Научная статья на тему 'Транзитивность российского управления в условиях регионального пространства'

Транзитивность российского управления в условиях регионального пространства Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

CC BY
61
13
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
THE GOVERNOR''S МОНОЦЕНТРИЗМ / ПРОВИНЦИАЛЬНЫЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ПРОЦЕСС / РЕГИОНАЛЬНАЯ УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ / АВТОНОМНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ЕДИНИЦ / ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНАЯ ВЕТВЬ ВЛАСТИ / ГУБЕРНАТОРСКИЙ МОНОЦЕНТРИЗМ / PROVINCIAL POLITICAL AND LEGAL PROCESS / REGIONAL MANAGEMENT ACTIVITIES / THE AUTONOMY OF THE ADMINISTRATIVE UNITS / THE EXECUTIVE AND ADMINISTRATIVE ARM OF GOVERNMENT

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы — Михайлов Николай Федорович, Свиридкина Елена Викторовна, Стародубцев Сергей Владимирович

В статье анализируется становление российской государственности в условиях транзитивности.Обозначены основные проблемы развития регионального управления. Авторы приходят к выводу о том, что современный этап развития государства характеризуется сменой управленческих парадигм, причем поиск адекватной модели федеральных отношений для российской государственности инициирует новый этап в трансформации регионального политического пространства, нормативных правил и моделей властно-политического взаимодействия.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по социальной и экономической географии , автор научной работы — Михайлов Николай Федорович, Свиридкина Елена Викторовна, Стародубцев Сергей Владимирович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

TRANSITIVITY OF RUSSIAN GOVERNANCE IN REGIONAL SPACE

The article analyzes the formation of Russian statehood in the conditions of tranzitivnosti. Marked main problems of the development of the regional management. The authors come to the conclusion that the modern stage of development of the state is characterized by the change of management paradigms, and the search for an adequate model of Federal relations for the Russian statehood will initiate a new stage in the transformation of the regional political space, regulations and models of power-political interaction.

Текст научной работы на тему «Транзитивность российского управления в условиях регионального пространства»

Относительная неразвитость и несовершенство регионального управления сегодня связывается с тем, что при анализе провинциального политико-правового процесса регион рассматривается в качестве статистического объекта управления. В принципе, в этом есть, как справедливо полагает

Н.И. Шестов, своя логика и объективные причины: «Большинство регионов очень молоды в качестве субъектов политического процесса, что и побуждает исследователей воспринимать их нынешнее состояние как единое во времени и пространстве и доступное для понимания “в целом”» [1, с. 117]. Причем, как указывается в специальных исследованиях, историческое прошлое при анализе региональных проблем управления, состояния политико-правового и социально-экономического процессов в российских регионах, практически не учитывается и служит самостоятельным объектом для сравнительных исследований на предмет выяснения плюсов и минусов в региональном развитии в прошлом и настоящем [2, с. 138-156].

В силу этого при формулировании принципов и приоритетов региональной управленческой деятельности необходимо рассматривать регион как место развития политико-правового процесса, как относительно автономную динамическую систему с учетом логики преемственности его исторических состояний, потенциальных и ресурсных характеристик.

Кроме того, важно подчеркнуть, что региональный уровень управления подвержен как общесистемным закономерностям трансформации политико-правового пространства, так и имеет собственные тренды развития этнополитических и социально-правовых процессов. В этом плане на политико-правовой режим функционирования региональных публично-правовых органов власти оказывают влияние, с одной стороны, переходные процессы федерализации российской государственности, а с другой - транзитивность становления и развития регионального политикоправового ландшафта.

С этих позиций региональное управление следует рассматривать как целостный и динамический механизм организации, регламентации, контроля и охраны протекающих в провинциональном жизненном пространстве процессов. Безусловно, данный уровень нормативно организуется и функционирует как целостная управляющая система в контексте действующих этнонациональных, социально-экономических, духовно-культурных и иных факторов и закономерностей развития, характерных для определенной территории государства, сглаживает возникающие на этой территории конфликты и противоречия. В то же время региональная управленческая деятельность реализуется в условиях государственной целостности российской федеративной государственности.

Следовательно, можно утверждать: во-первых, региональное управление является относительно самостоятельным уровнем публично-правовой организации, развивается в соответствии с действующими территориальными политико-правовыми и социально-экономическими трендами; во-вторых, самоорганизация и саморазвитие данной управляющей системы протекают в контексте общегосударственных и иных закономерностей развития федеративной государственности. И в данном случае система регионального управления выступает, с одной стороны, подсистемой, элементом общей системы государственного управления, на которую распространяются общесистемные качественные характеристики развития государственности, а с другой - является неотъемлемой частью, системным элементом публично-правового управления обществом.

