CC BY
24
УДК 340
ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
КАК БАЗОВЫЙ АТРИБУТ ЭФФЕКТИВНОГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Лимарева Дарья Александровна Южно-Российский институт-филиал РАНХиГС при Президенте РФ,
г. Ростов-на-Дону
Актуальность исследования транспарентности органов публичного управления обусловлена, прежде всего, формированием информационного общества в России, трансформацией процессов взаимодействия государства и гражданского общества, а также необходимостью демократизации управления. Современный пятый этап развития публичного управления, совпавший с первым десятилетием ХХ1 века, связан с изменениями в области взаимодействия государства и общества. По сравнению с предшествующим этапом развития публичного управления произошла трансформация природы взаимодействия власти и гражданского общества в сторону их сотрудничества и «со-руководства» [1], посредством осуществления конструктивного диалога, а также социального контроля.
Проблема транспарентности относительно нова для отечественной литературы. Актуализации данной проблемы стало уделяться внимание лишь с середины 90-х гг. XX в. В рамках данной статьи наиболее значимыми работами, посвященными исследованию различных аспектов транспарентности, являются работы: М. Афанасьева, М. Вершинина, И. Гимаева, Н. Глазуновой, В. Костюка, Ю. Нисневича [2] и др.
Цель статьи заключается в рассмотрении транспарентности органов публичного управления как базового атрибута эффективно публичного управления. В работе проведен анализ современной отечественной ситуация в области транспарентности органов публичного управления в разрезе становления информационного общества.
Доминирующей целью деятельности современных органов публичного управления, является необходимость создания в России «такой политической системы, такой структуры социальных гарантий и защиты граждан, такой модели экономики, которые вместе составят единый, постоянно развивающийся, и одновременно - устойчивый и стабильный, здоровый государственный организм» [3]. Другими словами, создание новой системы управления, оперативно реагирующей и отвечающей потребностям современного общества. Суть данных потребностей может быть выявлена в процессе широкого диалога между обществом и органами публичного управления. Конструктивность, которого в свою очередь зависит от степени модернизации публичных институтов в сторону формирования их информационной транспарентности и подотчетности обществу, от уровня вовлечения граждан в процесс принятия управленческих решений, от эффективности разрешения актуальных проблем, затрагивающих интересы, как власти, так и общества, то есть не только управляющей, но и управляемой подсистемы. Подобная зависимость может быть объяснена тем, что «никто - ни отдельный человек, ни организация, ни государство в целом — не владеют всей информацией, необходимой для того, чтобы разрешать комплексные и разнообразные проблемы, никто не может в одиночку провести принятое решение в жизнь, никто не обладает достаточным потенциалом к действию, чтобы доминировать безусловно» [1].
Транспарентность (transparency) органов публичного управления -базовый атрибут современного публичного управления, так как она является значимым средством описания информационной стороны управления, фиксирующим степень полноты сведений, которыми располагают субъект и объект публичного управления.
На сегодняшний день, существует множество различных способов оценки уровня транспарентности. Как правило, эти способы имеют непосредственное отношение к сравнительным исследованиям качества государственного управления. Для более детального понимания ситуации,
следует обратиться к показателю GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется раз в год Всемирным Банком и оценивает эффективность управления в странах мира. Данный показатель состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления. Для каждого из 6 показателей качества государственного управления приводится рейтинг — от 0 до 100, который указывает место страны среди всех стран в мире (чем ниже рейтинг, тем хуже качество государственного управления). Таким образом, согласно глобальному исследованию Всемирного банка (The World Bank) «Качество государственного управления» (worldwide governance indicators) [4]:
1) индекс учета мнения населения (права голоса) и подотчетности (Voice and Accountability) - в России составляет 22 пункта (между Объеденными Арабскими Эмиратами и Мавританией). Для сравнения, наибольшая величина индекса (100 пунктов) - в Норвегии, Швеции; наименьшая величина (0 пунктов) - в Маньянме, Северной Корее.
2) индекс политической стабильности и отсутствия насилия (Political Stability and Absence of Violence) - в Россия составляет 24 пункта (между Египтом и Гватемалой). Для сравнения, наибольшая величина индекса (100 пунктов) - в Люксембурге; наименьшая величина (0 пунктов) - в Ираке, Сомали.
