементов экономической и политической структуры нашего общества. Соответственно возрастает и роль территориального управления как механизма реализации региональных интересов.
Факторы, влияющие на территориальную организацию России
Региональная структура общества и территориальное управление складываются на основе объективных процессов общественного развития и, соответственно, подчиняется объективным законам, описывающим это развитие. Степень соответствия конкретного варианта системы управления ключевым характеристикам экономической и политической системы можно рассматривать как критерий ее эффективности и на основании этого прогнозировать успех или неуспех в решении конкретных задач.
Для построения системы территориального управления ключевыми характеристиками экономической и политической системы, на наш взгляд, являются:
• тип государственного устройства (унитарное государство, федерация, конфедерация);
• тип общественного строя (авторитарный, демократический);
• тип экономической системы (административно-командная, рыночная);
• достигнутый уровень и вектор перспективного развития страны (великая держава, развитая страна постиндустриального
общества, развивающаяся страна «третьего мира», сырьевой придаток развитых стран);
• качество экономического роста (стратегическая ориентация на модернизацию и инновационное развитие или сохранение «традиционных» отраслей и сфер хозяйствования);
• масштабы и сложность экономики (узкоспециализированная экономика, ориентированная, например, только на добывающие сырьевые отрасли или многоотраслевая экономика);
• характер размещения производственных сил по территории страны;
• масштабы территории, распределение минерально-сырьевых и энергетических ресурсов, разнообразие природных, климатических и иных естественных условий;
• величина и динамика народонаселения, система расселения населения, неравномерность социально-экономического развития регионов;
• национальная структура и национально-государственное устройство;
• исторические традиции и сложившаяся административно-территориальная структура;
• требования охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов в соответствии с концепцией «устойчивого развития»;
• и, наконец, важнейший блок социальных характеристик, которые обобщенно можно представить как стратегическую установку на постоянное повышение качества жизни в соответствии с запросами и возможностями современного человека постиндустриального общества.
На основе предложенной системы характеристик мы должны ответить, какой мы хотели бы видеть Россию в XXI веке, какие сценарии развития являются реализуемыми и приемлемыми и что для этого нужно сделать. Не вдаваясь в развернутую аргументацию, мы присоединимся к выводам профессора Г.Х. Попова, считающего, что в перспективе Россия в нынешних границах может существовать только как великая держава с федеративным государственным устройством, широкой автономией крупных ре-
гионов-субъектов федерации, демократическим общественным строем (президентская республика), регулируемой рыночной экономикой ограниченно открытого типа [24]. Далее, в области инновационного развития, несомненным приоритетом является концентрация усилий на развитие фундаментальных научных исследований (в том числе вернуть лидирующие позиции в областях, где Россия традиционно была сильна, - физика, математика, космос - и новых прорывных областях, определяющих современные прорывные направления научно-технического прогресса, - информатика, биология, генетика и др.).
Административно-территориальная структура России
Сегодня территориальная организация России достаточно противоречива. В состав Российской Федерации сегодня входят 83 формально равноправных субъекта, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Россия также подразделяется на 8 федеральных округов. Субъекты Федерации имеют свое административно-территориальное деление. Как правило, основными единицами в составе субъекта являются районы и города республиканского (областного, краевого) значения.
Высший уровень - субъекты федерации - составляют структурные единицы, существенно (иногда в десятки раз) различающиеся по величине территории, численности населения, природному и экономическому потенциалу и даже статусу (автономные республики, края, области, крупнейшие города).
Выделение восьми укрупненных административных округов во главе с назначаемыми представителями Президента РФ не разрешают этих противоречий, так как их место и роль в территориальной структуре недостаточно определены.
Федеральные округа Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом Президента России В.В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года.
Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации и были созданы по аналогии с военными округами и экономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом. В момент их учреждения в 2000 было создано 7 федеральных округов. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д. А. Медведева 19 января 2010. Единственным изменением в названиях округов было переименование Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 года.
Есть предложение (озвученное президентом Д.А. Медведевым в июне 2011 года) о создании Столичного федерального округа (границей которого предполагается ЦКАД).
Почти все округа состоят преимущественно или только из краев и областей. Единственным из округов, который почти полностью состоит из национальных республик, является Северо-Кавказский округ.
В округах определены города-центры, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором город-центр не является административным центром или крупнейшим городом своего субъекта.
Полпред Президента РФ в федеральном округе является представителем Президента РФ и работником администрации Президента.
