CC BY
11ТЕМА НОМЕРА КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ
РОССИИ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК 2020 ГОДА
УДК 342 DOI: 10.31249/rjpravo/2023.04.01
УМНОВА-КОНЮХОВА И.А.1 ТРИДЦАТЬ ЛЕТ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СКВОЗЬ ПРИЗМУ МИРОВОГО ОПЫТА КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ: НАСТОЯЩЕЕ И ОБРАЗ БУДУЩЕГО. (Статья)
Аннотация. В статье сквозь призму мировых тенденций конституционного развития оценивается характер конституционных изменений в Российской Федерации, выделяются два типа конституционного развития: конституционная эволюция и конституционная революция. Внутри этих конституционных процессов определяется различие между конституционными преобразованиями, конституционной реформой и конституционной трансформацией. Выявляются перспективы конституционного развития России и вносятся предложения по совершенствованию действующей Конституции РФ.
Ключевые слова. Конституция Российской Федерации; конституционные преобразования; конституционная реформа; конституционная трансформация; конституционный строй; институты публичной власти; образ будущей российской Конституции.
1 Умнова-Конюхова Ирина Анатольевна - ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, доктор юридических наук, профессор.
7
UMNOVA-KONYUKHOVA I.A. Thirty years of the Constitution of the Russian Federation through the prism of the world experience of constitutional development: the present and the image of the future. (Article)
Abstract. The article evaluates the constitutional changes in the Russian Federation through the prism of global trends in constitutional development. Two types of constitutional development are distinguished: constitutional evolution and constitutional revolution. Within these constitutional processes, the author defines the difference between constitutional improvements, constitutional reform and constitutional transformation. The prospects for the constitutional development of Russia are identified and proposals are made to improve the current Constitution of the Russian Federation.
Keywords, constitution; constitutional evolution and constitutional revolution; constitutional improvements; constitutional reform; constitutional transformation; constitutional system; institutions of public power; image of the future Russian Сonstitution.
Для цитирования: Умнова-Конюхова И.А. Тридцать лет Конституции Российской Федерации сквозь призму мирового опыта конституционного развития: настоящее и образ будущего. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 4. - С. 7-25. -DOI: 10.31249/rjpravo/2023.04.01
Введение
Тридцатилетний юбилей действующей Конституции РФ отмечается в период серьезной конституционно-правовой трансформации общемирового и национального публичных правопорядков. В XXI столетии в условиях глобализации угроз и вызовов стабильному и поступательному развитию человеческой цивилизации, а также новых технологических прорывов в научно-техническом прогрессе обнаружился запрос на сущностные базисные и прикладные конституционные преобразования. Среди этих преобразований важно выделить пять ключевых тенденций.
Во-первых, возникла необходимость пересмотра традиционно устоявшейся либерально-демократической доктрины конститу-
ционализма и признание гибридных, в том числе государственно-тоталитарных, моделей конституционного строя в связи с выдвижением таких новых критериев оценки успешных и прогрессивных государств, как благополучие народа (нации), общественное или национальное благосостояние, устойчивое развитие, мир и безопасность, сплоченность нации, баланс публичных и частных интересов и т.д.1
Во-вторых, доктрина глобального международно-правового конституционализма, выдвинутая на стыке прошлого и нынешнего веков, вступила в фазу острого противодействия с доктринами государственного суверенитета, верховенства национальной конституции, национальной и конституционной идентичности. Новейшие конституции и конституционные поправки к ним, принятые в последние годы, свидетельствуют об уточнении взаимодействия международного права и национального права, о более четком обрамлении пределов их конвергенции.
В-третьих, конституционалисты настаивают на выделении новых ключевых ценностей и принципов конституционализма в иерархии конституционной аксиологии и таксономии. К фундаментальным базисным принципам и одновременно ценностям государственного и общественного строя относят принципы национальной идентичности, справедливости, социальной солидарности, общей ответственности, патриотизма, уважения человека труда, сохранения традиционных духовно-нравственных ценностей и др. Это отражается не только в конституционных изменениях, но в решениях высших национальных судов. Значительное внимание уделяется интеграции правовых принципов и норм с нравственностью и религиозными нормами. По сути, активно формируется доктрина идейно-духовной конституции как обязательной составляющей конституционного текста любого государства.
