CC BY
262
10. РАЗНОЕ
10.1. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ПЕРИОД С НАЧАЛА 1990-Х ГОДОВ ПО НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ
Ермаков Дмитрий Николаевич, доктор политических наук, кандидат исторических наук, кандидат экономических наук, профессор. Российский государственный социальный университет
Аннотация: в статье комплексно проанализированы
ключевые цели и задачи государственной пенсионной политики Российской Федерации в период становления и развития рыночных общественных отношений, проблемы, базовые ориентиры очередного этапа реформирования национальной пенсионной системы, отражена авторская позиция по данным вопросам.
Ключевые слова: государственная пенсионная
политика; национальная пенсионная система; нормативный (трудовой) стаж; пенсионная реформа; пенсионное обеспечение; пенсионное страхование; трудовая пенсия.
TARGETS AND OBJECTIVES OF STATE POLICY IN THE SPHERE OF PENSION PROVISION FROM START 1990-S TO PRESENT DAYS
Ermakov Dmitrii Nikolaevich, doctor of political sciences, candidate of historical sciences, candidate of economics, professor, professor of Russian state social university
Annotation: in article comprehensively analyses key targets and objectives of state pension policy of Russian Federation in the period of formation and development of market public relations, problems, basic orientations of next stage of reform of national pension system, reflects the author's position on these questions.
Keywords: labour pension; national pension system; normative (labour) experience; pension insurance; pension provision; pension reform; state pension policy.
В начале 1990-х годов в центре политики Российского государства были проблемы формирования рыночной экономики. Поэтому и проведение пенсионной реформы в тот период осуществлялось в русле экономических преобразований. «Пенсионная система рассматривалась как инструмент компенсации потерь, сопровождавших радикальную трансформацию экономики, причем потерь не только у пенсионеров, но и у части трудоспособного населения (выплата пенсий за выслугу лет, сохранение пенсий работавшим пенсионерам, выплата пенсий досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы)» . Цель пенсионной политики в тот момент - формирование пенсионной системы, адекватной складывающимся рыночным общественным отношениям.
В Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 года, утвержденной соответствующим Постановлением
1 Синявская О.В. Российская пенсионная реформа: куда идти дальше? //SPERO. - 2010. - Осень-зима. - №13. - С.191.
Правительства России2, среди основных целей данной системы были сформулированы:
- реализация гарантированного конституционного права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в случае инвалидности, при потере кормильца и в иных установленных законом случаях;
- обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;
- адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся в Российской Федерации рыночным отношениям.
Что касается, собственно, пенсий, то в Концепции говорилось о рационализации и оптимизации условий их предоставления и размеров. Базовая цель, сформулированная в Концепции, - добиться всеобщего обязательного пенсионного страхования работников.
В 1998 году принимается Программа пенсионной реформы в Российской Федерации3, в которой предлагается поэтапное введение накопительных механизмов в систему государственного пенсионного страхования. Кроме того, в ней сформулировано, что индексация пенсий должна осуществляться с учетом финансовых возможностей общества, государства и не должна привести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы. Важно также, что в Программе поднимался вопрос о реформировании льготных пенсий с использованием накопительных механизмов; предусматривалось формирование гибкой системы эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию. Однако в Программе отсутствовал целый ряд количественных показателей: уровень ожидаемых пенсий, сбалансированность бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) и пр.
В 2001-2002 годах пенсионная система России приобрела свои новые очертания, благодаря вступлению в силу базовых федеральных законов России: от
15.12.2001 №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации»4; от 17.12.2001 №173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»5; от 15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном
2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от
07.08.1995 №790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» (в редакции распоряжений Правительства Российской Федерации от
17.07.1996 №1134-р, от 13.08.1996 №1239-р; постановлений Правительства Российской Федерации от 27.12.1996 №1576, от
30.05.1997 №652) //Российская газета (РГ) (федеральный выпуск). -23.08.1995; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
3 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от
20.05.1998 №463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 17.09.1999 №1052) //РГ (федеральный выпуск). -26.05.1998; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
4 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 15.12.2001 №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (действующая редакция) //РГ (федеральный выпуск). -20.12.2001; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
5 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 17.12.2001 №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (действующая редакция) //РГ (федеральный выпуск). - 20.12.2001; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
пенсионном обеспечении в Российской Федерации»6; от
24.07.2002 №111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»7.
На рассматриваемом этапе перед национальной пенсионной системой России были поставлены следующие задачи: повышение реальных размеров пенсий и создание эффективного механизма их защиты от обесценивания; обеспечение текущей финансовой устойчивости пенсионной системы; преодоление возросшей уравнительности пенсионных выплат и усиление их персонифицированной дифференциации в непосредственной зависимости от уплаты страховых взносов; усиление связи между размером назначаемой пенсии и величиной предыдущих заработков, а также уплачиваемых за наемного работника страховых взносов; повышение заинтересованности наемных работников и работодателей в уплате страховых взносов.
