CC BY
74
УДК 339:346.6
О.Ю. Невзоров* ТРАНСФОРМАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСЗАКАЗАХ В РОССИИ
В статье рассматриваются недостатки существующей системы госзаказа в Российской Федерации, в частности регламентация лишь стадии размещения заказа, создающая области дефицита регулирования. Доказывается несостоятельность этой системы, обосновывается необходимость ее трансформации в федеральную контрактную систему. Предложены принципы функционирования созданной системы, делается акцент на необходимых институциональных преобразованиях.
Ключевые слова: государственный заказ, контрактная система, эффективность.
Система государственного заказа — важнейший элемент государственного финансового устройства, характерная особенность которого непосредственное взаимодействие с рынками товаров, работ и услуг в производственной и непроизводственной сферах и областях. Она представляет собой часть системы управления бюджетными расходами, для повышения эффективности которых необходимо создание определенныгх условий. Сложившаяся практика свидетельствует о том, что структура и динамика бюджетных расходов в закупочной сфере слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения. Сохраняются условия и предпосышки для неоправданного увеличения расходов бюджетов, еще не в полном объеме созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления к повышению эффективности расходов и своей деятельности в целом.
В этой связи одним из основных требований к российскому законодательству о размещении заказов должно стать обеспечение его соответствия принципу повышения эффективности бюджетных расходов. В настоящее время основополагающим нормативныш правовыш актом, регулирующим сферу государственных закупок, выступает Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, вытол-нение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — № 94-ФЗ) [1].
Цель общественной (государственной) закупки состоит в удовлетворении общественной нужды заказчика. Следовательно, цель закона о закупках, совпадающая с понятием эффективности общественной закупки, должна заключаться в наилучшем удовлетворении общественной нужды (потребности) в пределах выделенных денежных средств. Однако в целевой установке закона отсутствует задача удовлетворения общественных потребностей. В подавляющем большинстве слу-
чаев понятия экономии, эффективности и целевого расходования бюджетных средств смешиваются как в бюджетной сфере в целом, так и в сфере государственных закупок в частности.
Существуют разные подходы к оценке эффективности системы закупок — от сравнения стоимости полученной продукции с начальной (максимальной) ценой до комплексного анализа всех аспектов системы по десяткам критериев, таких как показатели экономии средств, общее количество контрагентов, количество сотрудников, прошедших повышение квалификации по образовательным программам в сфере государственных закупок, и т. д.
По оценкам Федеральной антимонопольной службы России, действующая система госзаказа дает возможность государству экономить более 200 млрд руб. в год. Однако данный подход представляется некорректныш по ряду следующих причин.
1. Результат расчетов предусматривает только положительное значение эффекта, и в данном случае систему госзаказа априори можно назвать эффективной в силу того, что цена заключенного контракта всегда равна начальной (максимальной) цене или меньше нее.
2. Игнорируется обоснованность начальной (максимальной) цены контракта. В большей части случаев следствием этого является ее завышение и получение формальной экономии бюджетный: расходов, в то время как цена закупаемой продукции по контракту может быть выше рышочной цены.
3. Не рассматриваются затраты заказчика на проведение процедур размещения заказа.
4. Не учитываются дополнительные бюджетные расходы, связанные с техническим обслуживанием и ремонтом закупленной продукции.
5. Не принимаются в расчет расходы на обеспечение функционирования системы государственный: закупок в целом.
* © Невзоров О.Ю., 2013
Невзоров Олег Юрьевич ([email protected]), кафедра экономики Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
Таким образом, показателем экономии бюджетных средств нельзя оперировать как единственным критерием, отражающим эффективность или неэффективность расходования средств бюджета в сфере госзаказа. Более того, для оценки реальной экономии от закупочной процедуры в части расходования средств более объективным представляется сравнение полученной в ходе размещения заказа цены со средней ценой, предложенной в ходе закупки поставщиками, за вычетом расходов на организацию и проведение закупки и заключение контракта.
Таким образом, очевидно, что при формальной многомиллиардной экономии система размещения заказа может оказаться неэффективной. Поэтому рациональный подход к определению целей закупок и к оценке эффективности их достижения весьма важен для правильной работы и адекватной оценки результатов использования существующих процедур размещения госзаказа.
В научных кругах, безусловно, существуют взгляды сторонников и противников действующей системы госзаказа [см.: 2]. И у тех, и у других есть достаточно причин и оснований. Однако необходимо адекватно учитытать тот факт, что № 94-ФЗ регулирует процедуры и его отмена может способствовать коррупции. Данный закон применим к простейшим товарам и оправдывает себя, так как чем проще товар, тем легче формализовать его приобретение. Законы рышка направлены на его регулирование, и если бышо бы возможно формализовать все товары и услуги, то этот процесс быш бы охвачен рынком. Однако, по нашему мнению, не во всех ситуациях возможно изначально описать по потребительским (полезным свойствам), оценить потребительскую стоимость и спрос требуемого товара или услуги. Отсюда не в полной мере реализуется рациональное поведение заказчика, который вышужден в рамках закона выбирать не зарекомендовавшего себя на рышке поставщика (оценивать бренд, марку), производить отбор не лучшего, а в большин-
стве случаев — не худшего. Это путь для существования, но неприемлемый путь для развития.