3) индекс эффективности правительства (Government Effectiveness) - в России составляет 45 пунктов (между Вануату и Лесото). Для сравнения, наибольшая величина индекса (100 пунктов) - в Дании, Сингапуре; наименьшая величина (0 пунктов) - в Северной Корее, Сомали.
4) индекс качества законодательства (Regulatory Quality) - в России составляет 31 пункт (между Мавританией и Гайана). Для сравнения, наибольшая величина индекса (100 пунктов) - в Сингапуре, Гонконге; наименьшая величина (0 пунктов) - в Северной Корее, Сомали.
5) индекс верховенства закона (Rule of Law) - в России составляет 20 пунктов (между Пакистаном и Никарагуа). Для сравнения, наибольшая
3
величина индекса (100 пунктов) - в Дании, Норвегии, наименьшая величина (0 пунктов) - в Сомали.
6) индекс контроля коррупции (Control of Corruption) - в России составляет 15 пунктов (между Азербайджаном и Казахстаном). Для сравнения, наибольшая величина индекса (100 пунктов) - в Сингапуре, Финляндии; наименьшая величина (0 пунктов) - в Северной Корее, Сомали.
Из всех вышеперечисленных индексов, наибольший интерес представляет индекс учета мнения населения и подотчетности государственных органов, одним из показателей которого является свобода информации. Свобода информации с одной стороны - выгодна физическим лицам и общественным группам, так как позволяет отстаивать свои права, являясь важным средством защиты от злоупотреблений, бесхозяйственности и коррупции, а с другой стороны - выгодна для органов публичного управления, поскольку открытость и прозрачность в процессе принятия решений могут способствовать повышению уровня доверия граждан к их деятельности.
Наиболее эффективным средством распространения официальной информации о деятельности органа публичной власти является его официальный сайт. По содержанию которого можно судить об уровне информационной доступности каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию. Согласно проведенному Экспертами Института развития свободы информации «Мониторинга официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ за 2011 год» (было проанализировано 83 официальных сайта) в итоговый рейтинг трех наиболее информационно открытых сайтов входят: сайт Администрации Ростовской области (84,921% открытости), сайт Правительства Ульяновской области (71,449%), сайт Правительства Оренбургской области (68,961%) [5]. Для сравнения, в 2009 году сайт Администрации Ростовской области занимал 2 место (58,40%), сайт
4
Правительства Ульяновской области был на 61 месте (25,37%), сайт Правительства Оренбургской области занимал 10 место (47,79%) [6]. Таким образом, можно сделать следующий вывод: степень информационной открытости сайтов исполнительной власти в 2011 году значительно выросла по сравнению с итогами 2009.
В рамках этого следует выделить ряд положительных тенденций: в частности, вступление в силу 1 января 2010 года Федерального закона № 8 -ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [7], принятие государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» [8], согласно которой к 2020 году Россия должна войти в международный рейтинг 10-ти ведущих стран мира по индексу развития электронного правительства, в число 20-ти ведущих стран по индексу готовности к сетевому обществу, помимо этого, доля федеральных государственных услуг, которые население может получить в электронном виде должна составить 100 %.
Принятие ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» способствовало возникновению нового института свободы доступа к официальной информации. Так как его основными целями являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Сегодня право на информацию о деятельности органов публичного управления, о принимаемых и реализуемых ими решениях - являются неотъемлемыми правами граждан. Основными принципами реализации данного права граждан и организаций являются открытость и общедоступность, полнота и достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении
5
информации, ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права пользователей (потребителей) информации на доступ к информации. При этом, стоит отметить, что принципы открытости и общедоступности информации в данном случае означают презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, к которой относятся сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальная информация.
Среди всего перечня задач указанных в государственной программе «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» следует акцентировать внимание на следующих: повышение качества жизни граждан и улучшения развития бизнеса в информационном обществе, посредством развития сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационных технологий; повышение открытости деятельности органов государственной власти; развития инфраструктуры доступа к сервисам электронного государства; перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид; построение электронного правительства; создания и развитие государственных межведомственных информационных систем, предназначенных для принятия решений в реальном времени; повышения эффективности внедрения информационных и телекоммуникационных технологий на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; создания инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации; обеспечения перевода в электронный вид государственной учетной деятельности и т. д.