Конкретизация целей и задач пенсионной системы нередко проявлялась в Бюджетных посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, в Бюджетном послании от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 годах»8 отмечалось, что пенсионная система должна обеспечивать достойный уровень жизни граждан пожилого возраста, а к 2024 году средний размер трудовых пенсий по старости должен возрасти до величины, обеспечивающей минимальный
воспроизводственный потребительский бюджет пенсионера (2,5 прожиточного минимума пенсионера). При этом в целях решения проблемы более справедливой оценки ранее приобретенных пенсионных прав граждан, в Бюджетном послании говорилось, что уже в 2010 году следует произвести их переоценку по следующей формуле: пенсионные права, приобретенные до 2002 года, индексируются на 10% плюс 1% за каждый год трудового стажа, заработанного до 1991 года. В итоге уже в 2010 году средний размер трудовой пенсии по старости должен был превысить 8 тыс. руб. в месяц. Должна быть ликвидирована бедность среди пенсионеров, в том числе за счет социальных доплат к пенсиям, размер которых оказывается меньше прожиточного минимума во многих субъектах Российской Федерации. В свою очередь, Бюджетным посланием от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011-2013 годах»9 была предусмотрена необходимость разработки программы долгосрочного развития пенсионной системы, обеспечивающей социально приемлемый уровень пенсий по сравнению с заработной платой (по крайней мере, в пределах величины, на которую начисляются социальные взносы) и в то же время исключающую как дальнейшее повышение ставки социальных взносов, так и рост дефицита пенсионной системы.
6 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (действующая редакция) //РГ (федеральный выпуск). -20.12.2001; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
7 См.: Федеральный закон от 24.07.2002 №111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (действующая редакция) //РГ (федеральный выпуск). - 30.07.2002; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
8 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации от
25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» //Парламентская газета. - 29.05.2009; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
9 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации от
29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011-2013 годах» //Пенсия. -
2010. - Июль. - №7; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
Итоги реформ можно представить в динамике реального размера назначенной пенсии, отношения средней начисленной пенсии к прожиточному минимуму
пенсионера и коэффициенту замещения (отношения средней пенсии к средней заработной плате). Сравним эти показатели с начала 1990-х годов до предкризисного 2008 года (табл.1):
Таблица 1
Реальный размер назначенной пенсии, отношение средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера и коэффициент замещения пенсией
10
утраченного заработка в 1990-2007 годах, %
Годы Реальный размер пенсии (1990 =100) Отношение средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера Коэффициент замещения (средняя пенсия к средней зарплате)
1990 100 - 33,7
І991 97,0 - 33,8
1992 50,3 125.2 27,3
1993 65,8 138,0 33,9
1994 63,7 128,6 35,6
1995 51,3 101,0 39,8
1996 55,7 116,0 38,2
1997 52,7 113,2 34,5
1998 50,2 114,7 38,0
1999 30,4 70,2 29,5
2000 38,9 76,4 31,2
2001 47,3 89,5 31,6
2002 55,0 100,0 31,6
2003 57,4 102,0 29,8
2004 60,6 106,3 28,4
2005 66,4 97,8 27,6
2006 69,8 99,8 25,6
2007 72,4 99,7 22,8
В результате проведенных реформ реальный размер пенсии по сравнению с 1990 годом в целом снизился. Хотя это снижение в разные годы проходило разными темпами. Например, в кризисный период в 1999 году реальный размер пенсии составлял немного больше 30% от размера пенсии в 1990 году. Менялась и величина соотношения средней начисленной пенсии и прожиточного минимума пенсионера. В 2002 году она сравнялась с прожиточным минимумом, до 2004 года - это соотношение менялось в сторону увеличения (в этот год средняя пенсия составляла 106,3% от прожиточного минимума пенсионера), а затем - вновь уменьшение до 99,7% в 2007 году. Что касается коэффициента замещения, то в какие-то периоды он увеличивался (19931995 гг., 1999-2002 гг.), а в какие-то - снижался (как, например, с 2002 года). Нельзя не отметить, что Правительство Российской Федерации стремилось увеличивать пенсии, проводя по две индексации в год, борясь, таким образом, с нищетой пенсионеров. Но со временем покупательная способность пенсий уменьшалась.
В 2001 году страховые взносы в ПФР, которые уплачивались по ставке 28% от фонда оплаты труда (ФОТ), были заменены единым социальным налогом (ЕСН) с регрессивной шкалой. Налоги по ставке 28% шли на финансирование текущих и будущих трудовых пенсий11. Половина ЕСН направлялась в федеральный бюджет Российской Федерации и затем использовалась для финансирования базовых пенсий, другая половина
10 Расчеты автора на основе данных Федеральной службы государственной статистики (Росстата) //Официальный Интернет-сайт Росстата.
