CC BY
49УДК 342
DOI: 10.31249/iajpravo/2023.03.02
УМНОВА-КОНЮХОВА И.А.1 КОНСТИТУЦИОННЫЕ КОНФЛИКТЫ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ КОЛЛИЗИИ В РОССИЙСКОЙ ТЕОРИИ ПРАВА И ПРАВОВОЙ ПРАКТИКЕ. (Статья)
Аннотация. Статья посвящена анализу теоретических конструкций и практике устранения конституционных конфликтов и конституционных коллизий на примере оценки сложившихся взглядов в российской правовой науке и роли конституционного правосудия в устранении конституционных конфликтов и коллизий. Даются авторские определения правового конфликта и правовых коллизий, раскрывается содержание конституционных конфликтов и конституционных коллизий в рамках новой научной доктрины конституционной конфликтологии. Отдельное внимание уделяется понятию, содержанию и видам конституционных конфликтов на примере Конституции Российской Федерации, рассматриваются коллизии в российской Конституции, которые разграничиваются на конституционные противоречия и конституционные дефекты. Автор обосновывает, что российское конституционное правосудие занимает ключевое место в механизме разрешения конституционных конфликтов и коллизий.
Ключевые слова: правовые конфликты; правовые коллизии; конституционные конфликты; конституционные коллизии; Конституция Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации; средства разрешения конституционных конфликтов.
1 Умнова-Конюхова Ирина Анатольевна, ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, доктор юридических наук, профессор.
18
UMNOVA-KONYUKHOVA I.A. Constitutional conflicts and constitutional collisions in the theory of russian law and legal practice. (Article)
Annotation. The article is devoted to the analysis of theoretical constructions and the practice of eliminating constitutional conflicts and constitutional collisions by the example of assessing the prevailing views in Russian legal science and the role of constitutional justice in eliminating constitutional conflicts and collisions. The author's definitions of legal conflict and legal conflicts are given, the content of constitutional conflicts and constitutional conflicts is revealed within the framework of the new scientific doctrine of constitutional conflictology. Special attention is paid to the concept, content and types of constitutional conflicts on the example of the Constitution of the Russian Federation, the collisions in the Russian Constitution are considered, which are differentiated into constitutional contradictions and constitutional defects. The author substantiates that the Russian constitutional justice occupies a key place in the mechanism of resolving constitutional conflicts and collisions.
Keywords, legal conflicts; legal collisions; constitutional conflicts; constitutional collisions; constitutions; Constitution of the Russian Federation; Constitutional Court of the Russian Federation; means for resolving of constitutional conflicts.
Для цитирования: Умнова-Конюхова И.А. Конституционные конфликты и конституционные коллизии в российской теории права и правовой практике. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. -2023. - № 3. - С. 18-34. DOI: 10.31249/iajpravo/2023.03.02
Введение
В 1990-х годах в отечественной правовой науке были выдвинуты новые направления научных исследований и формирования образовательных правовых программ в области юридической конфликтологии и коллизионного права1. Интерес к этой тематике
1 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть, правопорядок // Государство и право. - 1994. - № 1. - С. 3-11; Юридическая конфликтология / отв. ред. В.Н. Кудрявцев. -Москва, 1995. - 316 с.
не угас и в начале нового столетия1. Более того, отечественными учеными была выдвинута доктрина коллизионного права как новой отрасли права2. Как отметила, к примеру, И.А Стародубцева, формирование коллизионного права как системосохраняющей отрасли, направлено на достижение согласованного функционирования правовой системы, на предотвращение и устранение внутрисистемных противоречий3. Ю.А. Тихомиров обратил внимание на то, что конституционная формула «федеральное коллизионное право» как предмет ведения Российской Федерации (п. «п» ст. 71 Конституции РФ) является юридическим ориентиром и стимулом для формирования такой отрасли4.