Руководство округов главенствует над входящими субъектами, не имея конституционных полномочий, но имея соответствующие ведомственные (в федеральных ведомствах действуют управления по федеральным округам)
Средний уровень территориальной организации РФ - это административные районы, автономные области, национальные округа, города.
И, наконец, низовой уровень - сельские администрации, малые города, поселки городского типа.
Существующие административно-территориальные границы регионов сложились исторически и не отражают границ реально существующих и формирующихся производственно-хозяйственных и социально-экономических комплексов. Выделение регионов происходило вовсе не на основе экономических принципов и для целей хозяйственного управления мало пригодно. Управление регионами построено единообразно, без учета их особенностей.
В процессе экономической реформы крайне актуальной задачей является упорядочение территориальной организации Российской Федерации. На верхнем уровне целесообразно иметь не более 20 крупных регионов-субъектов федерации. Необходимо привести в соответствие административные границы регионов с границами реально складывающихся территориальных производственно-хозяйственных и социально-экономических комплексов. Далее очень важно реформировать «территориальную вертикаль», иерархию регионов и территориальных органов управления. На наш взгляд, для России целесообразно иметь четырехступенчатую территориальную структуру: центр - крупные регионы-субъекты федерации - административные районы и города -местные самоуправления.
Анализируя различные подходы к решению проблемы рационального распределения полномочий по уровням региональной иерархии применительно к современной России, мы в целом разделяем идею, выдвинутую видными учеными и общественными деятелями и, в частности, Александром Исаевичем Солженицыным, о том, что для России наиболее приемлемым был бы земский вариант делегирования полномочий «снизу - вверх». Вместе с тем мы считаем, что для того, чтобы избежать излишних ошибок и волюнтаризма в определении состава функций и объема компетенции на каждом уровне управления, этот процесс должен идти не спонтанно, а иметь объективные научные критерии. На наш взгляд, одним из важнейших критериев, определяющих базовые характеристики компетенции региона того или иного
уровня (область - район, город - локальные самоуправления) является система интересов, реализуемых на этом уровне (об этом подробнее см. ниже).
За каждым уровнем должны быть закреплены именно те полномочия (функции), реализация которых на данном уровне является наиболее эффективной. При этом делегирование полномочий должно быть подкреплено созданием механизма реализации этих полномочий, т.е. действенно экономического и организационного механизмов территориального управления.
В условиях демократизации общества и перехода к регулируемой рыночной экономике ограниченно либерального типа объем управленческих функций, осуществляемых экономическим центром, существенно уменьшается и сам их характер радикально меняется. Основная часть оперативных вопросов хозяйственной деятельности предприятий и обеспечения социально-экономических условий жизни людей решается самостоятельно на местах: на уровне основных звеньев хозяйства (предприятиях) и в регионах непосредственно по месту жительства.
Центр должен осуществлять основные системообразующие функции стратегического характера, определяющие целостность государства: основы построения единой политической и экономической системы, обороноспособности и правопорядка (внешней и внутренней безопасности). В экономической области это разработка экономической стратегии, государственный бюджет, денежная, финансово-кредитная и налоговая системы, естественные монополии, глобальная инфраструктура (транспорт, энергетика, телекоммуникации и др.), общегосударственные программы, пенсионное обеспечение, социальная поддержка и т.д.
С учетом большого разнообразия условий существования регионов, управление ими, видимо, должно строиться по-разному. Необходимо создать типологию регионов с учетом их потенциала и перспектив развития:
• по степени «самодостаточности» - регионы-доноры и дотационные регионы;
• по специализации - регионы добывающие, обрабатывающие, рекреационные; регионы, ориентированные на традицион-
ные отрасли или на осуществление инноваций, новых «прорывных» программ, связанных с НТП и высокими технологиями;
• по перспективам развития - регионы развивающиеся и затухающие, развитые и нового освоения и т.д.
В соответствии с типологией регионов должны быть созданы и типовые схемы территориального управления, отражающие их особенности.
Так, очевидно, что самостоятельность регионов - доноров в решении большинства вопросов своего экономического и социального развития может быть очень высока, а развитие дотационных регионов, видимо, должно осуществляться под контролем и при участии центра, выделяющего соответствующие ресурсы.
Проблема согласования интересов.
Региональные интересы
Общественное развитие - это всегда коллизия, столкновение интересов. При этом отдельным группам приходится учитывать интересы других групп, уменьшать свои «аппетиты», в плане «суверенитетов», «свобод», территориальных границ, доступа к ресурсам, прав распоряжения собственностью, природными, производственными и социальными объектами и т.д.