11 До 100000 руб. - 28,0%; от 100001 руб. до 300000 руб. - 28000 +15,8% с суммы, превышающей 100000 руб.; от 3000001 до 600000 руб. - 59600 руб. + 7,9% с суммы, превышающей 300000 руб.; свыше 600000 руб. - 83300 руб. + 2,0% с суммы, превышающей 600000 руб.
шла на финансирование страховых и накопительных пенсий. Таким образом, в этом налоге были соединены целевые налоговые платежи и страховые взносы12.
В 2005 году шкала ЕСН была изменена, базовая ставка пенсионных отчислений снижена до 20%. Выпадающие доходы бюджета ПФР были при этом частично компенсированы за счет исключения из участия в накопительной компоненте пенсионной системы работников, родившихся до 1967 года. В результате темпы роста пенсионных накоплений в 2005 году упали почти вдвое (доля работников средних лет в общей численности занятых в 2004 году составляла примерно 46%). Основная часть потерь (примерно 1,2% ВВП) покрывалась за счет трансфертов из федерального бюджета Российской Федерации. Расчет на то, что при снижении тарифов ЕСН работодатели выведут зарплаты наемных работников из «тени» не оправдался, что привело к росту дефицита бюджета ПФР.
В 2010 году ЕСН вновь был заменен системой страховых взносов, которые стали уплачиваться непосредственно во внебюджетные фонды (как это было до 2001 года). Регрессивная шкала с тремя ставками была заменена единой ставкой - 20% от ФОТ, при установлении предельной заработной платы, на которые начисляются взносы. Этот предел должен ежегодно индексироваться в меру роста средней начисленной зарплаты в экономике. Начиная с 2011 года, ставка пенсионных взносов была повышена с 20% до 26%. Отменена и базовая часть трудовых пенсий, которая была преобразована в условно рассчитываемую часть страховой пенсии, индексируемую с использованием общего коэффициента.
С 2012 года ставка страховых взносов в ПФР уменьшилась с 26% до 22%. При этом была проиндексирована и облагаемая страховыми взносами база каждого работника, то есть предельный годовой заработок, с которого уплачиваются страховые взносы. Он вырос с 463 тыс. руб. до 512 тыс. руб. Также установлен тариф страхового взноса свыше предельной величины базы для начисления страховых взносов в размере 10%.
Кроме того, в 2010 году были пересчитаны пенсионные права всех застрахованных лиц, имевших стаж до
01.01.2002 года (валоризация пенсионных прав). Пенсионерам, имеющим пенсию ниже прожиточного уровня для данного региона, стала обеспечиваться социальная доплата до этого уровня.
В целом результатом проведенных изменений стало увеличение размеров трудовых пенсий на 45% и повышение коэффициента замещения до 37%. В нормативных правовых актах и документах тогдашнего Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации были четко сформулированы цели пенсионной системы России в отношении застрахованных лиц, а именно: застрахованному лицу при 30 годах уплаты страховых взносов должна быть обеспечена трудовая пенсия по старости не ниже 40% его утраченного заработка, что соответствует минимальным нормам пенсионного обеспечения, предусмотренным Международной организацией труда (МОТ)13.
12 См.: Гурвич Е.Т. Перспективы российской пенсионной системы //Вопросы экономики. - 2007. - №9; Он же. Принципы новой пенсионной реформы //Вопросы экономики. - 2011. - №4.
13 Доклад Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации ТА.Голиковой «Об итогах работы Министерства здравоохранения и социального развития России в 2010 году и задачах на 2011 год» //http: //www.gosbook.ru/node/19241.
Безусловно, реформирование пенсионной системы России в 2010-2011 гг. не решило всех ее проблем. Вместе с тем произошло увеличение пенсий, соответственно, увеличился и коэффициент замещения в пенсии утраченного заработка, изменилось и соотношение между прожиточным минимумом пенсионера и размером пенсии. Хотя все это потребовало дополнительных финансовых ресурсов (суммарная доля всех ресурсов, направляемых на финансирование пенсий, за указанные два года увеличилась более чем в полтора раза).
Что показал проведенный анализ целей и задач реформ пенсионной системы России? Он позволил сделать вывод, что политика Российской Федерации в области пенсионного обеспечения нацелена на совмещение, по сути, двух систем, известных в мировой практике, а именно: системы У. Бевериджа и системы О. Бисмарка. Если в рамках первой решаются вопросы гарантированности пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера, то в рамках второй - ставится задача добиться сохранения прежнего уровня жизни работника при его выходе на пенсию (в современных экономически развитых странах Запада решается задача довести соотношение прежней заработной платы работника и его пенсии до уровня 60-80%).