В-четвертых, обнаружилась тенденция прагматизации конституционализма и выделения его новых видов в единой матрице конституционализма: в частности, на фоне Четвертой научно-технологической революции выдвигаются идеи ^-конституционализ-
1 См., напр.: Peerenboom R. Social foundations of China's living Constitution // Comparative constitutional design / ed. by Ginsburg T. - Cambridge etc. : Cambridge univ. press, 2013. - P. 162-163; Law D.S. Alternatives to liberal constitutional democracy // Maryland law review. - 2017. - Vol. 77, N 1. - P. 223-244.
ма, или цифрового конституционализма1, биоконституционализма и нейроконституционализма2, конституционных основ цифрового права, нейроправа, биоправа, наноправа, квантового права и пр.
В-пятых, под влиянием концепций устойчивого развития, экологии человека, национального благополучия, выживания человечества и других в конституционном, отраслевом и межотраслевом измерениях исследователи, включая автора данной статьи, активно используют такие термины, как экономическая, социальная, экологическая конституция и пр., предлагая новые самостоятельные разделы в основные законы и настаивая на расширении сфер конституционного регулирования.
Данные общемировые тенденции затрагивают все государства, включая Российскую Федерацию. Современная Россия, вовлеченная в бинарный процесс развития двух противоположных тенденций: глобализации и борьбы за национальную идентичность (самоидентификацию) конституционного строя, отразила в своих формальной и реальной конституциях как радикальные, так и умеренно эволюционные процессы преобразования принципов и ценностей конституционализма, изначально закрепленных в первичном конституционном тексте 1993 г.
Современная Россия: конституционная эволюция или конституционная революция? Внесение в 2020 г. многочисленных и разноплановых изменений в Конституцию РФ3 не могло не
1 См., напр.: Кравец И.А. Цифровой конституционализм: методологические и правовые аспекты // Государство и право. - 2022. - № 1. - С. 19-33; The Algorithmic Society. Technology, Power, and Knowledge / ed. by Marc Schuilenburg, Rik Peeters. - Abingdon, Oxon ; New York : Routledge, 2021. - P. 1, 2; The IT Revolution and its Impact on State, Constitutionalism and Public Law / ed. Martin Belov. -Oxford : Hart Publishing, 2021. - P. 1-12; Celeste E. Digital Constitutionalism. The Role of Internet Bills of Rights. - Abingdon ; New York, NY : Routledge, 2023. -242 p.; De Gregorio G. Digital Constitutionalism in Europe. Reframing Rights and Powers in the Algorithmic Society. - Cambridge, UK : Cambridge University Press, 2022. - 366 p. и др.
2 См., напр.: Кравец И.А. Бионейроконституционализм и достоинство: теоретические основы, диалог этических и юридических требований и перспективы взаимодействия (часть 1 и часть 2) // Журнал российского права. - 2022. -№ 2. - С. 5-22; Журнал российского права. - 2022. - № 2. - С. 5-31.
3 См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
вызвать дискуссию по вопросу об их характере. Как известно, формально-юридическая характеристика конституционного развития обозначена терминами «конституционные поправки» и «пересмотр конституции», если опираться на главу 9 Конституции РФ. В конституционно-правовой науке долгое время устойчиво использовался также такой конституционный нарратив, как «изменения и дополнения в конституцию».
Стремясь выделить сущностные конституционные изменения, современные отечественные конституционалисты стали использовать такие новые понятия, как «конституционные преобразования», «конституционная модернизация», «конституционная модификация», «конституционная эволюция», «конституционная революция», «конституционная реформа», «конституционная трансформация» и пр. Данные понятия определяют качественные характеристики изменения конституционного строя. В условиях такого терминологического изобилия представляется важным провести их систематизацию и выстроить логически стройный образ изменений, определяющих конституционное развитие.
