CC BY
135
Транснациональные преступления как угроза национальной безопасности России (конвенционные механизмы противодействия)
Л. Н. Васильева
Сегодня, в начале XXI века, система взглядов на обеспечение в нашем государстве безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, отраженная в Концепции национальной безопасности Российской Федерации1, должна учитывать такие новые для относительно молодого Российского государства угрозы, как рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма на территории России. Эти угрозы национальной безопасности России, наряду с состоянием отечественной экономики, несовершенством системы организации государственной власти и гражданского общества, социальнополитической поляризацией российского общества и криминализацией общественных отношений, ростом коррупции, составили основные направления разработки механизмов обеспечения национальной безопасности нашей Родины.
Среди транснациональных преступлений, уголовных преступлений международного характера, борьба с которыми объединяет усилия большинства государств и мирового сообщества в целом, следует ныне отметить те, которые при-
Василъева Лия Николаевна — и. о. старшего научного сотрудника ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
обрели за последние 10—15 лет угрожающие России размах и масштабы: международный терроризм, захват заложников, вербовка, финансирование и обучение наемников, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, легализация доходов, полученных преступным путем, а также контрабанда, незаконная эмиграция, эксплуатация проституции третьими лицами2.
Большинство из названных преступлений являются не только посягательством на жизнь и здоровье людей, но и подрывают национальную экономику разных государств, наносят ущерб ряду отраслей промышленности, торговле и внешнеэкономическим связям между государствами. Например, по данным Департамента общественной информации ООН, только незаконный оборот наркотических средств приносит прибыли, объем которых ежегодно составляет около 500 миллиардов долларов США, что эквивалентно общей сумме валового национального продукта двух третей государств — членов ООН3.
Настораживает тот факт, что начиная с 90-х гг. XX в. наркотики
2 См.: Панов В. П. Международное уголовное право. М., 1997. С. 71—72.
3 См.: Встреча на высшем уровне в интересах социального развития. Нью-Йорк, 1994. С. 3.
Журнал российского права №10 — 2005
широкой лавиной «хлынули» в Россию, подрывая ее демографический и интеллектуальный потенциал, итогом чего может стать деградация ее молодого поколения, и оно будет не способно сохранить единство и целостность Российской Федерации. Об этом свидетельствуют далеко не полные тревожные данные об употреблении наркотиков в России: в 1995 году было обнаружено и изъято 6457,3 кг наркотиков, 2 805 452 ампул и таблеток психотропных веществ, 75,2 тыс. кг химпродуктов, являющихся основным сырьем для производства наркотиков4 . В сентябре 2002 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации были представлены новые статистические данные, свидетельствующие о том, что в России насчитывается более двух миллионов наркоманов. За последние пять лет количество лиц, потребляющих наркотики, увеличилось почти в 3,6 раза5.
Реальностью последних лет стала активизация и террористов, как «импортированных» в Россию международными террористическими организациями, так и «банальных» наемников, имеющих единственный источник к существованию — совершение актов террора против проживающих на территории России лиц. В Концепции национальной безопасности подчеркивается, что международным терроризмом развязана открытая кампания в целях дестабилизации ситуации в России.
Уже давно признана взаимосвязь между отмеченными формами организованной преступности транснационального характера: вербовкой и обучением наемников, террори-
4 См.: Флеминг В. Кокаин завоевывает Россию // Сегодня. 1996. 2 июля.
5 См.: Курченко В. Н. Противодействие не-
законному обороту наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов: уголовно-правовые и криминологические аспекты: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 1.
стов, контрабандой, незаконным оборотом наркотиков. Необходимость легализации доходов, полученных от такого антигуманного «бизнеса», как незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, порождает другое преступление — их «отмывание», а скрытый характер этого деяния — коррупцию. Все это наносит непоправимый ущерб социально-экономическим основам государства, разлагает общественную мораль, что в конечном счете создает реальные и ощутимые угрозы национальной безопасности любого государства. Требует серьезного отдельного исследования изучение коррупциогенности законодательства по ряду направлений обеспечения национальной безопасности России, что позволит на данном этапе развития российской государственности совершенствовать отечественную правовую систему.
В конечном счете финансовые средства, полученные от незаконного оборота наркотиков, контрабанды, торговли людьми (в том числе детьми), могут пойти и на финансирование террористической деятельности в любом «неугодном» государстве мира. Стоит согласиться с мнением о том, что в настоящее время объект терроризма меняется. И им становятся уже не «конкретные международные отношения, а также конкретные физические лица», как справедливо отмечает Е. Г. Ляхов. Непосредственный объект терроризма сегодня — это также «политический режим, государственное устройство и территориальная целостность конкретных стран»6.