Однако если первоначально в российской пенсионной системе сохранялось стремление учитывать личное участие работника в формировании его будущей пенсии (в зависимости от продолжительности страхового стажа и накопленной суммы страховых взносов), то при существующей ныне формуле расчета пенсии и тех доплатах, которые получают нынешние пенсионеры, указанные показатели перестали играть решающую роль в плане дифференциации пенсий. В итоге, пенсия не
отражает дифференциацию в заработке и
продолжительности страхового/трудового стажа, потому что при нынешней модели ее расчета она все равно будет меньше или равна прожиточному минимуму пенсионера,
а, значит, потребуются доплаты, которые фактически нивелируют указанные различия. В случае если пенсия меньше прожиточного минимума пенсионера, то
пенсионеру будут выплачиваться соответствующие
доплаты (либо из федерального бюджета России, либо из бюджета субъекта Российской Федерации).
Кроме того, на нивелирование дифференциации пенсий оказало влияние введение базовой части трудовой пенсии и специфика ее индексирования. Так, в 2007 году увеличение базовой части трудовой пенсии (которая выплачивалась всем в одинаковом размере независимо от страхового и трудового стажа) произошло в октябре с 900 до 1260 рублей (на 40%), в декабре - до 1560 рублей (на 23,8%). Страховая часть трудовой пенсии за тот год была проиндексирована только один раз - 01 апреля на 9,2%. Ускоренное повышение базовой части нарушало сложившийся баланс между ней и страховой частью.
Таким образом, сохраняя страховой компонент, отечественная пенсионная система все больше стала ориентироваться на борьбу с бедностью. Основные усилия публичных властей были направлены на то, чтобы не допустить резкого падения уровня жизни пенсионеров. Но и существующие ныне пенсии обеспечивают лишь 11,7 прожиточных минимума пенсионера (ПМП). При том, что ПМП за 2 квартал 2012 года составил 5052 рубля (средняя пенсия - 9150 руб.), что ниже прожиточного минимума для всего населения Российской Федерации -6385 руб.
На протяжении ряда лет (за исключением только 19971998 гг. и 2001-2002 гг.) пенсионная реформа не была в
числе приоритетов государственной политики. Даже в последние годы проблема реформирования пенсионной системы была поднята не столько из-за нищеты нынешних пенсионеров, сколько из-за увеличивающегося дефицита бюджета ПФР и необходимости расширения финансовых вливаний в пенсионную систему из федерального бюджета Российской Федерации14.
Следует обратить внимание и еще на один фактор, который оказывает непосредственное влияние на цели пенсионного реформирования, а именно: позиция бизнес-сообщества, состоящая в том, чтобы снизить страховые платежи, которые как считают его официальные представители, обременяют бизнес, препятствуют его развитию и даже содействуют оттоку капитала из страны15. Таким образом, цели капитанов российского бизнеса и работодателей в целом в известной мере идут вразрез с целями застрахованных лиц - наемных работников. Официальные представители бизнес-сообщества утверждают, что действующая российская пенсионная система содержит три недостаточно обоснованных решения, которые ведут к излишним расходам:
1) выплата работающим пенсионерам пенсии по старости в полном размере;
2) чрезмерное распространение досрочных пенсий по старости;
3) крайне низкий пенсионный возраст16.
В связи с этим возникают вопросы: что принципиально меняется у работодателя при уплате страховых взносов за работающего пенсионера, что сделано в России в плане медицинского обслуживания граждан, позволяющего продолжать им свою трудовую деятельность в возрасте за 60 лет?
Пенсии нынешних пенсионеров крайне низкие, заметного улучшения состояния здоровья пожилых людей также не наблюдается. Следовательно, основным побудительным мотивом (мотивацией) к продолжению трудовой деятельности в пенсионном возрасте является по-прежнему экономическое принуждение. Оно сохранится до тех пор, пока не будет кардинально увеличен уровень пенсионного обеспечения17.
Итак, проведенный анализ показал, что ни публичной властью, ни обществом не выработано единой позиции, как реформировать пенсионную систему России, каковы должны быть цели такого реформирования, и, самое главное, что должны получить пенсионеры (настоящие и будущие) в результате этих реформ. Трудно говорить и о создании научно обоснованной модели национальной пенсионной системы Российской Федерации, которую
14 Конкретно - из Фонда национального благосостояния (ФНБ), представляющего собой часть средств федерального бюджета Российской Федерации, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета ПФР. ФНБ формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета Российской Федерации в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину,
и доходов от управления средствами ФНБ.
15 Эта позиция, в частности, отчетливо сформулирована Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП).
16 См.: Захаров М.Л. Международные стандарты и российская пенсионная система //Журнал российского права. - 2012. - №9.
17 Захаров М.Л. Международные стандарты и российская пенсионная
система.