По мере усложнения задач и сфер правового регулирования возрастает значимость правил и процедур устранения противоречий, формирования механизмов предотвращения юридических конфликтов и коллизий. Правовая система государства успешно функционирует только при согласованном регулировании общественных отношений, но юридические противоречия в правовой
1 См., напр.: Кузнецов А.П. Коллизии в праве: теоретическое исследование // Юридическая техника. - 2017. - № 11. - С. 190-195; Червяков М.Э., Щекин А.Ю. К вопросу о выявлении и устранении юридических коллизий в праве // Право и государство: теория и практика. -2020. - № 1(181). - С. 55-57; Напалкова И.Г. Юридические коллизии в нормативно-правовой сфере: проблемы определения понятия и классификации // Вестник Юрид. фак-та Южного федерального ун-та. -2021. - Т. 8, № 1. - С. 25-29. Ахметжанова К.В. Коллизии в праве: российский научный дискурс // Вестник Кемеровского государственного университета. Серия Гуманитарные и общественные науки. - 2022. -Т. 6, № 4. - С. 342-348; Макарова Н.А. К вопросу о природе и причинах возникновения юридических коллизий // Вестник Самарского юрид. ин-та. - 2021. - № 3(44). - С. 54-59; Меджидова Е.В., Салькова С.П. Юридические коллизии: возможные пути преодоления // Вестник Уральского ин-та экономики, управления и права. - 2021. - № 4. - С. 62-68 и др.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право : учеб. и науч.-практ. пособие. - Москва, 2000. - 394 с.; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право и отклонения в правовой сфере // Право и политика. - 2013. - № 3. - С. 363-370; Стародубцева И.А. Конституционные принципы федерального коллизионного права // Журнал российского права. - 2012. - № 6. - С. 59-66.
3 См.: Стародубцева И.А. Конституционные основы формирования коллизионного права как комплексной отрасли // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 6. - С. 23-24.
4 См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право : учеб. и науч.-практ. пособие. - Москва, 2000. - С. 35.
системе возникают всегда, являясь объективным явлением, и на государство возлагается функция их разрешения. В частности, речь идет о системном урегулировании материальными и процессуальными нормами всех стадий юридического конфликта: от возникновения коллизионной ситуации до ее устранения.
Современные отечественные научные школы по юридической конфликтологии1 и механизмам разрешения юридических конфликтов довольно широко трактуют способы разрешения юридических, и в том числе конституционных, конфликтов, включая в них всевозможные административные, согласительные, досудебные медиационные и судебные процедуры. Так, С.Б. Нанба к разрешению юридических конфликтов относит, во-первых, согласительные процедуры разрешения конфликтов, во-вторых, альтернативные способы разрешения конфликтов и, в-третьих, судебные процеду-ры2. По мнению А.В. Тетерина, в качестве средств разрешения конституционных конфликтов выступают: разрешение споров органами судебного конституционного контроля; применение процедур, предусмотренных конституцией (отставка правительства, роспуск законодательного органа, импичмент президента); применение согласительных процедур управомоченными субъектами; применение мер федерального вмешательства; рассмотрение вопроса на референдуме3.
Наряду с общетеоретическими вопросами все большее внимание отечественных ученых привлекают отраслевые аспекты юридической конфликтологии и правовых коллизий. В частности, на данном этапе в Российской Федерации уже сформировались конституционные основы конфликтологии и коллизионного права,
1 См., напр.: Юридическая конфликтология. Теория и методология исследования : учеб. пособие / под ред. М.Н. Марченко. - Москва : Норма, 2022. -296 с.; Нагайцев В.В., Оболянский Г.В. Юридическая конфликтология : учеб. пособие для вузов. - Москва : Юрайт, 2023. - 139 с. и др.
2 Юридический конфликт : монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. -Москва : ИНФРА-М : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 2017. - С. 152-178.
3 См.: Тетерин А.В. Конституционно-правовой конфликт: теоретические проблемы и пути преодоления : дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2018. - С. 11.
появились исследования, посвященные конфликтам и коллизиям в конституциях и в конституционном праве в целом1.
Конституционная конфликтология как научная доктрина о конституционных конфликтах и конституционных коллизиях. Вопросы о понятии и видах конституционных конфликтов и коллизий, средствах разрешения конституционных конфликтов постепенно интегрируются в рамках самостоятельной научной доктрины конституционной конфликтологии.
В данной доктрине важно изначально определиться в том, что конституционные конфликты и конституционные коллизии -близкие, но не идентичные понятия. Конституционные коллизии являются видом конституционного конфликта, а последний в свою очередь является главным проявлением правового конфликта в конкретной стране.