В таком ракурсе можно выделить и основные проблемы развития современного регионального управления, обусловливающие ее транзитивный характер. Первая проблематика совершенствования и оптимизации региональных институтов власти связана с незавершенностью процессов институционализации российской федеративной государственности, с отсутствием четких и ясных нормативно-правовых основ организации различных уровней управления, а также взаимодействия между ними. Вторая проблематика, соответственно, связана с незавершенностью процессов становления самого регионального пространства как относительно самостоятельной организационноуправленческой системы.

В этом плане очевидно, что в условиях совершенствования системы публично-правового управления ограниченным является традиционный подход, согласно которому анализ системы государственно-правового управления основывается на выделении частей, структурных элементов и

отношений между ними. Данный подход можно маркировать как статический, т.е. формальноюридический подход к природе и специфике управления. В современных реалиях, на наш взгляд, более целесообразным и оправданным является динамический подход к исследованию системы публично-правового управления, его эффективности и целостности, основанный на общности всех элементов управленческой системы и динамичности, неоднозначности их развития. При этом единство и целостность динамического развития различных частей, подсистем управления обеспечивается общими принципами политико-правовой организации и функционирования, единством качественных характеристик, индикаторов развития и проч.

Поэтому единство и целостность публично-правового управления выражает принцип взаимосвязи и взаимообусловленности управленческих действий по реализации функций государства, общесистемных закономерностей развития, интегративных свойств, складывающихся из объединения всех его элементов. Следовательно, неэффективность или дисфункциональность какого-либо института приводит к качественному изменению всей управляющей системы, к системному кризису в целом. С этих позиций можно говорить о том, что процессы управления тесно связаны и вообще возможны как таковые только благодаря существованию определенных единых принципов и параметров системы.

С учетом вышесказанного регион в интересующем нас управленческом аспекте следует трактовать как комплексную жизненную систему, которая характеризует не только территориальную властно-правовую активность, но и специфические социально-экономические, духовно-нравственные и этнополитические процессы. С учетом обозначенных выше двух подходов к анализу управленческого процесса можно выделить и две альтернативные стратегии исследования проблем регионального развития:

1) государственнический подход, с одной стороны, рассматривает региональное политикоправовое пространство в качестве статического элемента единой административно-территориальной организации, с другой - как динамический субъект общегосударственного политического процесса, занимающий определенное место и значение в реализации общефедеративной правовой политики государства;

2) регионалистический подход ориентирует на исследование провинционального пространства как самостоятельной и вполне устойчивой структуры организации жизнедеятельности территориального сообщества, а в динамическом контексте - как специфической этнополитической и правокультурной формы развития региональных процессов, которые имеют характерные закономерности и тренды развития.

В контексте первой методологии регионального управления превалирует тенденция к нормативной организации принципов, целей и задач общефедеральными нормами. При этом оптимальность и эффективность регионального управления оценивается с точки зрения соответствия или несоответствия нормативному «эталону», институционализированному федеральными органами власти. Позитивной стороной данной методологии организации региональной управленческой деятельности является то, что с ее помощью осуществляется учет общих закономерностей и трендов развития российской федеративной государственности, что обеспечивает достижение стабильного правового режима публично-правового управления, единства в реализации правовой политики, правопорядка и безопасности. В свою очередь, негативными последствиями данной методологической парадигмы является игнорирование специфики развития провинционального политико-правового процесса, доминирующих ценностей и потребностей регионов России.

Данная методологическая направленность в нормативной организации регионального управления является одной из доминирующих в современном политико-правовом процессе. При этом «региональный нормативно-правовой материал, например, часто воспроизводит форму, а также правовой и политический смысл нормативных материалов федерального уровня, либо демонстрирует стремление кардинально отмежеваться от него». Но в любом случае он сохраняет «привязанность к тем общим идеям и ориентациям, которые закладываются в основание федеративной политики в процессе ее выработки» [1, с. 118].

Согласно второй методологии определение приоритетов и задач регионального управления осуществляется «снизу вверх», т.е. от выяснения региональной специфики имеющихся проблем и конфликтов, ресурсного потенциала региона к конструированию общей картины политико-правового процесса и места региона в нем. «Это будет другой, - справедливо отмечает Н.И. Шестов, - тоже вполне самостоятельный дискурс, направленный на выявление взаимных отклонений в региональных политических процессах, которые также наряду с отклонениями от условного федеративного эталона региональной политики, составляют существо специфики национального политического процесса в целом» [1, с. 118].