Задача демократического государства - обеспечить идентификацию и справедливое согласование интересов различных (в том числе территориальных) подсистем общества. В этой связи нам предстоит существенно теоретически развить традиционную концепцию рационального сочетания общественных, коллективных и личных интересов. Так, принципиальное разногласие «либералов» и «государственников» - положение о приоритете личных или общественных интересов - требует сегодня серьезного анализа. И в первую очередь необходимо выявить, что же является действительными общественными интересами, каков механизм их формирования и кто их выразитель. Требует серьезного анализа соотношение общественных и государственных интересов. Надо решительно преодолеть сложившееся и укоренившееся за годы безраздельного господства жестко централизованной административно-командной системы отождествление обществен-
ных и государственных интересов, монопольными выразителями которых являлись центральные административные исполнительно-распорядительные органы.
Таким образом, на базе анализа всей системы общественных отношений необходимо выделить и проанализировать такую базовую категорию, как интерес, чтобы обосновать, что же такое сегодня:
- общественные интересы;
- государственные интересы России (внешние и внутренние);
- интересы крупных социальных групп;
- интересы регионов, как социально-экономических систем;
- интересы хозяйствующих субъектов;
- индивидуальные (личные) интересы людей.
Жизнь показывает, что крупный комплекс жизненно важных интересов людей имеет ярко выраженный территориальный аспект. Причем в условиях демократизации этот аспект усиливается. На наш взгляд, в государственных интересах должны быть более гармонично учтены интересы регионов. В то же время территориальные органы управления должны стать более последовательными проводниками общегосударственной социально экономической политики, обеспечивать сочетание интересов страны в целом и интересов региона.
Реализация различных групп общественных и личных интересов всегда происходит в рамках тех или иных регионов.
Во-первых, регион является частью, подсистемой системы более высокого порядка. Например, район входит в область, которая в свою очередь является частью страны в целом. Соответственно в развитии хозяйства региона отражаются интересы региональных хозяйственных систем более высокого порядка.
Во-вторых, регион взаимодействует с другими регионами, территориально с ним не пересекающимися (например, область с областью), что также вызывает необходимость взаимоувязки их интересов.
В-третьих, на территории региона функционируют предприятия и организации, входящие в различные отраслевые системы и
соответственно реализующие интересы этих систем и свои внутренние интересы
В-четвертых, в развитии региона необходимо учитывать интересы различных групп населения, выделяющихся по социальному (рабочие, служащие, колхозники, интеллигенция), профессиональному (инженеры, врачи, учителя, артисты), половозрастному (мужчины, женщины, молодежь, пенсионеры), национальному и другим признакам.
В-пятых, каждый человек как житель региона имеет свои индивидуальные личные интересы.
И, наконец, очень важно, что у региона как целого есть свои особые экономические и социальные интересы, несводимые к другим группам интересов.
Все эти группы интересов тесно переплетаются, взаимодействуют и должны реализовываться через соответствующие управленческие механизмы. Иногда различные интересы могут приходить в противоречие. Возникает проблема их рационального сочетания.
Часто территориальные интересы связаны с развитием межнациональных отношений. Это особенно важно учитывать на уровне национально-государственных единиц - автономных республик, краев, областей и т.д.
Особенность региональных интересов в том, что они невзаимозаменяемы, проявляются в комплексе и в совокупности характеризуют то, что мы называем качеством жизни человека. Так, дополнительными метрами жилплощади нельзя компенсировать плохое качество окружающей среды, а доступностью продуктов питания - низкий уровень здравоохранения. И никто, кроме территориальных органов, не может в комплексе решать эти проблемы.
С управленческой точки зрения очень важно то, что именно анализ интересов, реализуемых на том или ином региональном уровне, может дать объективную базу для рационального распределения полномочий и функций управления по уровням региональной иерархии.
Необходимо выработать объективные основания (критерии) для того, чтобы преодолеть очень распространенный сегодня субъективизм, попытки «урвать» от центра побольше полномочий и незаработанных ресурсов при минимальной ответственности территориальных органов за результаты экономического и социального развития регионов. И отталкиваться здесь нужно именно от того, на каком уровне целесообразно реализовывать те или иные интересы. Так, основной набор повседневных потребностей людей, связанных с жильем, здравоохранением, образованием, услугами бытовой инфраструктуры, должны удовлетворяться непосредственно на низовом региональном уровне по месту жительства. Следовательно, за городскими, районными органами управления должны закрепляться соответствующие полномочия и ресурсы. А вопросы структурных сдвигов в экономической и социальной сфере, развития крупных объектов инфраструктуры, регулирования макроэкономических пропорций, должны решаться на уровне крупных регионов - субъектов федерации или федеральным центром.