Конституционные конфликты: понятие, содержание и виды на примере Конституции РФ. Правовой конфликт, на мой взгляд, включает как идейно-ценностные противоречия, предопределяющие сущность правовых принципов и норм, так и столкновение интересов при формировании содержания с помощью правотворчества и дальнейшей реализации права. Он проявляется в действующих принципах и нормах права и в правоотношениях в процессе воплощения в жизнь формального права. Соответственно, конституционный конфликт как вид правового конфликта выражается, во-первых, в конституционных идейно-ценностных противоречиях в конституционном тексте; во-вторых, в столкновении публичных и/или частных, государственных, общественных и частных интересов при осуществлении конституционного регулирования; в-третьих, в конституционных противоречиях в системе
1 См., напр.: Стародубцева И.А., Карташов В.Г. Коллизии в конституционном законодательстве и муниципальных правовых актах: теория и практика выявления и разрешения : монография. - Воронеж : изд-во Воронежского гос. унта, 2012. - 228 с.; Третьяк И.А. Предупреждение и разрешение конституционно-правовых конфликтов: понятие и способы // Правоприменение. - 2019. - Т. 3, № 4. - С. 30-41; Амануллина А.Ф. Конвенционно-конституционные коллизии в свете поправок в Конституцию Российской Федерации // Вестник Казанского юрид. ин-та МВД России. - 2021. - Т. 12, № 3 (45). - С. 301-305; Ячменев Ю.В., Лисаченко С.С. Значение Конституции Российской Федерации в регулировании федеральных коллизионных правоотношений // Право и государство. Теория и практика. - 2022. - № 6(210). - С. 21-23 и др.
конституционных правоотношений в процессе реализации конституционных принципов и норм (исполнение, соблюдение, использование и применение конституционных положений).
В отличие от емкого по содержанию понятия правового конфликта, охватывающего правовую форму и правовой процесс, правовые коллизии представляют собой противоречия на уровне формального права и проявляются как несоответствия между принципами и нормами в одном нормативном правовом акте или между различными нормативными правовыми актами. Отсюда под конституционными коллизиями подразумеваются противоречия между конституционными принципами и нормами, содержащимися в конституции, а также противоречия между конституционными положениями и правовыми позициями конституционного суда или иного суда или государственного органа, осуществляющего толкование конституции.
Конституционная конфликтология во многом является прикладным научным знанием, поскольку не только отвечает на вопрос: «что представляют собой конституционные конфликты?», но и позволяет найти ответы на то, как «как предупреждать и разрешать эти конфликты?»1. Такая трактовка представляется довольно ограниченной, так как конституционный конфликт - это, прежде всего, выявление фундаментального научного знания, т.е. определение сущностного противоречия, заложенного в неверном идей-но-доктринальном наполнении конституции, в отсутствии у конституции признаков конституционного идеала, отражающего потребности функционирования и развития конституционного строя, сбалансированно выражающего интересы государства, общества и отдельно взятого человека. При таком подходе, исследуя конституционный конфликт внутри Конституции РФ, можно обнаружить глубинные противоречия, устранение которых может спровоцировать крайнюю форму конституционного конфликта -конституционный кризис.
В частности, ст. 2 и гл. 2 Конституции РФ содержат в себе конфликт дисбаланса в системе прав и обязанностей человека и
1 См.: Третьяк И.А. Предупреждение и разрешение конституционно-правовых конфликтов: понятие и способы // Правоприменение. - 2019. - Т. 3, № 4. -С. 30-41.
гражданина, порождающий в перспективе гипертрофированный индивидуализм. Это проявляется, во-первых, в том, что в ст. 2 Конституции РФ не говорится о взаимных обязанностях государства и человека, а пишется лишь об обязательствах государства перед человеком. Ддя сравнения можно отметить, что в ст. 2 Конституции Беларуси помимо положений о высшей ценности человека, его прав и свобод содержится формулировка, обеспечивающая баланс ответственности: государство ответственно перед гражданином, а гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией.