Прежде всего целесообразно обозначить общие и специальные понятия, отражающие характер конституционных изменений. В общем контексте можно говорить, как представляется, о двух типах конституционного развития: эволюции и революции. Конституционная эволюция - это постепенное сущностное и содержательное конституционное развитие. Конституционная революция подразумевает резкий переход в новый тип конституционного строя, сопровождающийся, как правило, учреждением новой конституции или как минимум принятием временной конституции и постановкой задачи подготовки и учреждения нового основного закона на ее основе.
Внутри эволюционных и революционных конституционных процессов происходят конституционные изменения, которые целесообразно систематизировать через специальные ключевые понятия, отражающие базовые уровни изменения конституционного строя. На мой взгляд, в настоящее время логично было бы выделить по меньшей мере три уровня таких конституционных изменений: 1) конституционные преобразования; 2) конституционная реформа; 3) конституционная трансформация.
Сразу бы хотелось оговориться о бессмысленности выделения таких модных в современном конституционном праве понятий, как конституционный модернизм, постмодернизм и т.п. Слово «модернизм» подразумевает непрерывное совершенствование, обновление или осовременивание. В нем отражается объективно заданный процесс постоянных конституционных изменений, т.е. непрерывного конституционного обновления, и не более того. Все в мире модернизируется, т.е. осовременивается, обновляется, вопрос же заключается в сущности этих преобразований. В связи с этим для обозначения характера изменений конституционного текста уместны такие термины, как «конституционные преобразования», «конституционная реформа», «конституционная трансформация».
Под «конституционными преобразованиями» предлагается понимать изменения конституционного строя, развивающие, но не меняющие существенно содержание отдельных институтов конституционного строя. Применительно к действующей российской Конституции данное понятие воспринимается в научной среде неоднозначно. В первое десятилетие действия Конституции РФ 1993 г. некоторые из авторитетных конституционалистов посчитали мнения об уже происходящем «преобразовании» Конституции как спорные1 или неверные в принципе2. Другие, напротив, полагали, что оптимальным вариантом развития Конституции РФ в современных условиях выступает именно «преобразование»3. В дальнейшем все большее число конституционалистов стали выступать за признание «преобразования» Конституции РФ как способа ее совершенствования. Сторонниками такого подхода обосновывается необходимость максимального использования, заложенного в действующей Конституции РФ потенциала и, как следствие, обеспечение стабильности всей правовой системы государства4.
1 См.: Лукьянов А.И. Раздумья о конституции // Конституция как символ эпохи : в 2 т. / под ред. С.А. Авакьяна. - Москва, 2004. - Т. 1. - С. 41.
2 См.: Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 9. - С. 2-9.
3 См.: Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. - 2001. - № 1. - С. 105-112.
4 См.: Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации: сущность и причины // Вестник Томск. гос. ун-та. - 2009. - № 323. - С. 202; Зорькин В. Буква и дух Конституции // Российская газета. - 2018. - 10 окт.
В отличие от конституционных преобразований «конституционная реформа» подразумевает более радикальные перемены, затрагивающие сущность и содержание определенной группы институтов конституционного строя в их системной взаимосвязи и определяющие новый вектор конституционного развития. Эти перемены могут быть как в форме поправок в конституцию, так и принятия новой конституции. Конституционная реформа отражает сущностное и содержательное изменение конституционного текста, позволяющее эволюционным путем усовершенствовать действующий конституционный строй.
Если для конституционной эволюции характерно доминирование конституционных преобразований и поэтапные конституционные реформы, то конституционная революция подразумевает тотальную конституционную трансформацию. «Конституционная трансформация» - самый радикальный уровень конституционных изменений, предполагающий смену базисных индикаторов конституционного строя, меняющих его тип (форма правления, политико-правовой режим, тип государственного устройства и т.д.). Именно такая смена случилась в России в 1990-х годах, когда произошла конституционная трансформация государственного строя советского социалистического типа и переход к конституционному строю либерально-демократического типа. Это выразилось, в частности, в деидеологизации и закреплении новых принципов идеологического многообразия и многопартийности; переходе к рыночным отношениям в экономике, основанной на признании и защите равным образом всех форм собственности (частной, государственной, муниципальной и иных); замене демократического централизма и всевластия Советов парламентаризмом, президентской республикой, признанием местного самоуправления и пр. Таким образом, принятием Конституции РФ 1993 г. в России была совершена именно конституционная революция. Вместе с тем если оценивать дальнейшее изменение российской Конституции, то на данном этапе можно констатировать доминирование эволюционного пути конституционного развития.