необходимо выстраивать. Многие решения по ее реформированию принимаются без предварительных актуарных расчетов. Так, то повышение, то снижение ставок страховых взносов (ЕСН) не могло не сказаться на той сумме страховых взносов, которая поступает на индивидуальный лицевой счет застрахованного лица. Органы государственной власти, принимающие такие решения, нередко забывают, что они не только идут (или, наоборот, не идут) на компромисс с бизнесом, но и существенным образом влияют на будущую пенсию наемного работника. «Пенсия, - как отмечается в «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации», разработанной
Минтрудсоцзащиты России, - в значительной мере утратила функцию страхования потери заработка в связи с достижением пенсионного возраста; существует и несоответствие тарифов страховых взносов и обязательств по выплате трудовой пенсии»18. И с этим трудно не согласиться.
Отсутствие научно обоснованных представлений об устройстве пенсионной системы создает серьезные препятствия для ее развития. Кроме того, безусловно, надо изучать зарубежный опыт и его использовать, но исходя из действующих реалий российской действительности, вписывая его не только в экономическую ситуацию, но и в менталитет граждан России. К сожалению, при реформировании российской пенсионной системы нередко опыт одной страны механически соединяется с опытом другой, при этом не замечаются возникающие коллизии, противоречия. Так, с одной стороны, существующая российская пенсионная система отражает страховой вклад работника в свою будущую пенсию, но при этом, с другой стороны, существует фиксированная часть страховой пенсии, которая устанавливается для всех в одинаковом размере. С одной стороны, была введена для всех накопительная часть трудовой пенсии, с другой стороны, - через какое-то время оказалось, что она - не для всех, а в настоящее время - максимально урезается и для застрахованных, младше 1967 года рождения.
В результате такой непоследовательности, противоречивости сами цели пенсионного реформирования становятся размытыми,
неопределенными.
А теперь вновь обратимся к «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» и проанализируем сформулированные в ней цели пенсионной реформы:
- «гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения».
Сразу возникает риторический вопрос, что такое «социально приемлемый уровень»?! Без расшифровки этого понятия, оно звучит не более, как декларация;
- «обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы».
Опять же цель сформулирована не конкретно: непонятно, за счет чего разработчики Стратегии собираются обеспечить «сбалансированность», и не будут ли противоречить первая и вторая цели пенсионной реформ ы.
18 См.: Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации //Размещена на официальном Интернет-сайте Министерства труда и социального развития Российской Федерации 21.09.2012; изменена 10.10.2012; http: //www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/projects/44.
Цели несколько приоткрываются в задачах пенсионной системы, сформулированных в Стратегии. Так, среди задач:
- «обеспечение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости утраченного заработка до 40% при нормативном страховом стаже и средней заработной плате».
Если вводить такой норматив, то на уровень жизни нынешних пенсионеров это практически никак не повлияет (при невысокой средней заработной плате по стране ее 40% - это чуть больше, что имеют сейчас нынешние пенсионеры - в настоящее время коэффициент замещения составляет 37%);
- «достижение приемлемого уровня пенсий для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах».
Потенциал корпоративных пенсионных программ к настоящему времени практически исчерпан, о чем говорит динамика количества участников негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Кроме того, неясно, за счет каких источников финансирования будут создаваться корпоративные пенсионные программы, например, в бюджетных учреждениях с ограниченным финансированием и относительно небольшими заработными платами их штатных сотрудников;
- «обеспечение совокупного минимального дохода пенсионера на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера, а также среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера»19.
Действительно, названные в Стратегии показатели могут выступать самыми общими ориентирами развития российской пенсионной системы. Однако если исходить из того, что в настоящее время ПМП - 5020 руб., то 2,5-3 ПМП - это 12550-15060 руб. В настоящее время средний размер трудовой пенсии по старости составляет 9817 рублей (по данным ПФР)20, то есть в результате пенсионной реформы увеличение такой пенсии должно произойти на 2,5-5 тыс. рублей. Получается, что при столь «грандиозных» планах пенсионного реформирования пенсионер получит увеличение пенсии только на обозначенную выше сумму. Не густо. Значит, реальная цель реформы - это не столько повышение жизненного уровня, то бишь, прожиточного минимума пенсионера, сколько достижение сбалансированности пенсионной системы, минимизации выплат из федерального бюджета Российской Федерации для покрытия дефицита бюджета ПФР. Приоритетная цель, таким образом, - обеспечить возможность сокращения дефицита распределительного
19 Эти задачи корреспондируют с задачами, ранее определенными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: повышение среднего размера трудовых пенсий по старости к 2016-2020 годам до величины, обеспечивающей не менее 2,5-3 ПМП; обеспечение, начиная с 2010 года, минимального уровня материального обеспечения пенсионера не ниже величины ПМП; создание условий для повышения индивидуального коэффициента замещения утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, трудовой пенсией по старости не менее чем до 40%. Причем для нынешних пенсионеров планировалось обеспечить соотношение с ПМП, а для тех, кто, только начинает трудовую деятельность, - создание условий для зарабатывания коэффициента замещения. Подробнее см.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662-р (в редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от
08.08.2009 №1121 -р) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - №47. - Ст.5489; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
20 Официальный Интернет-сайт ПФР //http: //www.pfrf.ru/pensionres/.