Глава 2 Конституции РФ называется «Права и свободы человека и гражданина» и не включает «обязанности», хотя в самом тексте главы содержатся и положения, касающиеся обязанностей человека и гражданина. В прежних конституциях СССР и РСФСР аналогичные главы назывались «Основные права, свободы и обязанности граждан». Уровень обязанностей снижен и в тексте самой Конституции РФ, прослеживается в определенной мере абсолютизация либеральных идей индивидуализма. По действующей Конституции РФ человек слабо привязан к служению государству, обществу и общественным интересам, в то время как в ст. 21 Конституции Беларуси записано, что каждый должен проявлять социальную ответственность, вносить посильный вклад в развитие общества и государства.
Другими сущностными противоречиями, т.е. проявлениями конституционного конфликта, можно назвать закрепление одновременно в Конституции РФ принципов народовластия и свободного депутатского мандата, равноправия субъектов РФ и дифференциации их статуса, разделения властей и признания главы государства арбитром в спорах между ветвями власти и пр. Конфликтная дихотомия данных конституционных принципов без соразмерного ограничения их содержания и достижения баланса во взаимодействии этих принципов может привести в реальности к искажению конституционного замысла и даже конституционного строя, как такового.
Для упреждения конституционного конфликта важное значение имеет приближение конституции к так называемому конституционному идеалу. Выявление конституционного идеала базиру-
ется на исследовании уровня реализации действующей конституции, который полагаю целесообразным измерять с помощью трех основных показателей: конституционной конгруэнтности, конституционной эффективности и объективности конституционных положений.
Конституционная конгруэнтность как критерий оценки позволяет выявить адекватность содержания конституции ее форме, а также установить согласованность конституционных положений между собой. Адекватность - это реальное отражение и учет сложившихся реалий в контексте как конституционной интеграции с другими государствами в глобальном измерении, так и проявления национальной идентичности, специфики государственности и общественного развития конкретной страны.
Конституционная эффективность показывает степень фактической реализованности конституционных положений, т.е. демонстрирует авторитет и результативность конституции. В таком измерении выявляется, насколько успешно происходит воплощение в жизнь формальной конституции с помощью потенциально возможных форм их реализации: через использование, соблюдение, исполнение, применение конституционных положений, а также путем их конкретизации и толкования.
Конституционная объективность служит определению степени отражения конституционными положениями закономерностей развития и потребностей регулирования, т.е. учета объективной реальности, запроса общества, государства и людей на определенный конституционный строй, сбалансированно отражающий их интересы. Конституционная объективность связана также с необходимостью запуска с помощью конституции новых импульсов для развития, сохранения и умножения ценностей, определяющих конституционный идеал настоящего и будущего.
Оценка объективности Конституции РФ в значительной мере связана, полагаю, с выявлением адекватности принципов российского конституционализма, сформулированных на основе идеи либеральной демократии, тем реальным условиям, которые сложились в современном российском обществе и государстве. Кризис режима либеральной демократии во всем мире коснулся и Российской Федерации. Это проявляется в том, что принципы народовластия, демократии, свободы, разделения властей и спра-
ведливости в Российской Федерации конкурируют с системами сильного главы государства и единоначалия; дальнейшим укрупнением частного капитала и формированием олигархического монополизма в экономике; слиянием государственной власти с капиталом; значительным разрывом между доходами трудящихся; низкими социальными стандартами и пр. Существующие в реальности отношения требуют выдвижения обновленной конституционной парадигмы. На сегодня этой парадигмой мог бы стать путь конституционного компромисса различных идеологий, конвергенции (гибридизации) либерально-демократической, социалистической и иных доктрин конституционного строя в единстве с учетом особенностей и традиций развития Российской Федерации. Выбор обновленной парадигмы потребует существенных конституционных изменений. В этом контексте важно понимать, что усиление объективности Конституции путем повышения степени учета состояния и потребностей развития реальных отношений предопределено формально-юридической возможностью дальнейшего совершенствования конституционных положений, устранения недостатков конституционного регулирования. К сожалению, Конституция РФ 1993 г. является трудноизменяемой, негибкой. В ней не предусмотрена возможность изменения положений гл. 1, 2 и 9 иначе, как путем принятия новой Конституции РФ. Именно жесткость российской Конституции является, по-видимому, одной из причин высокой активности Конституционного Суда РФ в толковании конституционных норм и интерпретационном развитии их содержания на основе формулы «исходя из конституционного смысла».