Развитие механизма территориального управления
Основой реформирования экономического механизма территориального управления является переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления. Новый экономический механизм должен расширить реальные возможности и усилить ответственность территориальных органов за обеспечение эффективного социально-экономического развития региона.
При переходе к экономической системе управления необходимо ответить на следующие ключевые вопросы:
• откуда территориальные органы будут получать ресурсы?
• на что их расходовать?
• какими методами они будут влиять на хозяйство региона?
• что заставит их действовать в нужном (отражающем интересы региона) направлении?
Реформа экономического механизма территориального управления должна, на наш взгляд, включать:
• перестройку форм экономической реализации отношений собственности на основе нового рационального распределения функций владения, пользования и распоряжения ею между центром, субъектами федерации, местными органами самоуправления и трудовыми коллективами с учетом общественных интересов, реализуемых каждым из этих звеньев;
• развитие экономической реформы на уровне основного звена, на основе демократизации и перехода к рыночным формам хозяйствования;
• перестройку хозяйственных взаимоотношений региона с другими звеньями экономической системы (центром, другими регионами, предприятиями) на экономических принципах эквивалентности и возмездности;
• перестройку механизма формирования ресурсов территориальных органов на основе перехода к нормативным принципам образования регионального бюджета и установления более тесной зависимости между эффективностью развития хозяйства региона в целом и его средствами на развитие социальной и производственной сферы;
• перестройку механизма воздействия территориальных органов на основные звенья хозяйства на основе перехода от административной подчиненности к экономическому нормативному регулированию условий функционирования предприятий;
• перестройку механизма мотивации работников территориальных органов на основе усиления связи оплаты труда с итогами экономического и социального развития региона.
Регионы в рамках нового распределения функций владения, пользования и распоряжения государственной собственностью должны обладать широким экономическим суверенитетом. Причем процесс делегирования полномочий должен идти двумя путями: «сверху вниз», когда центр передает регионам часть своих функций, и «снизу вверх», когда самостоятельно хозяйствующие регионы добровольно, на основе экономической целесообразности передают вышестоящим звеньям экономической системы те функции, которые требуют межрегиональных согласований и не
могут быть осуществлены на основе прямых связей и, соответственно, передают им также полномочия и ресурсы, необходимые для реализации этих функций.
Население региона реализует свои права сохозяев общественной собственности через местные законодательные и исполнительные органы. Местные органы, осуществляя функции владения общественной собственностью, передают ее далее непосредственным пользователям, например, на условиях аренды. Причем государственные предприятия, частные фирмы, кооперативы, фермерские хозяйства, коллективы индивидуального труда, общественные и другие организации должны находиться в равных условиях, и передача им собственности должна осуществляться с учетом интересов региона на конкурсной основе.
Взаимодействие предприятий с регионом должно строиться в основном на экономических принципах. Общий режим функционирования экономической системы страны, «правила игры» устанавливаются экономическим центром. Вместе с тем, регионы должны обладать широким экономическим суверенитетом. Они в рамках общих правил самостоятельно регулируют условия хозяйствования на своей территории, воздействуют на предприятия в основном экономическими методами: через налоги, нормативы платежей, цены и др., а также на основе установления взаимовыгодных договорных отношений с четкой регламентацией прав и ответственности сторон. Регионы предоставляют предприятиям свои ресурсы и услуги (в том числе управленческого характера) на платной основе.
В решении проблемы повышения эффективности территориального управления (как и в любой социальной системе управления) ключевую коль играет качество кадров управления. Поэтому в новом механизме территориального управления должен быть существенно реформирован весь блок системы работы с кадрами: формирование требований, подготовка (базовое образование, повышение квалификации, профессиональная переподготовка), подбор, расстановка, оценка, мотивация, планирование карьеры и др. Не разбирая все участки этой исключительно
сложной и комплексной работы, коснемся лишь нескольких, на наш взгляд очень важных и не решенных в настоящее время проблемах.
Обязательным элементом любой системы управления является механизм мотивации работников. Мало формально закрепить за органом управления те или иные функции и даже наделить его соответствующими ресурсами и другими рычагами для выполнения этих функций. Следует сформировать еще и механизм заинтересованности работников в деятельности именно в том направлении, которое необходимо обществу.