Диагностика конституционной эволюции современной России. Мировой опыт свидетельствует о том, что совершенствование конституционного устройства государства в первые годы после принятия конституции - явление естественное и восприни-
маемое как нормальный процесс адаптации новых конституционных положений к реальной жизни. Именно в первые годы соприкосновения с практикой применения конституционных норм выявляются упущения и изъяны в, казалось бы, «самых совершенных» конституциях. Например, из 27 поправок, внесенных в Конституцию США 1787 г., десять были внесены уже через три года после ее принятия. За ними с шестилетними промежутками последовали еще две поправки. В XX в. через пять лет после принятия Основного закона ФРГ 1949 г. начался процесс ее совершенствования, во Франции через два года после вступления в силу Конституции Пятой республики 1958 г. в нее были внесены существенные изменения. Аналогичные процессы происходят и с конституциями других государств.
За период действия Конституции РФ 1993 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ неоднократно вносила на рассмотрение Совета Федерации Федерального Собрания РФ конституционные поправки. Впервые это было осуществлено Государственной Думой первого созыва, - в 1995 г. Тогда предложения были отклонены по причине отсутствия федерального закона о поправках к гл. 3-8 Конституции РФ. Государственная Дума второго созыва дважды обсуждала поправки в Конституцию РФ. Одна из этих поправок - о парламентских расследованиях - была даже принята в первом чтении1. К концу 1999 г. в Государственной Думе накопилось около 40 поправок к Конституции РФ, которые касались укрепления баланса в системе разделения властей, совершенствования федеративного устройства, местного самоуправления, статуса судебной власти и правоохранительных органов и других актуальных вопросов.
Государственная Дума третьего и четвертого созывов вновь не проявила активности по изменению положений Конституции РФ. Устойчивая резистентность на конституционные поправки не соответствовала высокому уровню общественного запроса и экспертной заинтересованности в конституционных изменениях, спо-
1 См.: Лукьянов А.И. Выступление на круглом столе // О первом этапе конституционной реформы в Российской Федерации : материалы круглого стола / Совет Федерации Федерального Собрания РФ. - 1999. - Вып. 10. - С. 31-32.
собствующих решению актуальных проблем постконституционного развития.
Впервые задачи конституционных преобразований были поставлены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2008 г. Глава Российского государства предложил расширить контрольные функции Государственной Думы в отношении исполнительной власти, установив конституционную обязанность Правительства РФ ежегодно отчитываться в палатах Федерального Собрания по итогам деятельности и по вопросам, поставленным парламентом. Другое предложение касалось увеличения сроков конституционных полномочий Президента и Государственной Думы1. С целью реализации предложений Главы государства законами РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ в ведение Государственной Думы было отнесено (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным палатой. Срок полномочий Президента РФ был увеличен с четырех до шести лет (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ), а Государственной Думы с четырех до пяти лет (ч. 1 ст. 96 Конституции РФ).
Следующие конституционные поправки коснулись судебной системы и прокуратуры. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» внес существенные изменения в гл. 7 и статьи других глав Конституции РФ с целью реорганизации судебной системы России. Был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ, а его юрисдикция была передана Верховному Суду РФ. Конституционными поправками был изменен также порядок назначения и освобождения от должности заместителей Генерального прокурора РФ и иных прокуроров, в результате чего была повышена роль Президента РФ в формировании прокурорских кадров.
Еще одно конституционное изменение, предусмотренное Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Феде-
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 г. // СПС КонсультантПлюс.
рации», коснулась расширения состава верхней палаты российского парламента. Наряду с представителями от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ поправками было предусмотрено вхождение в Совет Федерации представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ (до 10% от числа других членов Совета Федерации - представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ).