С теоретико-методологической точки зрения использование данных подходов при определении принципов и приоритетов развития регионального управления в российской федеративной государственности позволяет учитывать сложность и неоднозначность трансформационного периода становления единой системы публично-правового управления.

Комплексное использование этих двух методологий в нормативной организации региональной управленческой деятельности позволяет осуществить институционализацию единой публичноправовой системы управления.

В соответствии с этими пространственными образами формируются направления реформирования государственно-правового управления территориями, осуществляется институционализация системы принятия управленческих решений и т.д. Так, например Д.Н. Замятин отмечает, что «образы регионов России - будь-то провинции и губернии Российской империи, области и советские республики в СССР или субъекты РФ - не являясь по существу непосредственными образно-символическими ресурсами для развития политико-географического образа российских пространств, выполняли и выполняют, как правило, роль своего рода “политико-географического декора”, призванную как бы оттенить изгибы и конфигурацию ведущих, собирающих страну воедино, надрегиональных (метарегиональных) образов-ролей» [3, с. 118]. Поэтому «любой регион России, в феноменологическом и одновременно онтологическом смыслах, может быть только самой Россией, “всей Россией”, взятой в ее непосредственном пространственном опыте, в конкретных географических координатах... Именно в случае российского пространства и в связи с ним можно говорить о власти пространства, причем эта власть обретает непосредственный, буквальный и ощутимый характер» [4, с. 33-34].

Следовательно, образы российского (общефедеративного) и провинционального (регионального) пространств должны рассматриваться и трактоваться в контексте целостности, принципиальной нерасчлененности, неразделимости пространства российской федеративной государственности. В связи с этим очевидно, что формирование правовой политики государства, принятие тех или иных управленческих решений во внутренней и внешней политике должно учитывать роль и влияние пространства на ход прогнозируемых политических процессов. Поэтому процесс институционализации пространственной структуры государственно-правового управления региональными политическими процессами обусловлен образом целостного пространства отечественной государственности. Это, прежде всего, определяет и принципы государственноправового управления российским пространством, обеспечивающие целостность и развитие различных регионов и политических процессов.

Причем, исследование правового пространства, правовых режимов управления им показывает, что закономерности развития данного пространства не могут быть раскрыты вне связи с государственным пространством и государственной властью [5, с. 46]. Другими словами, пространственный фактор имеет существенное значение для институционализации и преемственности форм государства, формы политического режима, специфики принятия управленческих решений, протекания самого процесса управления.

В то же время зарубежный и российский опыт публично-правового управления свидетельствует о том, что региональная система управления является эффективной, а ее автономность и относительная самостоятельность в полной мере соответствуют региональному и государственному развитию в стабильный политико-правовой период. Однако в кризисных, переходных состояниях государства и

права публично-правовое управление стремится к централизации и «сужению» управленческой автономности административных единиц. Подчеркнем, что в данном случае речь идет именно о переходном, межтиповом состоянии государственно-правовой организации, характеризуемом радикальным переходом от одной институционально-нормативной и социально-экономической системы к другой. При этом транзитивность в функционировании институционально-властного пространства предполагает стихийность всех общественных процессов, а также несбалансированный и нескоординированный управленческий процесс, в том числе различные (часто весьма широкие) и слабо прогнозируемые альтернативы будущих изменений, состояний. Это и отличает транзитивность от обычных кризисов в публично-правовом управлении, которые объективно возникают и развиваются в логике эволюции общественной системы, инициируя качественное обновление в институционально-властной организации и ее адаптацию к изменяющимся внешним условиям.

Такие процессы наблюдались в США в период «рузвельтовских реформ», в Западной Европе в эпоху политических и социальных кризисов середины ХХ века. С этим столкнулось и российское государство в конце ХХ - начале XXI вв. Не случайно в современных исследованиях отмечают развитие процессов дерегионализации властно-правового управления, а российскую модель административно-правового управления маркируют как ограниченный федерализм, понимая под этим существенное смещение баланса политико-административной власти и принятие управленческих решений в сторону центра [6, с. 326].

Думается, что современная система административно-правового управления территориальной организацией находится на новом витке транзитивного развития, вызванного рецентралистскими реформами в федеративной организации управленческого процесса. Следует отметить, что эти процессы развития многоуровневой отечественной системы управления являются вполне объективными и логичными. Централизаторский тренд является доминирующим как в политикоправовом мышлении управленческих элит, так и в общественных ожиданиях.