Обычно выделяют методы материальной, социальной (моральной) и властной мотивации.
В новой системе должны быть задействованы все механизмы мотивации работников к эффективному труду: и материальная мотивация по линии оплаты труда, и мотивация самим местом работы и характером труда (в том числе сознанием возможности хорошо сделать общественно важное дело), и социальная мотивация по линии общественного признания значимости их работы, и т.д.
В механизме мотивации обязательно должна быть предусмотрена материальная заинтересованность работников. Логика здесь может быть примерно следующей. Раз возможности территориальных органов воздействовать на экономическое и социальное развитие теперь будут зависеть от их собственных ресурсов, а они в свою очередь от результатов функционирования всего народнохозяйственного комплекса региона, то территориальные органы будут заинтересованы в повышении эффективности работы экономически самостоятельных предприятий. Они будут искать те сферы для своей деятельности, которые дают наибольший эффект.
Часть дополнительного дохода, полученного предприятиями за счет усилий территориальных органов (например, от посреднической деятельности), должна передаваться этим органам и частично использоваться ими на материальное стимулирование своих работников.
Исключительно важно обеспечить реальную заинтересованность и ответственность работников территориальных органов в
повышении эффективности социального развития региона,
преодоления «остаточного» принципа выделения средств на эти цели. Основным критерием их деятельности здесь должен быть уровень достижения установленных нормативов развития социальной сферы. А обоснование социальных целей и нормативов должно стать важнейшим элементом разработки перспектив развития региона.
Кардинальная перестройка экономического механизма территориального управления определяет и подходы к формированию его организационного механизма. Характерная для административной системы сложная иерархическая структура узкоспециализированных звеньев становится ненужной.
Конкретные организационные формы территориального управления могут быть различными, но в совокупности они должны образовывать цельную систему территориальных хозяйственных органов, включающую следующие звенья:
• межотраслевые территориальные органы, ответственные за эффективность развития хозяйства региона в целом;
• межотраслевые территориальные органы, ответственные за развитие социальной сферы;
• территориальные органы управления территориальными производственно-хозяйственными комплексами, региональной производственной инфраструктурой; отраслями хозяйства, работающими преимущественно на удовлетворение внутрирегионального спроса;
• органы, осуществляющие функцию организации совместной деятельности предприятий в регионе;
• программно-целевые органы территориального управления, формируемые для решения некоторых важных межотраслевых территориальных проблем;
• различного вида территориальные ассоциации основных звеньев хозяйства (объединения, узлы, центры, акционерные общества, финансово-промышленные группы и др.), формируемые на основе их добровольного объединения и кооперации.
Особое значение имеет организационное закрепление в структуре двух групп функций: функций обеспечения эффективного
развития хозяйства региона в целом и функций развития социальной сферы.
При переходе к новой системе управления очень важен вопрос о порядке формирования территориальных хозяйственных органов.
Создание новых территориальных хозяйственных органов должно идти двумя путями: «сверху» и «снизу».
Местные исполнительно-распорядительные органы могут, действуя «сверху», создавать территориальные хозяйственные органы, передавая им часть своих хозяйственных функций. В первую очередь это должны быть органы, ответственные за эффективность экономики региона в целом.
Параллельно должен идти процесс создания хозяйственных органов «снизу», путем добровольного объединения экономически самостоятельных хозяйствующих субъектов (предприятий, банков, инвестиционных и страховых компаний и т.д.) на основе экономической целесообразности.
В перспективе формируемые таким демократическим путем органы территориального хозяйственного управления могут заменить часть органов, создаваемых региональными администрациями.
В соответствии с особенностями современного этапа реформ при формировании механизма территориального хозяйственного управления важно учитывать не только «чисто» экономические факторы. Так, рассматривая самофинансирование как основу экономического механизма территориального управления, необходимо видеть и его границы, а также место в системе управления регионом.
С учетом сложной структуры реализуемых в регионе общественных интересов, отражающих экономические, социальные, национальные, демографические и другие аспекты территориального развития, в механизме территориального управления экономические методы должны сочетаться с неэкономическими, в том числе с методами прямого регулирования, с установлением норм и правил, регламентирующих определенные виды деятельности (например, природоохранных норм). При этом в полной мере должны быть использованы демократические процедуры согласования общественных интересов через механизм предста-
вительной власти, реализуемый в деятельности местных представительных органов.