Таким образом, конституционные преобразования 2008 и 2014 гг. усилили полномочия главы Российского государства и парламента и выявили тенденцию реконфигурации системы власти в концепте реализации принципов федерализма и разделения властей.
Особое значение в конституционном развитии России имели изменения, одобренные в ходе общероссийского голосования и вступившие в силу 4 июля 2020 г. принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Текст Конституции РФ заметно расширился, появились новые статьи (67.1, 75.1, 79.1, 91.2, 103.1), пункты и подпункты в действующих статьях Конституции РФ. Всего было принято 206 конституционных нововведений по разным главам Конституции РФ, касающихся как содержания текста, так и техники изложения конституционных норм. Поправки в Конституцию РФ затронули шесть основных блоков: 1) оптимизация и стабилизация системы российской государственности; 2) повышение ответственности публичной власти; 3) укрепление суверенной государственности в контексте глобального конституционализма; 4) расширение гарантий социальной защиты населения; 5) уточнение приоритетов развития общества, защита национальной идентичности, традиционных духовно-нравственных ценностей; 6) определение новых функций государства в условиях научно-технологического прогресса, развития экономики и социальной сферы.
В целях оптимизации системы российской государственности в результате поправок были расширены парламентские полномочия в вопросах формирования и привлечения к ответственности Правительства РФ и судебной власти; были доведены до логиче-
ского завершения процессы дефедерализации вертикали власти и формирования института сильного президентства на основе единоначалия.
Среди поправок, касающихся системы власти, наиболее заметным стало создание централизованного автократического типа института Президента РФ как главы государства. В Конституции РФ, благодаря поправкам 2020 г., появились следующие конституционные новеллы:
- Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ, т.е. уточнен его статус как главы государства и главы исполнительной власти (п. «б» ст. 83);
- силовых министров назначает исключительно Президент РФ после консультаций с Советом Федерации (п. «д. 1» ст. 83);
- расширился с двух до трех перечень оснований для роспуска Государственной Думы по инициативе Президента РФ;
- Президент РФ назначает всех прокуроров (ранее Генерального прокурора РФ и его заместителей назначал Совет Федерации) (п. «е. 1» ст. 83);
- в составе Совета Федерации к представителям субъектов РФ были добавлены бывшие Президенты РФ (пожизненно); до 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, из которых до семи могут быть назначены пожизненно (ст. 95);
- по представлению Президента РФ Совет Федерации наделен компетенцией прекращать полномочия руководства и судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях (п. «л» ст. 102).
Группа поправок коснулась новых функций, полномочий, ограничений в статусе и мер ответственности органов публичной власти. Президентом РФ можно быть теперь не более двух раз (изъяты слова «подряд» - ч. 3 ст. 81); члены Правительства РФ могут подавать в отставку по одному (раньше Конституция РФ предполагала только возможность уйти всем сразу - ст. 117); высшим должностным лицам, парламентариям и судьям запрещены иностранное гражданство, вид на жительство и счета в иностран-
ных банках (ч. 3 ст. 77, ч. 5 ст. 78, ч. 2 ст. 81, ч. 4 ст. 95, ст. 97, п. «е» ч. 1 ст. 103, ч. 4 ст. 110, ст. 119, ст. 129).
Поправки 2020 г. в Конституцию РФ коснулись и таких аспектов, как государственный суверенитет, верховенство национальной конституции и национальная конституционная идентичность. В Конституции РФ появились новые положения, касающиеся места России в международной системе, расширен перечень общепризнанных принципов внешнеполитической деятельности, конкретизированы гарантии государственного суверенитета и территориальной целостности. Российская Федерация провозглашена правопреемником и правопродолжателем СССР (ст. 67, 67.1, 68, 69, 79, 79.1 Конституции РФ). Как известно, принятием Конституции РФ 1993 г. был задан весьма ощутимый вектор интеграции российского права и международного права (ч. 4 ст. 15 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 79 Конституции РФ). Тридцатилетний срок интернационализации российского права выявил целый ряд проблем, связанных с необходимостью защиты Российской Федерацией своего государственного суверенитета, верховенства Конституции РФ и национальной идентичности. С целью уточнения взаимодействия органов публичной власти и российских граждан с международными организациями и международными судами в ст. 79 Конституции РФ была внесена поправка о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации. В ст. 125 Конституции РФ (п. «б» 5.1) появилось новое полномочие Конституционного Суда РФ, который разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ; а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Россию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка РФ.