Коллизии в Конституции Российской Федерации. Будучи статическим видом конституционного конфликта, конституционные коллизии выявляются на основе формального анализа положений конституционного текста. В технико-юридическом исполнении конституционные коллизии раскрывают: 1) противоречия между конституционными принципами и нормами, между положениями статей конституции, между главами и разделами конституции; 2) конституционные дефекты, т.е. несогласованность в использовании терминологии, когда одни и те же правовые понятия называются разными терминами.
Любая конституция, создаваемая людьми, не имеет абсолютного совершенства. Конституционные противоречия и дефекты в дальнейшем устраняются либо путем внесения конституционных поправок и изменений, либо через осуществление конкретизации и толкования конституционных положений. Не является исключением и Конституция РФ, которая имеет ряд очевидных коллизий.
К примеру, в контексте регулирования конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации обнаруживаются противоречия между целым рядом конституционных положений. Речь идет, к примеру, о коллизии между п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72, в соответствии с которыми «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств» отнесены одновременно к предмету ведения Российской Федерации и к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Имеет место также противоречие между ч. 3 ст. 11 и ст. 76 Конституции РФ. Согласно ст. 11 разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В то же время регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации, предполагающее в том числе разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали, осуществляется, в соответствии со ст. 76 Конституции РФ, законами и иными нормативными правовыми актами. Договоры как правовая форма не упоминаются в данной статье. Существуют противоречия и между иными конституционными положениями, с одной стороны, закрепляющими принцип равноправия субъектов РФ, а с другой -устанавливающими особенности статуса республик и автономных образований.
Конституционные коллизии наблюдаются также и в конституционном регулировании других институтов конституционного права. К примеру, согласно ч. 2 ст. 7 Конституции РФ в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Между тем в ч. 1 ст. 38 Конституции РФ закреплено, что «материнство и детство, семья находятся под защитой государства». Институт отцовства в дан-
ном случае не упоминается, что выглядит по меньшей мере пробелом. Приведенные примеры свидетельствуют о проблемах конгруэнтности положений Конституции РФ.
Необходимо отметить, что с поправками, внесенными в Конституцию РФ в 2020 г., усилились противоречия между главами Конституции РФ, когда положения, включенные в главу 3, на самом деле должны были стать частью глав 1 и 2. Это касается, например, закрепления принципа территориальной целостности в ч. 3 ст. 4 Конституции РФ главы 1 Конституции РФ, обладающей верховенством над другими главами Конституции РФ (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ) и одновременное урегулирование конституционными поправками 2020 г. данного принципа в главе 3, в ч. 2.1. ст. 67 Конституции РФ, значительно сужающими его содержание и создающими возможность злоупотребления властью при решении вопросов обозначения государственной границы.
Многие положения, включенные в главу 3 Конституции РФ «Федеративное устройство», касающиеся принципов и гарантий реализации прав и свобод, конституционных ценностей и духовно-культурных основ российского общества по своему конституционному смыслу должны войти в главу 1 и 2 Конституции РФ. Однако выполнение такого требования о структурной конституционной согласованности невозможно путем поправок по причине жесткой модели конституционных изменений этих глав, подразумевающих принятие новой Конституции РФ.
Конституция РФ содержит и некоторые конституционные дефекты, связанные с отсутствием единообразия в употреблении юридической терминологии. Так, если в ст. 66 Конституции РФ говорится о статусе субъекта РФ, то в ст. 137 используется другой термин - конституционно-правовой статус субъекта РФ. В обоих случаях речь идет о регулировании данного статуса и его изменении федеральным конституционным законом. В ст. 76 Конституции РФ используется термин «нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации», а в ст. 125 Конституции РФ -«нормативные акты субъектов Российской Федерации». Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, а в соответствии со ст. 113 Конституции РФ в редакции 2020 г. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами, распоряжениями, поруче-
ниями Президента РФ организует работу Правительства РФ, т.е. в данном случае упоминается также такой акт главы государства, как поручения.
Российское конституционное правосудие в механизме разрешения конституционных конфликтов и коллизий. В механизме разрешения конституционных конфликтов и коллизий конституционное правосудие занимает ключевое место. Именно посредством него осуществляется обеспечение полноценной реализации конституционных принципов и норм, действующих в случае возникновения конституционных споров или обнаружения конституционных коллизий.