Значительное развитие должны получить демократические основы территориального управления, в том числе: развитие форм непосредственной демократии, «контроля снизу» (создание органов местного самоуправления, прямые выборы руководителей представительных и исполнительно-распорядительных органов на конкурсной основе, регулярные опросы общественного мнения, референдумы по важнейшим вопросам и т.д.).
В результате комплексной перестройки территориальной организации России и механизма территориального управления будет сформирована новая система, адекватная требованиям постидустриальной экономики 21-го века.
Библиографический список
1. Анхольт С. Бренд Америка, М.: Добрая книга, 2010.
2. Барсуков И.Е., Манюшис А.Ю. Регулирование устойчивого развития крупного города: управление по интересам и стратегический территориальный маркетинг. Научные труды Вольного экономического общества России. Том 183, Москва, № 4/2014. Изд. ВЭО, 2014 г., - 378 с., с.210-243.
3. Барсуков И.Е. Инновационные механизмы обеспечения устойчивого развития крупного города (на примере Москвы) дис. на соискание ученой степени к.э.н. М. 2007 www.rsl.ru
4. Бурак П.И., Ростанец В.Г., Рукина И.М. и др. Экономика и организация управления крупным городом. . / М.: Издательский дом Международного университета в Москве, 2014.- 544 с.
5. Бурстин Д. Американцы: национальный опыт. М.: Прогресс, 1993.
6. Визгалов Д.В. Маркетинг города / - М.: Фонд «Институт экономики города», 2008.
7. Гайнутдинов Н.А., Меламед И.И. , Столяров О.И. Стратегии развития городов и мегаполисов: проблемы, цели, механизмы / -М.:Современная экономика и право, 2007.
8. Замятин Д. Мета-география: пространство образов и образы пространства. - М.: Аграф, 2004.
9. Кириков А. Основы эффективности для брендинга мест Журнал «Маркетинг Менеджмент» № 11-12 за 2012 год.
10. Котлер Ф. Основы маркетинга / Пер. с англ. - СПб.:АО «Коруна», 1994.
11. Котлер Ф. и др. Маркетинг мест. СПб.: Стокгольмская школа экономики, 2005.
12. Линч К. Образ города / Пер. с англ. - М.:Стройиздат, 1982.
13. Лэндри Ч. Креативный город / Пер. с англ. - М.:Классика-XXI век, 2005.
14. Макагонов П.П. Управление развитием городских территорий. ИПК госслужбы РАГС, М.: 2001.
15. Манюшис А.Ю. Территориальное управление: новый этап реформ / Сб. научн. трудов Тетради Международного университета / М.: Международный университет (в Москве), 2003.
16. Манюшис А.Ю..Территориальное управление: проблемы и пути перестройки. Монография. / М., Изд. «Экономика», 1990
17. Манюшис А.Ю. Территориальная организация России: отвечая на вызовы ХХ1-го столетия. Научные труды Вольного экономического общества России. Том 170, Москва, Изд. ВЭО, 2013.
18. Мещеряков Т.В. Имидж города как стратегический фактор эффективного маркетинга территории. Журнал «Проблемы современной экономики», № 2 (30), 2009.
19. Мещеряков Т.В, Концепция инструментария управлением маркетингом территории в условиях креативной экономики (теория и методология) дис. на соискание ученой степени д.э.н. Спб 2011 www.rsl.ru
20. Орлова Т. Программа продвижения города как метод коммуникационного менеджмента. - http://www.koism.rags.ru/publ/ агйс^/20^р
21. Панкрухин А. Маркетинг территорий. - СПб.: Питер, 2006.
22. Попов Г.Х. Великая альтернатива XXI века (итог века-волкодава: исчерпание постиндустриализма и перспектива Альтернативной Цивилизации). - М.: Издательский дом Международного университета в Москве, 2013. - 416 с. (Серия «Мне на
шею кидается век-волкодав (Переосмысление истории России в XX веке в десяти книгах)»).
23. Попов Г.Х. Первый мэр Москвы. - М.: Издательский дом Международного университета в Москве, 2015. - 586 с.
24. Попов Г.Х. Будет ли у России второе тысячелетие. М., «Экономика», 1998 г.
25. Рожков И., Кисмерешкин В. Бренды и имиджи. Страна, регион, город, отрасль, предприятие, товары, услуги. - М.: РИП-холдинг, 2006.
26. Рукина И.М., Петросян Д.С., Лочан С.А., Манюшис А.Ю. Инновационное развитие высшего профессионального образования в России. Монография / Под. ред. А.Ю.Манюшиса. / М.: Издательский дом Международного университета в Москве, 2014.400 с.