В содержании названных поправок обращает на себя внимание новая конституционная конструкция «основы публичного правопорядка» при определении границ вмешательства в российскую
юрисдикцию иностранного или международного (межгосударственного) суда, международного третейского суда (арбитража). Очевидно, что это понятие шире конструкции «соответствие Конституции РФ» и поэтому нуждается в уточнении путем толкования Конституционным Судом РФ или определения на уровне федерального закона.
Важно также понимать, что Российская Федерация продолжает быть активным участником международных правоотношений. Хотя российское государство с 2022 г. вышло из Совета Европы и соответственно из ЕСПЧ, денонсировав затем большинство конвенций, подписанных в рамках этой организации, и также досрочно прекратило свои полномочия как члена Совета по правам человека ООН, оно продолжает работать в других конвенционных органах (например, Комитет по правам человека ООН), признает юрисдикцию Международного Суда ООН, Трибунала по морскому праву, Инвестиционного арбитража и др.
В целях расширения гарантий социального государства в 2020 г. были внесены конституционные поправки о том, что в Российской Федерации государством обеспечивается минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения; формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также осуществляется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом; обеспечиваются социальная солидарность и социальное партнерство (ст. 75 и ст. 75.1 Конституции РФ).
Особое гуманитарное значение имеет круг поправок, направленных на защиту национальной идентичности и традиционных духовно-нравственных ценностей в контексте конституционной идентичности, проявляемой в конституционной аксиологии. В Конституции РФ появились дополнительные гарантии национально-культурной самобытности и защиты общественной нравственности, благополучия и безопасности граждан и детей, традиционных семейных ценностей, заботы государства о здоровье людей (положения «о сохранении памяти предков, передавших нам идеалы и веру в Бога (ст. 67.1); поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении
защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности (ч. 3 ст. 69); защита института брака как союза мужчины и женщины, создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях (п. «ж. 1» ч. 1 ст. 72); создание государством условий для взаимного доверия государства и общества (ст. 75.1). Русский язык определен как язык госу-дарствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации (ст. 68). Духовно-нравственное содержание имеют такие новые конституционные принципы, как всеобщность, справедливость и солидарность поколений, уважение человека труда, сбалансированность прав и обязанностей гражданина. Таким образом, конституционные поправки 2020 г. в значительной мере удовлетворили общественный запрос на национальную и конституционную идентичность российского народа.
Еще один блок поправок коснулся определения новых функций государства в условиях научно-технологического прогресса, развития экономики и социальной сферы. С этой целью, в частности, были расширены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. В ведение Российской Федерации в ст. 71 Конституции РФ были добавлены такие вопросы, как установление основ федеральной политики и федеральные программы в области научно-технологического развития Российской Федерации (п. «е»); установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования (п. «е»); информационные технологии (п. «и»); обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (п. «м»); метрологическая служба (п. «р»). К совместному ведению в ст. 72 Конституции РФ были отнесены сельское хозяйство, обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью (пункты «д» и «ж») и др.
Многочисленные изменения 2020 г. в Конституцию РФ обусловили необходимость экспертной оценки характера конституци-
онных изменений. Некоторые конституционалисты в своих публикациях оценили произошедшее как конституционную реформу1. Полагаю, однако, что ответ на этот вопрос не может быть однозначным.
В части изменений, коснувшихся введения новых функций, полномочий и ограничений в статусе, а также мер ответственности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации, гарантий социального государства, национально-культурной самобытности и защиты общественной нравственности, юридической природы международных связей и пределов международной интеграции, речь идет о конституционных преобразованиях. Данные положения лишь развивают те принципы и нормы, которые изначально были сформулированы в Конституции РФ.