Поэтому борьба с преступлениями международного характера и терроризмом должна быть комплексной, ориентированной на пре-
6 Антипенко В. Ф. Механизм международно-правового регулирования борьбы с терроризмом: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук.
М., 2004. С. 25.
153
Журнал российского права №10 — 2005
сечение этих преступлений не только мерами уголовного воздействия, но и посредством использования механизмов противодействия легализации доходов, полученных преступных путем, финансированию такой противоправной деятельности, а также путем формирования в обществе устойчивого негативного отношения к таким деяниям. Например, вполне очевидны пагубность наркомании и ее связь с преступностью, что проявляется в самых разнообразных формах и направлениях: это не только противоправные деяния, связанные с производством, распространением, сбытом наркотиков, но и ряд других, осуществляемых с целью завладения наркотическими средствами. Это и преступления, совершаемые лицами после употребления наркотиков, под непосредственным их воздействием на психическое состояние наркомана. Так, в 2002 году в России зарегистрировано 189 576 преступлений в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. В 2003 году только несовершеннолетними совершено 145 968 преступных деяний, из них 8900 — в состоянии наркотического опьянения. Удельный вес наркопреступлений в структуре общей преступности составил в 2003 году 6,6%7. В последнее время СМИ все чаще сообщают о том, что именно в состоянии наркотического опьянения террористы совершают свои преступные деяния, поскольку под влиянием наркотиков восприятие действительности искажается и субъект теряет свою человеческую сущность, сам становясь жертвой манипуляций тех, для кого причинение страданий простым людям стало «бизнесом».
Возможно, что новые действенные источники международного уголовного права, в том числе и находящиеся еще на стадии разработки, соответствие внутреннего
законодательства государства принятым международным обязательствам создадут предпосылки для сотрудничества государств, международных организаций, мирового сообщества в целом в борьбе с транснациональными преступлениями. Но, кроме того, необходимы просветительские программы и семинары, адресованные подросткам и молодежи, превентивные и наглядно репрессивные меры в отношении наркоторговцев, наемников и террористов. И это в перспективе должно положительно сказаться на упрочении безопасности Российской Федерации.
Концепция национальной безопасности справедливо исходит из того, что внешняя политика Российской Федерации должна быть направлена на развитие международного сотрудничества в области борьбы с транснациональной преступностью и терроризмом.
Международным уголовным правом выработаны механизмы и направления борьбы с рядом преступлений международного характера. Как правило, они зафиксированы в многосторонних международных договорах. Подчеркнем, что Российская Федерация как правопреемник СССР является участником многих международных конвенций в области противодействия преступлениям международного характера. При этом в настоящее время Россия также становится участником «глобальных» международных документов в области пресечения проявлений транснациональной преступности, демонстрируя свою решимость бороться с посягательствами на ее национальную безопасность и международный правопорядок.
Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ8 ратифицированы Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. с двумя дополняющими ее протоколами:
7 См.: Курченко В. Н. Указ. соч. С. 1. 8 См.: РГ. 2004. 29 апр.
154
Журнал российского права №10 — 2005
Протоколом против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протоколом о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее9. Именно указанная Конвенция, вступившая в силу для России 25 июня 2004 г., ориентирована на организацию содействия сотрудничеству в деле более эффективного предупреждения транснациональной организованной преступности и борьбы с ней.
Конвенция 2000 г. содержит следующие основные направления противодействия транснациональной организованной преступности. Во-первых, принятие государством-участником мер законодательного характера по признанию уголовно наказуемыми перечисленных в Конвенции деяний, совершенных умышленно. Среди них, к примеру, — отмывание доходов, полученных преступным путем, коррупция. Во-вторых, отнесение к категории «серьезных преступлений» всех преступлений, совершенных в составе организованных преступных групп. В-третьих, в качестве механизма противодействия росту транснациональной преступности можно условно считать складывающуюся систему отчетности государства-участника перед Генеральным секретарем ООН о развитии национального законодательства в отмеченной сфере регулирования. В-четвертых, предусматривается организация международного сотрудничества по вопросам конфискации доходов от преступлений, имущества, оборудования или других средств совершения преступлений, выдача преступников, оказание взаимной правовой помощи, а также любого иного вида помощи, не противоречащего внутреннему законодательству запрашиваемого государства-участника.