Реализации данных задач препятствуют недостаточные темпы развития инфраструктуры доступа населения к сайтам органов государственной власти, помимо этого в большинстве случаев требуется личное обращение граждан в органы государственной власти; локальный, ведомственный характер внедрения средств информационных технологий; недостаточное
6
использование лучшего опыта внедрения информационных технологий для повышения эффективности государственного управления; отсутствие механизмов и технологий оперативного информационного взаимодействия федеральных и региональных информационных систем между собой и друг с другом; отсутствие автоматизированных процедур сбора и обработки информации, необходимой для планирования и определения целевых показателей деятельности органов государственной власти; низкий уровень компьютерной грамотности государственных и муниципальных служащих.
Реализация вышеперечисленных задач будет способствовать оперативному становлению отечественных институтов транспарентности органов публичного управления, переходу к новому качеству публичного управления за счет обеспечения всех субъектов системы управления своевременной, полной и достоверной информацией, позволит улучшить подготовку и принятие решений на всех уровнях системы управления, а также повысить эффективность социального контроля за деятельностью органов публичной власти.
Итак, транспарентность органов публичного управления выступает значимым средством описания информационной стороны управления, фиксирующим степень полноты сведений, которыми располагают субъект и объект публичного управления, поэтому ее следует рассматривать как базовый атрибут современного публичного управления. Современная ситуация требует выделения новых принципов транспарентности органов публичного управления, соблюдение которых будет непосредственно влиять на эффективность публичного управления в целом. Основным из таких принципов является: принцип прозрачности в проведении государственной политики и распределении всей системы административных полномочий; а также процесса принятия управленческих решений, являющихся конечным продуктом управленческой деятельности органов управления. Реализация, которого напрямую зависит от превентивных мер организационного
характера, дополненных широкими контрольными функциями со стороны общества, другими словами социальным контролем.
Литература:
1. Павроз А. В. Government relations как институт социально-политического взаимодействия // ПОЛИТЭКС Политическая экспертиза. -2005, № 2. - http://www.politex.info/content/view/138/30/
2. См., например: Институты транспарентности государственного управления. Канадский опыт для России / Под ред.: Афанасьева О.В., Кабышева С.В. - М.: Формула права, 2006. - 205 с.; Вершинин М.С. Электронная демократия как компьютеро-опосредованная форма политической коммуникации // Материалы международной научно-практической конференции "Коммуникация: теория и практика в различных социальных контекстах" - "Коммуникация-2002" ("Communication Across Differences") (в 2 Ч.) Ч.1 - Пятигорск: Изд-во ПГЛУ, 2002. - с.153-155. Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе. — СПб.: Изд-во МихайловаВ.А. 2001. - 253 с.; Гимаев И.Р. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики. — М.: РАГС. 2004. - 224 с.; Глазунова Н.И. Государственное управление как система. — М.: РАГС. 2004. - 548 с.; Костюк В.Н. Информация как социальный и экономический ресурс. — М.: Магистр. 1997. - 48 с.; Нисневич Ю.А. Информационный фактор новой цивилизации // Постзападная цивилизация. Либерализм: прошлое, настоящее и будущее / Под общей ред. С.Н.Юшенкова — М.: Новый фактор. 2002. - 437 с.
3. Путин В.В. Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить // Известия 16.01.2012.
4. Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi: Governance Matters V: Governance Indicators for 1996-2008. World Bank Policy Research, June 2009. - [Электронный ресурс] - Режим доступа. -http://gtmarket.ru/ratings/governance-matters/governance-matters-info
5. Итоговый сводный рейтинг информационной доступности официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2011 г. Исследование Института развития свободы информации (ИРСИ). - [Электронный ресурс] - Режим доступа. - http://www.svobodainfo.org/ru/node/1087
6. Итоговый сводный рейтинг информационной доступности официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 г. Исследование ИРСИ. -[Электронный ресурс] - Режим доступа. -http://gtmarket.ru/news/state/2009/06/05/2028
7. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» - Правовая система «КонсультантПлюс».
8. Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» от 20 октября 2010 г., № 1815-р (с изм. от 2 декабря 2011 г. № 2161-р) - Правовая система «КонсультантПлюс».