Конституционные нововведения, затронувшие федеративное устройство, имели более радикальный характер и вовлекли Россию, по сути, в конституционную реформу. Введение представителей Президента РФ в состав Совета Федерации, конституциона-лизация статуса Государственного Совета, новые кадровые полномочия Президента РФ и его полномочия по обращению в Конституционный Суд РФ по проверке конституционности законов субъектов РФ до их обнародования высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, введение понятий «федеральная территория» и «единая публичная власть», ликвидация конституционных, уставных судов субъектов РФ в связи с невключением их в систему судебной власти на конституционном уровне и последующие поправки в отдельные федеральные конституционные законы2, - все эти изменения привели к преобразованию федеративной государственности в гибридную форму, где имеет место
1 См., напр.: Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 1. - С. 31-44; Кряжков В.А. Как конституционная реформа 2020 года изменила Конституционный Суд Российской Федерации // Государство и право. - 2020. - № 9. - С. 18-32; Скуратов Ю.И. Проблемы конституционной реформы в Российской Федерации и евразийский конституционализм // Современное право. - 2020. - № 6. - С. 5-31.
2 См.: Федеральный конституционный закон от 08.12.2020 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы».
тесное сочетание унитарных и федеративных начал в государственном устройстве при явном доминировании централизации. В этом направлении, по сути, была проведена конституционная реформа государственного устройства Российской Федерации.
Намного серьезнее конституционные изменения коснулись формы правления в Российской Федерации. Модификация статуса Президента РФ в связи с поправками 2008, 2014 и 2020 гг. в целях расширения его конституционных полномочий дает основание утверждать о трансформации конституционного строя в части конституционного статуса главы Российского государства и его места в системе публичной власти. Создание централизованного автократического типа института президентства вступает в определенное противоречие с конституционным статусом Российской Федерации как демократического, правового государства с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).
Конституционная трансформация произошла и в отношении статуса судов, уровень независимости которых был снижен настолько значительно, что возникает вопрос о сохранении данного ключевого принципа судебной системы Российской Федерации. Значительно трансформирован статус Конституционного Суда РФ. Поправки затронули численный состав, компетенцию, порядок назначения на должность Председателя Суда и его заместителя, а также досрочного прекращения полномочий этих должностных лиц и конституционных судей (п. «е», «е. 3» ст. 83, ч. 3 ст. 100, п. «ж», «л» ч. 1 ст. 102, 125, ч. 1 ст. 128). Таким образом, сложившиеся реалии современного конституционного развития свидетельствуют о том, что в России формируется новый гибридный тип государственности, сочетающий элементы либеральной демократии и автократии.
Будущее российской Конституции. Глубокое обоснование таких изменений в России потребует формирования концепции конституционного развития Российской Федерации и определения этапов ее реализации. Концепция должна представить ясную картину дальнейших путей совершенствования Конституции РФ. Она призвана ответить на базисные вопросы о том, в какой мере нам достаточны конституционные преобразования и можно ли обойтись без радикальной конституционной политики. Но если речь вести о конституционной реформе или конституционной транс-
формации, затрагивающей содержание глав 1 и 2 Конституции РФ, то принятие новой Конституции РФ в таком случае неизбежно.
Среди экспертов по-прежнему сохраняется немало сторонников принятия новой Конституции РФ. На мой взгляд, на данном этапе не исчерпаны пути совершенствования действующей Конституции РФ.
Хотя Закон РФ о конституционных поправках 2020 г. направлен на урегулирование целого ряда важных вопросов, на мой взгляд, им не затронуты приоритетные аспекты совершенствования российской Конституции.