Новый виток транзитивности в развитии государственного управления объясняется резким изменением характера и масштабов институциональных связей между различными подсистемами управления с формированием новых управленческих практик и форм взаимодействия при принятии тех или иных решений. Поэтому в ближайшей перспективе следует констатировать наличие различного рода рисков, противоречий и конфликтов между институтами публичного управления.

Кроме того, для переходного режима властно-правового взаимодействия будет характерно и временное ослабление социально-политических основ и процессов общественной легитимации регионального управления, а также неизбежное ценностное переосмысление его роли и значения в обеспечении государственной целостности и безопасности.

При этом ведущую политическую роль на данном этапе будет иметь исполнительнораспорядительная ветвь власти, поскольку ее деятельность всецело сосредоточится на разработке различных институционально-правовых новелл, моделей согласования и координации управленческого процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях исходя из общих конституционно-правовых параметров и направлений развития.

Большое значение также будут иметь, как представляется, разработанные и принятые доктринально-правовые акты, которые выступят легитимирующей базой для вновь принимаемых нормативно-правовых актов, связанных с совершенствованием и оптимизацией единой системы публично-правового управления. Не избежать и влияния субъективного фактора, личного авторитета политических деятелей на развитие властно-правовых взаимосвязей и их характера, что в целом свойственно как переходному периоду, так и российской управленческой традиции.

В то же время развитие нового витка транзитивности регионального управления обусловливает отказ от заимствований и поисков различных методологий оптимизации и технологий повышения управленческой эффективности. Современный этап характеризуется сменой управленческих парадигм: акцентируется внимание на формировании собственной модели государственно-правового управления, которая бы опиралась не на абстрактные и теоретизированные схемы и ситуативные

«подсказки» внешних партнеров, точечные демократические «эликсиры» и поправки, а на имеющийся политико-правовой опыт развития российского жизненного пространства, конкретные социально-экономические, духовно-культурные условия, а также организационно-властные и кадровые ресурсы.

При этом важно подчеркнуть, что становление российской государственности в условиях транзитивности может вновь привести к кризису власти и управления, к дисфункциям законодательной, представительной и судебной ветвей власти, противоречиям и конфликтам не только в сфере взаимодействия федеральных, региональных и местных структур управления, но и внутри каждой из них. Следует учитывать, что территориальное политико-правовое устройство наряду с региональным делением, предполагает четко выстроенные юридические отношения как материального, так и процессуального характера между центральными органами власти и региональными управленческими единицами. В этом плане, как обосновывалось выше, необходима институционализация, с одной стороны, четкой и непротиворечивой функциональной направленности действующих публично-правовых институтов власти, их правовой статус, а, с другой стороны, политико-правовой ответственности за реализацию тех или иных функций и задач публичноправового управления.

Таким образом, следует констатировать, что процесс развития региональной системы управления обладает транзитивным характером. Причем развитие данного качества транзитивности в системе регионального управления обусловлено воздействием проводимых реформ «рецентрализации» и продолжающейся федерализации властно-правового взаимодействия. Поиск адекватной и оптимальной модели федеральных отношений для российской государственности инициирует новый виток и в трансформации регионального политического пространства, нормативных правил и моделей властно-политического взаимодействия как внутри региона, так и региональных публично-правовых субъектов власти с федеральными органами и структурами. Транзитивность провинционального социума также характеризуется конвергенцией политических процессов (т.е. смешением противоречивых, разновекторных тенденций). С одной стороны, в региональном политическом процессе преобладает губернаторский моноцентризм, который доминировал в региональной политической системе практически до 2004 г., обеспечивал внутриполитическую стабильность и определенное единство политической элиты. Однако эта стабильность сопровождалась социальнополитическим и экономическим застоем, латентностью социальных и этнополитических конфликтов. С другой стороны - это процессы рецентрализации, оттесняющие институт губернаторской власти на второй план. При этом модель «пресвященной губернаторской монархии» замещается унитарными трендами государственно-правового управления.

Литература

1. Шестов Н.И. Выбор дискурса исследования регионального политического процесса // Регион как субъект политики и общественных отношений. М., 2000.

2. Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Политические исследования. 2001. № 1.

3. Замятин Д.Н. Географические образы регионов и политическая культура общества // Региональное самосознание как фактор формирования политической культуры России. М., 1999.

4. Замятин Д.Н. Политико-географические образы российского пространства // Политическая наука. 2003. № 3.

5. Барциц И.Н. Правовое пространство России: понятие, ресурсы, признаки // Политическая наука. Пространство как фактор политических трансформаций. 2003. № 3.

6. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2006.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.