компонента пенсионной системы. Этого предлагается достичь, главным образом, за счет ликвидации обязательных пенсионных накоплений и использования этих средств для текущей выплаты пенсий. Все остальное в Стратегии является сопутствующим и подчинено этой главной цели;
- «обеспечение сбалансированности формируемых пенсионных прав с источниками их финансирования».
Поскольку ставится задача достижения коэффициента замещения 40% от средней заработной платы по стране, постольку для конкретного пенсионера решение этой задачи не представляет особого интереса, так как опять же речь идет о необходимости сбалансированности пенсионной системы в целом. С одной стороны,
декларируется необходимость обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы, в том числе за счет поступления в ПФР страховых взносов в объеме,
достаточном для текущей выплаты пенсий,
предполагается, что ее обязательства будут самобалансироваться с доходами. Но, с другой стороны, в тексте Стратегии отсутствует утверждение том, чтобы в связи с такой устойчивостью пенсионная система в определенный период сможет отказаться от трансфертов из федерального бюджета Российской Федерации. Дефицит пенсионной системы, скорее всего, будет
«пожизненным», о чем свидетельствует тот факт, что обеспечение условий по коэффициенту замещения (на уровне 40%) возлагается Стратегией на государство, то есть на его финансовые ресурсы;
- «развитие трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для средне- и высокодоходных категорий - с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение)»;
Как показывают многочисленные социологические опросы21, высокодоходные категории населения участие в пенсионной системе не рассматривают в качестве
решающего фактора, способного реально сохранить их привычный уровень жизни при достижении пенсионного возраста. Для этих целей больше рассматриваются вложения в недвижимость, накопительные банковские вклады, покупка акций, иных ценных бумаг и пр.
Что касается среднего класса, то он весьма дифференцирован. Его высшие слои делают акцент в своих пенсионных стратегиях на банковские депозиты, покупку недвижимости и пр., как источники безопасного дохода при выходе на пенсию. Относительно остальных слоев среднего класса, то они, действительно, могут быть ориентированы на активное участие в системе негосударственного пенсионного обеспечения (НПО). Но опять же в силу неразвитости финансового рынка, незащищенности вкладов в систему НПО (хотя бы по аналогии с защитой банковских вкладов) такое участие будет тормозиться (что отражает существующая динамика участников НПО - физических лиц).
С названным положением корреспондирует и следующая задача, обозначенная в Стратегии: «повышение эффективности накопительной
составляющей пенсионной системы».
Бурную полемику в российском обществе вызвало и следующее положение, нашедшее место в Стратегии: «Параметры пенсионной системы должны быть увязаны с базовыми макроэкономическими и демографическими
21 См., в частности: Мониторинг финансовой активности населения России (Проект «МФАН»). Динамика финансовой активности населения России 1998-2011. Вып.11. - М., 2011.
показателями». Как следствие, увеличение продолжительности нормативного (трудового, страхового) стажа до 40 лет, что вызвало недоумение даже у Главы государства22...
Таким образом, на протяжении всего постперестроечного периода в нашем государстве и обществе не сложилось единого мнения относительно целей и задач пенсионной системы. Поэтому реформирование ее шло по разным направлениям, приводящим порой к неоднозначным результатам. До сих пор не выработано социально приемлемой и экономически реалистичной модели пенсионной системы, а ее цели варьируют от сохранения прежнего уровня жизни наемного работника при его выходе на пенсию до борьбы с бедностью. Отсутствуют единые представления и об устройстве пенсионной системы, что также создает серьезные препятствия для ее развития в будущем. Отдельные элементы, заимствованные из разных зарубежных пенсионных моделей, нередко вступают друг с другом в противоречия и коллизии. Кроме того, сами цели пенсионной системы могут антагонизировать друг с другом. Так, цель пенсионной реформы - ликвидация дефицита бюджета ПФР может противоречить другой цели - повышению размера трудовой пенсии по старости до 2,5-3 ПМП, что неизбежно ведет к увеличению расходов на пенсионное обеспечение.