Во-первых, в действующей российской Конституции так и не сформулирована ключевая национальная идея и вытекающие из нее ценности и цели российского государства и общества. Мировой кризис либеральной демократии, фетишизация свободы и агрессивное наступление сегодня содомии (признание однополых браков, разрешение усыновления детей лицами нетрадиционной ориентации, смена пола), трансгуманизма (переделка человека, клонирование и пр.) на христианские корни правовых культур западных стран, включая Россию, заставляет серьезнее отнестись к национальной идее. Для России нравственность как конституционная ценность, декларируемая в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, - это прежде всего система этических и моральных требований, основанная на духовности. Идентичным для российского общества станет упоминание Бога и в преамбуле российской Конституции (например, запись в преамбуле «о вере в Бога, добро и справедливость»). Подобное уважение оказано народу в конституциях таких светских европейских государств как Венгрия, Германия, Дания, Польша, Швейцария и др. Признание нравственности, идущей от веры в Бога, позволит ответственнее относиться к таким гуманистическим устоям общества, как традиционная семья, достоинство человека и справедливость, которые необходимо должным образом трансформировать в конституционные нормы и расшифровать некоторые из них.
Во-вторых, в Конституции РФ не прописаны механизмы народовластия и гражданской инициативы. В ней не определены гарантии институтов гражданского общества, демократии, ответственности публичной власти перед народом, отсутствуют базовые принципы демократической избирательной системы и референду-
ма. Необходимо усилить формы народного контроля над публичной властью и признать в Конституции РФ наказы избирателей, отчетность депутатов перед избирателями о выполнении своих предвыборных программ, отзыв депутатов и высших должностных лиц, не оправдавших доверия народа на всех уровнях власти: федеральном, субъекта РФ и муниципальном.
В-третьих, Конституция РФ не определяет в достаточной мере конституционные условия и гарантии мира и безопасности, не отвечает на другие современные вызовы и угрозы цивилизаци-онного развития.
В-четвертых, в Конституции РФ не созданы необходимые конституционные импульсы устойчивого экономического, социального и экологического развития, не определены механизмы достижения социальной справедливости, противодействия экономическим кризисам и экологической деградации.
В-пятых, социальные гарантии государства нуждаются в дальнейшей конкретизации. На фоне низкого прожиточного минимума населения в России следует определить четкие конституционные критерии достойного уровня его жизни. Эти критерии записаны в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека ООН: «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи». Аналогичным образом относительно пенсионного обеспечения целесообразно записать положение о том, что размер пенсии должен превышать прожиточный минимум не менее чем в два раза, а при индексации пенсий необходимо учитывать инфляцию и другие социальные риски, обеспечивая тем самым достойный уровень жизни пенсионеров.
Как технически воплотить эти и другие идеи в действующую Конституцию РФ? Одним из вариантов может стать включение в ее текст новых глав, например, с названием «Народовластие и гражданская инициатива», «Экономическое развитие», «Социальное развитие», «Духовно-нравственные основа и культура», «Экологическая безопасность», «Внешнеполитическая деятельность и защита Отечества», «Герб, флаг, гимн и столица Российской Федерации» и др. Многие из предложенных глав содержались ранее в
советских конституциях и имеются в конституциях других государств. Прецеденты постепенного расширения содержания конституции имеются как в нашей истории (расширение Конституции РСФСР 1978 г. и преобразование ее в Конституцию РФ в ред. 1992 г.), так и в истории других стран.
Заключение
С помощью конституционных преобразований уже в ближайшее время можно решить некоторые давно назревшие вопросы совершенствования Конституции РФ. Следующим этапом видится включение в Конституцию РФ новых вышеназванных глав, в которых важно прежде всего развить содержание глав 1 и 2 действующей Конституции РФ. Вместе с тем в перспективе коренные преобразования и формирование гибридного строя, расширение социальных и экономических гарантий справедливости, стабильного и устойчивого развития потребуют конституционной трансформации и принятия новой Конституции РФ. Для обеспечения реализации этих процессов целесообразно создать постоянно действующую Конституционную комиссию из числа ведущих ученых-конституционалистов и специалистов различных отраслей и сфер жизнедеятельности. Эта Комиссия должна приступить к разработке двух базисных документов - Концепции конституционного развития Российской Федерации и на ее основе - Стратегии конституционного развития РФ, в которой важно определить приоритетные и текущие задачи совершенствования и реализации российской Конституции.