Конституционное правосудие в Российской Федерации занимает самостоятельное положение в механизме разрешения юридических конфликтов, с одной стороны, и выходит на взаимодействие с другими видами внутреннего и международного правосудия, в другой стороны. Такая особенность юридической конфликтологии характерна в целом для современного правопорядка, которому присуще межсудебное обобщение сложившейся практики разрешения юридических конфликтов с широким применением принципа сравнительного правоведения1.
Конституционные коллизии устраняются в российской практике преимущественно не конституционными поправками, а путем мотивировочной интерпретации и толкования конституционных положений Конституционным Судом РФ. К примеру, в контексте вышеупомянутой коллизии между ч. 3 ст. 11 и ст. 76 Конституции РФ именно Конституционный Суд РФ определил своим Постановлением от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации», что федеральный закон (а не договор. - Прим. автора) как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти.
1 cm.: Kolenc A. Putting faith in Europe: Should the U.S. Supreme court learn from the European court of human rights? // Georgia journal of international and comparative law. - Atlanta, 2016. - Vol. 45, N 1. - P. 112-123.
Особенностью конституционного правосудия в механизме урегулирования юридических конфликтов является разрешение публичного или публично-частного спора с доминирующим публичным интересом. При этом важно понимать, что не каждый публично-правовой спор является по своей природе конституционным. Конституционность спора, как вопрос права, а не политики - ключевой критерий выбора конституционного судопроизводства в качестве инструмента разрешения юридического конфликта. Вместе с тем и Конституционный Суд РФ не смог избежать в своей деятельности сочетания принципов конституционности и политической целесообразности, что проявилось, в частности, в смене им правовой позиции по вопросам выборов глав субъектов РФ. В Постановлении от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» Конституционный Суд РФ однозначно выступил за порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания глав администраций. Вместе с тем по представлению Президента РФ в 2005 г. прямые выборы глав субъектов РФ были отменены. По новому порядку кандидатуры на должность главы субъекта РФ Президент РФ вносил на утверждение в региональный законодательный (представительный) орган государственной власти. Конституционный Суд РФ признал данное законодательное положение соответствующим Конституции РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан» было определено, что, так как право избирать и быть избранным путем прямых выборов на должность главы региона не закреплено в Конституции РФ, то данное положение не нарушает конституционных прав граждан, предусмотренных ст. 32 и 55 Конституции РФ. Прямые выборы высшего должностного лица субъекта РФ не являются единственным способом получения данной должности, для обеспечения общенародных интересов государство вправе самостоятельно регулировать установленный государственно-правовой механизм. Возникший прецедент смены правовой позиции Конституционного Суда РФ
вызвал, как известно, широкую дискуссию в научных и общественных кругах, которая не прекращается до сих пор. Председатель Конституционного Суда РФ в своих интервью и статьях неоднократно пытался пояснить обоснованность политической целесообразности. По его мнению, реалии постоянно меняются и Конституция РФ должна отличаться гибкостью толкования с учетом меняющейся расстановки политических сил. Представляется, однако, что неустойчивость в решении ключевых, в том числе фундаментальных, вопросов публичной власти, прав человека и других важных конституционных институтов значительно снижает потенциал Конституционного Суда РФ в разрешении конституционных конфликтов.
Конституционный Суд РФ как арбитр между органами публичной власти и иными субъектами права - сторонами конфликта имеет широкую юрисдикцию по Конституции РФ с учетом поправок 2020 г. Он наделен возможностями превентивного и восстановительного правосудия.
По действующей Конституции РФ 1993 г. до внесения конституционных поправок 2020 г. Конституционный Суд РФ обладал полномочиями осуществлять предварительный конституционный контроль в одном случае: разрешение дел о конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ. Поправками 2020 г. Конституционный Суд РФ получил новые широкие полномочия: а) по запросу Президента РФ проверяет конституционность проектов законов РФ о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном ч. 2 и 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ законов до их подписания Президентом РФ; б) в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ; а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка; в) по запросу Президента РФ в порядке, установленном
федеральным конституционным законом, проверяет конституционность законов субъектов РФ до их обнародования высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
К новому перечню полномочий предварительного конституционного контроля есть, однако, вопросы. В п. «б» ч. 5.1. ст. 125 Конституции РФ речь идет о противоречии так называемым основам публичного правопорядка. Не совсем понятно, что подразумевается под основами публичного правопорядка: есть ли это основы конституционного строя, установленные в главе 1 Конституции РФ, или это нечто другое. Определить соответствие основам публичного правопорядка - доктринальная задача, решение которой трудно осуществить. Полагаем, что на практике Конституционный Суд столкнется с трудностями по применению п. «б» ч. 5.1. ст. 125 Конституции РФ.