27. Рукина И.М., Анфимова А.Ю. Региональная экономика и управление. / М.: Издательский дом Международного университета в Москве, 2013. - 250 с.
28. Сачук Т.В. Территориальный маркетинг. - СПб.: Питер, 2009.
29. Устойчивое развитие территорий крупных городов: учебное пособие для студентов высших учебных заведений / В.И. Голованов, И.Е. Барсуков, В.Н. Урсов; Междунар. ун-т в Москве 2010.
30. Флорида Р. Креативный класс. М.: Классика-XXI век, 2005.
31. Экономика и организация управления крупным городом: учебное пособие для студентов высших учебных заведений/под. Общ. Редакцией П.И. Бурака М.: Издательский дом Международного университета, 544 с., 2014.
32. Ashworth G., Voogd H. Selling the City: Marketing Approaches in Public Sector Urban Planning. L:Belhaven, 1990.
33. Bailey J.T. Marketing Cities in the 80th and Beyond (Chicago: American Economic Development Council, (1989).
34. Bradley, A., T. Hall, M. Harrison. Selling.
35. Cities - Promoting New Images for Meeting Tourism,"Cities 19, no. 1 (2002): 61-70.
36. Indicators of sustainable development: framework and methodologies, UN commission on Sustainable Development, New York, 2001.
37. Nigel Harris Urban Age, Washington, Spring 1999
38. Clark, D. Urban World, Global City (London, New York,1996).
39. Sassen, S. Territory. Authority. Rights. From Medieval to Global Assemblages (Princeton: University Press, 2006).
40. Taylor P. Leading World Cities: Empirical Evaluations of Urban Nodes in Multiple Networks (London, 2010).
41. Ward S.V. Selling Places: The marketing and Promotion of Towns and Cities, 1850-2000. London: Spon Press, 2004.
Bibliographical list
1. Anhol't S. Brend Amerika ,M.: Dobraja kniga, 2010.
2. Barsukov I.E., Manjushis A.Ju. Regulirovanie ustojchivogo raz-vitija krupnogo goroda: upravlenie po interesam i strategicheskij terri-torial'nyj marketing. Nauchnye trudy Vol'nogo ekonomicheskogo obshhestva Rossii. Tom 183, Moskva, № 4/2014. Izd. VEO, 2014 g., -378 s., s.210-243..
3. Barsukov I.E. Innovacionnye mehanizmy obespechenija ustojchivogo razvitija krupnogo goroda (na primere Moskvy) dis. na sois-kanie uchenoj stepeni k.e.n. M. 2007 www.rsl.ru
4. Burak P.I., Rostanec V.G., Rukina I.M. i dr. Ekonomika i or-ganizacija upravlenija krupnym gorodom. . / M.: Izdatel'skij dom Mezhdunarodnogo universiteta v Moskve, 2014.- 544 s.
5. Burstin D. Amerikancy: nacional'nyj opyt. M.: Progress, 1993.
6. Vizgalov D.V. Marketing goroda / - M.: Fond «Institut eko-nomiki goroda», 2008
7. Gajnutdinov N.A., Melamed I.I. , Stoljarov O.I. Strategii razvitija gorodov i megapolisov: problemy, celi, mehanizmy / .-M.:Sovremennaja ekonomika i pravo, 2007
8. Zamjatin D. Meta-geografija: prostranstvo obrazov i obrazy prostranstva. - M.: Agraf, 2004.
9. Kirikov A. Osnovy effektivnosti dlja brendinga mest Zhurnal «Marketing Menedzhment» № 11-12 za 2012 god
10. Kotler F. Osnovy marketinga / Per. s angl. - SPb.:AO «Korana», 1994.
11. Kotler F. i dr. Marketing mest. SPb.: Stokgol'mskaja shkola ekonomiki, 2005.
12. Linch K. Obraz goroda / Per. s angl. - M.:Strojizdat, 1982.
13. Lendri Ch. Kreativnyj gorod / Per. s angl. - M.:Klassika-XXI vek, 2005.
14. Makagonov P.P. Upravlenie razvitiem gorodskih territorij. IPK gossluzhby RAGS, M.: 2001.
15. Manjushis A.Ju. Territorial'noe upravlenie: novyj etap reform/ Sb. nauchn. trudov Tetradi Mezhdunarodnogo universiteta /M.: Mezhdunarodnyj universitet (v Moskve), 2003.