На наш взгляд, основными целями пенсионной системы должны быть:
1) борьба с бедностью. Но для этого необходимо вернуться к так называемой базовой пенсии с источником финансирования из федерального бюджета Российской Федерации, исключить ее из страховой части трудовой пенсии и сделать адресной для малоимущих слоев населения. Объединение имеющих разные функции базовых и страховых пенсий представляется ошибкой реформы. Необходимо вновь разделить базовые и страховые пенсии и применять к ним разные правила назначения и индексации. Возможна и отмена базовых пенсий работающим пенсионерам с высокими доходами. Размеры базовых пенсий следует увязывать с величиной ПМП как основного ориентира необходимой социальной поддержки нетрудоспособного населения. В частности, индексация базовых пенсий должна проводиться по мере изменения прожиточного минимума;
2) создание таких условий пенсионного страхования, чтобы наемный работник при выходе на трудовую пенсию по старости мог получить не 40%, а 60-80% от своей прежней заработной платы. При этом должна развиваться и функционировать не только страховая, но и накопительная часть пенсии. В настоящее время большинство проблемных вопросов, касающихся накопительного компонента, лежит за его пределами. Например, повышение доходности от инвестирования средств пенсионных накоплений и решение других, связанных с этим проблем, зависят не столько от того, являются они обязательными или добровольными, сколько от повышения эффективности государственного регулирования и контроля за этим процессом. Ведь хорошо известно, что государство до недавнего времени само «загоняло» существенную часть пенсионных накоплений в оборот с использованием низкодоходных инвестиционных инструментов.
22 См.: Рахимджанова О. Путин заступился за будущих пенсионеров, предложив снизить необходимый для выхода на пенсию трудовой стаж //Московский комсомолец. - 16.10.2012.
Список литературы:
1. Бюджетное послание Президента Российской
Федерации от 25.05.2009 «О бюджетной политике в
2010-2012 годах» //Парламентская газета. - 29.05.2009; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
2. Бюджетное послание Президента Российской
Федерации от 29.06.2010 «О бюджетной политике в
2011-2013 годах» //Пенсия. - 2010. - Июль. - №7; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
3. Гурвич Е.Т. Перспективы российской пенсионной
системы //Вопросы экономики. - 2007. - №9.
4. Гурвич Е.Т. Принципы новой пенсионной реформы //Вопросы экономики. - 2011. - №4. - С.4-31.
5. Доклад Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации Т.А.Голиковой «Об итогах работы Министерства здравоохранения и социального развития России в 2010 году и задачах на 2011 год» //http: //www.gosbook.ru/node/19241.
6. Захаров М.Л. Международные стандарты и российская пенсионная система //Журнал российского права. -2012. - №9. - С.5-18.
7. Концепция долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662-р (в редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 №1121 -р) //Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2008. -№47. - Ст.5489; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
8. Мониторинг финансовой активности населения России (Проект «МФАН»). Динамика финансовой активности населения России 1998-2011. Выпуск 11. - М.: Исследовательская группа «ЦИРКОН», 2011. - 17 с.
9. Постановление Правительства Российской Федерации
от 07.08.1995 №790 «О мерах по реализации
Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» (в редакции распоряжений Правительства Российской Федерации от 17.07.1996 №1134-р, от 13.08.1996 №1239-р; постановлений Правительства Российской Федерации от 27.12.1996 №1576, от 30.05.1997 №652) //Российская газета (федеральный выпуск). - 23.08.1995; Консультант
Плюс. - 01.11.2012.
10. Постановление Правительства Российской Федерации
от 20.05.1998 №463 «О Программе пенсионной
реформы в Российской Федерации (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 17.09.1999 №1052) //Российская газета
(федеральный выпуск). - 26.05.1998; Консультант
Плюс. - 01.11.2012.
11. Рахимджанова О. Путин заступился за будущих пенсионеров, предложив снизить необходимый для выхода на пенсию трудовой стаж //Московский комсомолец. - 16.10.2012.
12. Синявская О.В. Российская пенсионная реформа: куда идти дальше? //SPERO. - 2010. - Осень-зима. - №13. -С.187-210.
13. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации //Размещена на официальном Интернет-сайте Министерства труда и социального развития Российской Федерации 21.09.2012; изменена 10.10.2012; http: //www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/projects/44.
14. Федеральный закон Российской Федерации от
15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). -20.12.2001; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
15. Федеральный закон Российской Федерации от
17.12.2001 №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской
Федерации» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 20.12.2001;
Консультант Плюс. - 01.11.2012.
16. Федеральный закон от 24.07.2002 №111-ФЗ «Об
инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 30.07.2002;
Консультант Плюс. - 01.11.2012.
17. Федеральный закон Российской Федерации от
15.12.2001 №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). -20.12.2001; Консультант Плюс. - 01.11.2012.
18. Ермаков Д. Н., Хмелевская С. А. Совершенствование страховых механизмов российской пенсионной системы // Бизнес в законе №2, 2012, с. 258-263
19. ЕрмакоВ Д.Н., Хмелевская С.А. Пенсионное обеспечение военнослужащих: проблемы и возможные решения // Пробелы в российском законодательстве №3, 2012, с. 273-279
Reference list:
1. Budget Message of President of Russian Federation from
25.05.2009 «On fiscal policy in 2010-2012» //Parliamentary newspaper. - 29.05.2009; Consultant Plus. - 01.11.2012.