Кроме того, Конвенция ориентирует на создание системы предупреждения злоупотреблений со сто-
роны организованных преступных групп процедурами торгов, проводимых публичными органами, субсидиями и лицензиями, выдаваемыми публичными органами для осуществления коммерческой деятельности, а также использованием для предупреждения злоупотреблений юридических лиц. В свете последнего предлагается создать публичный реестр юридических и физических лиц, участвующих в учреждении юридических лиц, управлении ими и их финансировании. Возможно также вести реестр лиц, осужденных за преступления, охватываемые отмеченной Конвенцией, и лишенных права занимать должности руководителей юридических лиц.
Таким образом, ставшая в 2004 году частью отечественной правовой системы Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. предлагает широкий юридический инструментарий для рецепции ее положений в законодательство Российской Федерации, в первую очередь, в сферах борьбы с «отмыванием» денежных средств10 и противодействия коррупции.
10 Например, ст. 7 Конвенции предусматривает меры по борьбе с отмыванием денежных средств:
— установление государством всеобъемлющего внутреннего режима регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств;
— обеспечение сотрудничества и обмена информацией на национальном и международном уровнях административных, регулирующих, правоохранительных и других органов, ведущих борьбу с отмыванием денежных средств;
— учреждение подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.
9 См.: СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3882.
Журнал российского права №10 — 2005
К сожалению, единого четкого определения коррупции международным правом не выработано. Международные правоохранительные организации оперируют понятием, сформулированным на Межрегиональном семинаре по проблемам коррупции, проведенном в Гаване в 1990 году, а также разработанным Междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции в 1995 году. Однако рекомендательный характер выработанных понятий свидетельствует в пользу тезиса о том, что «международные законодатели должны прийти к единому, общепризнанному мнению о том, что считать коррупцией»11. Действительно, невозможно бороться с таким разноплановым явлением, как коррупция, если отсутствует единый подход к пониманию его сущности и проявлений.
Обеспокоенность ряда государств серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества нашла свое отражение в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., подписанной Российской Федерацией в декабре 2003 г.
Отметим основные направления противодействия коррупции, предложенные данной Конвенцией:
1. Мониторинг правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности предупреждения коррупции и борьбы с ней. Качество такого мониторинга, полагаем, напрямую зависит от создания в Российской Федерации специализированного экспертного научного подразделения по анализу нормативных правовых актов на их «коррупциогенный потенциал», тенденций в области коррупции, условий, в которых совершаются коррупционные правонарушения.
11 Хиндикайнен Н. В. Коррупционная преступность в Российской Федерации: Авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 18.
2. Создание системы приема на работу, отвечающей следующим критериям: прозрачность, ротация кадров на уязвимых для коррупции должностях, выплата надлежащего вознаграждения и установление справедливых окладов. Отчасти разрешить ситуацию может разработка кодексов или стандартов поведения. Например, на международном уровне разработан Кодекс поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятый на 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1978 году.
3. Усиление прозрачности в публичной администрации.
4. Меры по предупреждению отмывания денежных средств: регулирование и надзор в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, учреждение национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств, наличие в рамках национальной правовой системы механизмов для преодоления препятствий, которые могут возникнуть в результате применения законодательства о банковской тайне, мер по возвращению активов (в том числе имущества), а также усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе.
5. Осуществление сотрудничества: с правоохранительными органами, между национальными органами, между национальными органами и частным сектором, а также международного сотрудничества.
В рамках международных организаций регионального уровня также приняты конвенции, содержащие определенные направления противодействия проявлениям коррупции. В ряде этих конвенций Российская Федерация не участвует. Это, к примеру, Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 г. «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию». Подписана в январе 1999 г., но до сих пор не
Журнал российского права №10 — 2005
ратифицирована Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Эта Конвенция предусматривает ответственность за подкуп национальных и иностранных государственных должностных лиц, членов национальных и иностранных государственных собраний, подкуп в частном секторе (активный и пассивный), должностных лиц международных организаций и международных судов, членов международных парламентских собраний, судей. Предусматривается ответственность за использование служебного положения в корыстных целях и отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией.
Обратим внимание, что в российском законодательстве подкуп в частном секторе вообще не рассматривается как преступление, связанное с коррупцией. Таким образом, все рассмотренные выше конвенции по противодействию коррупции дают богатый фактический материал для трансформации их положений в уголовное право Российской Федерации, поскольку борьба с проявлениями коррупции должна вестись во всех сферах взаимодействия гражданина и власти, гражданина и бизнеса.
Противодействие государств проявлениям транснациональной организованной преступности идет по разным направлениям, среди которых и борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (наркотиков).
В сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ действуют в настоящее время такие международные договоры, как Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. с Протоколом о поправках 1972 г., Конвенция о психотропных веществах 1971 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных
веществ 1988 г., выражающие решимость мирового сообщества бороться с наркотической угрозой во всем мире. Россия участвует в Единой конвенции 1961 г., Протоколе к ней 1972 г., Конвенции 1971 г., Конвенции 1988 г.
Одним из основных инструментов контроля мировым сообществом оборота наркотических средств является предусмотренный Конвенцией 1961 г. механизм ежегодного предоставления сторонами исчислений потребностей в наркотических средствах, статистических сведений об их производстве, использовании и потреблении, ввозе и вывозе, складских запасах, наличие специализированного государственного учреждения в случае культивирования опийного мака для производства опия.
Если же не удалось пресечь утечку наркотических средств в незаконный оборот, то Единая конвенция 1961 г. ориентирует государства-участники на применение мер уголовного воздействия. «Стержень» Единой конвенции 1961 г. — статья 36. Данная статья содержит перечень и условия наказуемости деяний, признаваемых преступными в связи с незаконным оборотом наркотиков12 . Более того, «ничто не препятствует или считается препятствующим Сторонам принимать более строгие или более суровые меры контроля, чем те, которые предусматриваются настоящей Конвенцией» (ст. 39) для охраны народного здоровья и благополучия.
В сфере противодействия незаконному обороту наркотиков следует отметить и Конвенцию о психотропных веществах 1971 г. Ее принятием под международный контроль были поставлены не только психотропные вещества, но и препараты, содержащие их, что по-
12 Подробнее см.: Васильева Л. Н. Незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ и международное право // Юридический мир. 2000. № 10.
Журнал российского права №10 — 2005
зволяет пресечь их утечку в незаконный оборот. Во исполнение положений Конвенции на государства-участники налагаются определенные обязанности: 1) ограничение изготовления, экспорта, импорта, распределения и складских запасов психотропных веществ, их использования, а также ограничение торговли и владения данными веществами с медицинскими и научными целями; 2) создание и содержание специального управления по контролю над психотропными веществами; 3) соблюдение особых правил международной торговли, связанных с особым порядком выдачи разрешений на экспортно-импортные операции и жестким режимом контроля, вплоть до запрещения и ограничения экспорта и импорта.
Государствами предпринимаются меры как против злоупотребления психотропными веществами, так и против их незаконного оборота, включающие: 1) внутригосударственные меры — превентивные и репрессивные; 2) помощь в проведении кампании по борьбе с незаконным оборотом психотропных веществ; 3) меры по обеспечению оперативного осуществления международного сотрудничества между соответствующими органами; 4) определенную систему наказаний с соблюдением конституционных ограничений государства.
Специальные меры против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ предусмотрены Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.
Помимо уголовных преступлений, перечисленных еще в Единой конвенции 1961 г., были впервые выделены такие составы, как перевод собственности, полученной в результате прибыли от незаконного оборота наркотических средств, сокрытие или утаивание подлинного характера и источника происхождения такой собственности, при-
обретение, владение или пользование ею, владение оборудованием, материалами, веществами, предназначенными для незаконных операций с наркотиками.
Конвенция 1988 г. ориентирует на применение таких санкций, как тюремное заключение, иные виды лишения свободы, конфискация и — впервые — штрафные санкции, а также применение в отношении правонарушителя таких мер, как перевоспитание или социальная реинтеграция. Последние используются в случаях малозначительности совершенных правонарушений
— как меры, являющиеся правом Сторон Конвенции. Заслуживает особого упоминания и тот факт, что к числу отягчающих ответственность обстоятельств Конвенцией отнесено, в числе прочих, участие в организованной преступной группе либо в иных видах международной организованной преступной деятельности.
Стороны, согласно данной Конвенции, также обязываются принимать меры, которые могут потребоваться для конфискации как незаконно используемых наркотических средств и психотропных веществ, так и полученных в результате этого доходов (ст. 5). Однако конвенции 1961, 1971 и 1988 гг. «единых правил определения размеров количества наркотических средств и психотропных веществ не содержат», что существенно влияет на выработку общего подхода в рамках международного сотрудничества при определении степени тяжести совершенного правонарушения либо преступления13.
В России до сих пор является дискуссионным вопрос об исключении конфискации имущества как вида наказания, в том числе за наркопреступления, из Уголовного кодекса Российской Федерации. В этой связи справедливо подчеркивается, что «конфискация — эф-
13 См.: Курченко В. Н. Указ. соч. С. 5—6.