16. Manjushis A.Ju..Territorial'noe upravlenie: problemy i puti perestrojki. Monografija./ M., Izd. «Ekonomika», 1990
17. Manjushis A.Ju. Territorial'naja organizacija Rossii: otvechaja na vyzovy XXI-go stoletija. Nauchnye trudy Vol'nogo eko-nomicheskogo obshhestva Rossii. Tom 170, Moskva, Izd. VEO, 2013.
18. Meshherjakov T.V. Imidzh goroda kak strategicheskij faktor effektivnogo marketinga territorii Zhurnal Problemy sovremennoj ekonomiki, N 2 (30), 2009
19. Meshherjakov T.V, Koncepcija instrumentarija upravleniem marketingom territorii v uslovijah kreativnoj ekonomiki (teorija i me-todologija) dis. na soiskanie uchenoj stepeni d.e.n. Spb 2011 www.rsl.ru
20. Orlova T. Programma prodvizhenija goroda kak metod kom-munikacionnogo menedzhmenta. - http://www.koism.rags.ru/publ/ articles/20.php
21. Pankruhin A. Marketing territorij. - SPb.: Piter, 2006.
22. Popov G.H. Velikaja alternativa XXI veka (itog veka-volkodava: ischerpanie postindustrializma i perspektiva Al'ternativnoj Civilizacii). - M.: Izdatel'skij dom Mezhdunarodnogo universiteta v Moskve, 2013. - 416 s. (Serija «Mne na sheju kidaetsja vek-volkodav (Pereosmyslenie istorii Rossii v XX veke v desjati knigah)»).
23. Popov G.H. Pervyj mer Moskvy. - M.: Izdatel'skij dom Mezhdunarodnogo universiteta v Moskve, 2015. - 586 s.
24. Popov G.H. Budet li u Rossii vtoroe tysjacheletie. M., «Eko-nomika», 1998 g.
25. Rozhkov I., Kismereshkin V. Brendy i imidzhi. Strana, region, gorod, otrasl', predprijatie, tovary, uslugi. - M.: RIP-holding, 2006.
26. Rukina I.M., Petrosjan D.S., Lochan S.A., Manjushis A.Ju. Innovacionnoe razvitie vysshego professional'nogo obrazovanija v Rossii. Monografija / Pod. red. A.Ju. Manjushisa. / M.: Izdatel'skij dom Mezhdunarodnogo universiteta v Moskve, 2014. - 400 s.
27. Rukina I.M., Anfimova A.Ju. Regional'noa ekonomika i upravlenie. . / M.: Izdatel'skij dom Mezhdunarodnogo universiteta v Moskve, 2013. - 250 s.
28. Sachuk T.V. Territorially) marketing. - SPb.: Piter, 2009.
29. Ustojchivoe razvitie territorij krupnyh gorodov: uchebnoe po-sobie dlja studentov vysshih uchebnyh zavedenij / V.I. Golovanov, I.E. Barsukov, V.N. Ursov; Mezhdunar. un-t v Moskve 2010.
30. Florida R. Kreativnyj klass. M.: Klassika-XXI vek, 2005.
31. Ekonomika i organizacija upravlenija krupnym gorodom: uchebnoe posobie dlja studentov vysshih uchebnyh zavedenij/pod. Obshh. Redakciej P.I. Buraka M.: Izdatel'skij dom Mezhdunarodnogo universiteta, 544 s., 2014.
32. Ashworth G., Voogd H. Selling the City: Marketing Approaches in Public Sector Urban Planning. L:Belhaven, 1990.
33. Bailey J.T. Marketing Cities in the 80th and Beyond (Chicago: American Economic Development Council, (1989).
34. Bradley A., T. Hall, M. Harrison. Selling
35. Cities - Promoting New Images for Meeting Tourism, Cities 19, no. 1 (2002): 61-70.
36. Indicators of sustainable development: framework and methodologies, UN commission on Sustainable Development, New York, 2001.
37. Nigel Harris Urban Age, Washington, Spring 1999
38. Clark, D. Urban World, Global City (London, New York,1996).
39. Sassen, S. Territory. Authority. Rights. From Medieval to Global Assemblages (Princeton: University Press, 2006).
40. Taylor P. Leading World Cities: Empirical Evaluations of Urban Nodes in Multiple Networks (London, 2010).
41. Ward S.V. Selling Places: The marketing and Promotion of Towns and Cities, 1850-2000. London: Spon Press,2004