2. Budget Message of President of Russian Federation from
29.06.2010 «On fiscal policy in 2011-2013» //Pension. -2010. - July. - №7; Consultant Plus. - 01.11.2012.
3. Concept of long-term socio-economic development of
Russian Federation for the period up to 2020. Approved by Order of Government of Russian Federation from
17.11.2008 №1662-o (as amended by Order of
Government of Russian Federation from 08.08.2009 №1121-o) //Collected legislation of Russian Federation. -2008. - №47. - St.5489; Consultant Plus. - 01.11.2012.
4. Decree of Government of Russian Federation from
07.08.1995 №790 «On measures to implement the Concept of reform of the pension system in the Russian Federation» (as amended by orders of Government of Russian Federation from 17.07.1996 №1134-o, from 13.08.1996 №1239-o; decrees of Government of Russian Federation from 27.12.1996 №1576, from 30.05.1997 №652)
//Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 23.08.1995, Consultant Plus. - 01.11.2012.
5. Decree of Government of Russian Federation from
20.05.1998 №463 «On the Program of pension reform in Russian Federation» (as amended by Decree of Government of Russian Federation from 17.09.1999 №1052) //Rossiyskaya gazeta (federal issue). -26.05.1998; Consultant Plus. - 01.11.2012.
6. Federal law of Russian Federation from 24.07.2002 №111-FL «On investment funds for financing of funded part of labour pension in Russian Federation» (current edition) //Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 30.07.2002, Consultant Plus. - 01.11.2012.
7. Federal law of Russian Federation from 17.12.2001 №173-FL «On labour pensions in the Russian Federation» (current edition) //Rossiyskaya gazeta (federal issue). -20.12.2001, Consultant Plus. - 01.11.2012.
8. Federal law of Russian Federation from 15.12.2001 №167-FL «On mandatory pension insurance in Russian Federation» (current edition) //Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 20.12.2001, Consultant Plus. - 01.11.2012.
9. Federal law of Russian Federation from 15.12.2001 №166-FL «On state pensions in the Russian Federation» (current edition) //Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 20.12.2001, Consultant Plus. - 01.11.2012.
10. Gurvich E.T. Prospects of Russian pension system //Problems of economics. - 2007. - №9.
11. Gurvich E.T. The principles of the new pension reform //Problems of economics. - 2011. - №4. - P.4-31.
12. Long-term development strategy of the pension system of Russian Federation //It is the official website of Ministry of labour and social development of Russian Federation 21.09.2012, changed 10.10.2012; http: //www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/projects/44.
13. Monitoring of financial activity of population of Russia (Project «MFAN»). The dynamics of financial activity of population of Russia 1998-2011. Issue 11. - M.: Research group «Zircon», 2011. - 17 p.
14. Rahimdzhanova O. Putin stood up for future pensioners, propose reduce needed for retirement seniority //Moskovsky komsomolets. - 16.10.2012.
15. Report of Minister of health and social development of Russian Federation T.A.Golikova «Results of work of Ministry of health and social development of Russia in 2010 and tasks for 2011» //http: //www.gosbook.ru/node/19241.
16. Sinyavskaya O.V. Russian pension reform: where to go? //SPERO. - 2010. - Autumn-winter. - №13. - P.187-210.
17. Zakharov M.L. International standards and Russian pension system //Magazine of Russian law. - 2012. - №9. - P.5-18.
РЕЦЕНЗИЯ
В статье Д. Н.Ермакова «Цели и задачи политики государства в области пенсионного обеспечения в период с начала 1990-х годов по настоящее время» проанализированы базовые цели и задачи государственной пенсионной политики Российской Федерации в период становления и развития рыночных общественных отношений, раскрыта их противоречивость и непоследовательность, представлена авторская позиция по данным вопросам. По сути, автор затрагивает ряд актуальных проблем, которые до сих пор не нашли однозначного разрешения при определении направленности реформирования национальной пенсионной системы России, а именно: каковы краткосрочные,
среднесрочные и долгосрочные цели ее развития, на какой эталон (модель, стандарт) она должна ориентироваться.
Принципиально значимо, что в статье высказано немало оригинальных идей, касающихся, в частности, повышения коэффициента замещения пенсией утраченного заработка, сокращения дефицита бюджета ПФР, стимулирования более позднего выхода наемных работников на трудовую пенсию по старости, развития накопительного компонента пенсионной системы, ведения новых показателей ее устойчивого позитивного развития. Представляется, что рецензируемая статья будет интересна и полезна не только специалистам в области пенсионного обеспечения и страхования, но и широкой общественности постольку, поскольку в ней затрагивается тематика, которая касается каждого гражданина России.
С учетом выше изложенного полагаю, что работа заслуживает самой высокой оценки и может быть рекомендована к публикации в ведущих научных журналах.
Доктор философских наук, профессор,
профессор Московского государственного
университета им. М. В. Ломоносова
С. А. Хмелевская