Несмотря на расширение возможностей превентивного конституционного правосудия, по-прежнему Конституционный Суд РФ в большей мере занимается восстановительным правосудием. Поправками в Конституцию РФ 2020 г. эти полномочия были также расширены. По новой редакции Конституции РФ Конституционный Суд РФ осуществляет не только полномочия, непосредственно перечисленные в ст. 125 Конституции РФ, но и иные полномочия, установленные федеральным конституционным законом (ч. 8 ст. 125 Конституции РФ). Это означает, что могут появиться новые виды юридических конфликтов, рассматриваемых в рамках конституционного судопроизводства: например, споры о назначении выборов, отзыва высших должностных лиц, регионального референдума, о создании или ликвидации политических партий и др.
Конституционный Суд РФ правомочен разрешать дела о конституционности любых нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, независимо от их формы и наименования. В настоящее время он активно использует данное полномочие. Вместе с тем вне федерального конституционного судебного контроля по-прежнему остаются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - министерств, агентств и других федеральных ведомств. Несмотря на неоднократно вносимые отечествен-
ными конституционалистами предложения включить этот вид нормативных актов в качестве объекта конституционного контроля и соответствующий опыт других государств постсоветского пространства (например, Конституция Беларуси 1994 г. с последующими изменениями), данное предложение так и не было включено в число конституционных поправок.
Необходимо отметить более ограниченный круг участников конституционного конфликта в России по сравнению с европейскими странами и некоторыми странами постсоветского пространства (например, Армения). В Российской Федерации, в частности, партии не признаются участником конституционного публично-правового спора. Немало отечественных конституционалистов выступают за предоставление Генеральному прокурору РФ права обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ по вопросам конституционности законов и иных нормативных правовых актов1.
Масштабы деструктивного потенциала конституционных конфликтов обусловливают необходимость применения примирительных и согласительных мер, либо мер конституционно-правового принуждения, отвечающих в первую очередь целям превенции и пресечения. Среди перспективных направлений научных исследований механизмов разрешения конституционных споров интерес представляет конституционно-конфликтная диагностика. Стоит согласиться с И.А. Третьяком, что требуется особый комплексный юридический механизм, позволяющий определять риски возникновения конституционно-правовых конфликтов, их мониторить и управлять такими рисками; диагностировать конфликтоген на ранней стадии его проявления; обобщать практику разрешения существующих конституционно-правовых конфликтов2. Особую значимость приобретает предупреждение возникновения конституционных конфликтов, или так называемая профилактика конфликта. Установив риски возникновения конституционно-правовых кон-
1 См., напр.: Скуратов Ю.И. Проблемы конституционной реформы в Российской Федерации и евразийский конституционализм // Современное право. -2020. - № 6. - С. 24.
2См.: Третьяк И.А. Предупреждение и разрешение конституционно-правовых конфликтов: понятие и способы // Правоприменение. - 2019. - Т. 3, № 4. - С. 34.
фликтов, необходимо принять оптимальные меры по их предупреждению и управлению ими1.
Таким образом, роль конституционного правосудия в механизме разрешения юридических конфликтов трудно переоценить. Определяя в этом контексте вклад Конституционного Суда РФ, стоит, с одной стороны, признать значимость его юрисдикционной деятельности в урегулировании конституционных споров и иных видов конституционных конфликтов. С другой стороны, имеется немало неиспользованных возможностей, реализовать которые предстоит путем совершенствования конституционно-правового статуса Конституционного Суда РФ, придания ему большей стабильности в формировании правовых позиций и обобщения накопленного опыта с учетом конституционной судебной практики других государств.
1 См.: Гранкин М.Б., Жигас М.Г. Комплаенс-культура, как важнейший элемент системы управления регуляторным риском // Baikal Research Journal. -2016. - Т. 7, № 3. - C. 3.