Журнал российского права №10 — 2005
фективное средство для борьбы с мафией, наша страна идет по другому пути»14.
Конвенция предусматривает ряд новых форм сотрудничества, например, метод контролируемых поставок15. Надо подчеркнуть, что регламентирование в конвенциях вопроса о предоставлении взаимной юридической помощи можно также считать одним из механизмов борьбы с преступлениями международного характера.
Решимость государства противостоять тем или иным проявлениям организованной преступности, имеющей транснациональный характер, проявляется и в тех механизмах, которые предусматриваются в национальном законодательстве для противодействия финансирования данной преступной деятельности. В этой связи в качестве ориентира для отечественного законодателя следует отметить Международную конвенцию от 10 января 2000 г. «О борьбе с финансированием терроризма», вступившую в силу для Российской Федерации с 27 декабря 2002 г.16
В обобщающем виде направления противодействия финансированию терроризма и подготовке к совершению транснациональных преступлений в пределах территории государства заключаются в следующем:
1) запрещение на территориях государств незаконной деятельности лиц или организаций, которые умышленно поощряют, подстрекают, организуют или совершают указанные преступления;
14 См.: Там же. С. 8.
15 Метод, при котором допускается вывоз, провоз или ввоз на территорию одной или нескольких стран незаконных или вызывающих подозрение партий наркотических средств и психотропных веществ с ведома и под надзором их компетентных органов с целью выявления лиц, участвующих в незаконном обороте наркотиков.
16 См.: БМД. 2003. № 5.
2) введение обязанности финансовых учреждений и других организаций, участвующих в совершении финансовых операций, принимать эффективные меры для идентификации их клиентов — постоянных или случайных, клиентов, в пользу которых открыты счета, а также обращать особое внимание на необычные или подозрительные операции и сообщать об операциях, предположительно связанных с преступной деятельностью.
Среди международных документов регионального уровня в области противодействия терроризму важное значение имеет Европейская Конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., вступившая в силу для России 5 февраля 2001 г.17 Данная Конвенция выражает стремление государств
— членов Совета Европы к принятию эффективных мер по обеспечению неотвратимости уголовного преследования и наказания лиц, совершивших террористические акты. Участники Конвенции убеждены в том, что особенно эффективным средством для достижения этой цели является выдача лиц, совершивших подобные акты. Положения Конвенции предоставляют для этого достаточно широкий инструментарий.
Следует отметить также Шанхайскую конвенцию «О борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» от 15 июня 2001 г., вступившую в силу для России 29 марта 2003 г.18 Государства — участники данной Конвенции19 подчеркнули, что терроризм, сепаратизм и экстремизм ни при каких обстоятельствах не подлежат «оправданию по сообра-
17 См.: Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 121-ФЗ.
18 См.: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 3-Ф3.
19 Республика Казахстан, КНР, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан.
Журнал российского права №10 — 2005
жениям исключительно политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного аналогичного характера». Отметим, что сама Конвенция в основном предусматривает регламентацию сотрудничества по пресечению отмеченных деяний, а также оказанию правовой помощи. Вместе с тем одной из позитивных договоренностей можно считать решение о создании и обеспечении функционирования региональной антитеррористической структуры20.
К сожалению, сегодня «терроризм претерпевает интернационализацию и приобретает характеристики регулятивного механизма в отношениях между государствами, сужая сферу влияния международного права»21. Вместе с тем механизм, включая основания привлечения к ответственности государства за подобную «политику» на международной арене, в международном праве достаточно не разработан22 . Проведение разработок в
20 Соглашение между государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре заключено 7 июня 2002 г.
21 Антипенко В. Ф. Указ. соч. С. 18
данном направлении существенно обогатит международное уголовное право, международное публичное право в целом, поскольку предоставит новый инструментарий противодействия незаконным актам, придаст «вес» мнению международного сообщества в целом, повысив значение ООН как универсальной международной организации.
Конечно, предложенные на международном уровне методы и направления в области борьбы с транснациональными преступлениями, среди которых — упрощенные процедуры выдачи, оказание взаимной судебной и правовой помощи, конфискация средств и доходов, полученных преступным путем, адаптированные к современным условиям методы контроля за финансовыми операциями, допущение раскрытия банковской тайны, станут эффективнее в случае реальной заинтересованности всех стран в борьбе с организованной преступностью, не знающей государственных границ.
Пока же территориальная целостность любого государства и безопасность отдельных граждан находятся под угрозой.
22 См.: Там же..
Журнал российского права №10 — 2005