Можно предположить, что данный закон в том числе ориентирован на создание добросовестной конкуренции, так как требует соблюдения следующих принципов организации государственный: и муниципальных закупок: гласности, равноправия участников, «прозрачности», подконтрольности, экономичности и эффективности результатов конкурса.
Но тем не менее можно констатировать, что действующий закон № 94-ФЗ не в полной мере способствует реализации требования для повышения эффективности бюджетный: расходов и сводится к достижению более простого эффекта — экономии. В силу этого считаем необходимым наглядно продемонстрировать недостатки № 94-ФЗ, а именно:
1) ограниченность в смысле регламентирования лишь стадии размещения заказа. Закон не регулирует процесс планирования закупок и фактически не встроен в бюджетный процесс. За исключением отдельных положений этап исполнения контракта также находится вне сферы регулирования данного закона, что служит еще одним аргументом против отождествления экономии и эффективности. Таким образом, закон № 94-ФЗ фактически прекращает свое действие в момент принятия заказчиком обязательств путем заключения контракта с соответствующим контрагентом и не затрагивает вопрос о дальнейшей судьбе закупленной продукции;
2) недоработки в части всех этапов организации закупок — от прогнозирования и планирования до исполнения контрактов, анализа их эффективности, приемки и оценки контрактных результатов;
3) сдерживающий характер закона, который достаточно строго регламентирует порядок проведения закупки, однако по своей сути он процедурный. Закон не адаптирован к закупке разных видов продукции, т. е. содержит закрытый небольшой перечень возможных способов размеще-
Рис. Области дефицита регулирования при действующей системе госзаказа
ния заказа, которые не учитывают разнообразие продукции, ее инновационность, отличительные черты и важность;
4) отсутствие естественного барьера в части установления антидемпинговых мер, поощрение сильного занижения цены участниками размещения заказов, что формально дает экономию бюджета, но при этом может приводить к срыву исполнения контрактов, необходимости повторного размещения заказа, ремонту низкокачественного (из-за цены ниже рыночной) оборудования и, как конечный результат, неэффективному расходованию бюджетных средств.
Анализ особенностей использования бюджетных средств при размещении госзаказов показал, что до настоящего времени не сформирована эффективная система планирования и экономического обоснования объемов госзакупок. При формировании бюджета учитывается не в полном объеме спектр факторов и критериев развития экономики страны. На стадии бюджетного планирования не определяются потребности в финансовых ресурсах, обеспечивающих прогнозный объем закупок, что ведет к необоснованным объемам запланированных бюджетных средств и влияет на эффективность функционирования всей системы.
Негативно сказывается на эффективности госзакупок непропорциональное и неравномерное исполнение федерального бюджета, которое приводит к образованию неисполненных остатков бюджетных средств и, как следствие, к организационным проблемам размещения заказов в конце отчетного периода.
В связи с этим система государственных заказов нуждается в кардинальной перестройке и внесении изменений, продиктованных практикой. Поэтому Президент РФ дал поручение Правительству РФ подготовить предложения о реформировании системы госзакупок. С этого момента стали формироваться два концептуальных подхода к решению данной государственной задачи: один из них разработан Федеральной антимонопольной службой России, другой — Минэкономразвития России. Эти подходы имеют существенные различия как в постановке целей, так и в механизме их реализации.
Основная идея концепции ФАС России заключается в совершенствовании и уточнении существующих норм законодательства, которые регулируют отношения в сфере госзаказа. Служба признает, что в действующей системе управления госзакупками имеется множество нерешенных проблем, в том числе наличие разрыва между стадиями планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов. Для устранения этих и других пробелов в законодательстве ФАС России предлагает подготовить новую редакцию закона
№ 94-ФЗ.
Учитытая отсутствие в действующем законодательстве о госзакупках единого технологического цикла их организации для обеспечения государственных нужд, а также его высокие репутационные риски, Минэкономразвития России предлагает отказаться от закона № 94-ФЗ и перейти к строительству федеральной контрактной системы (ФКС) [3].
При этом, на наш взгляд, следовало бы вначале сформировать механизмы, которые бы гарантировали надлежащее качество закупок с учетом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов и надежный мониторинг их исполнения. В этой работе необходимо полноценно учесть специфику сложной и инновационной продукции, работ и услуг, в том числе связанных с научными исследованиями.
Эффективность начинается с планирования, выгавления целей распределения ресурсов, адекватных по этим задачам, оптимального распределения бюджета между социальными расходами, инвестициями в инфраструктуру, военными и безопасностью, расходами образования и здравоохранения. Это будут стратегические решения. После этого можно двигаться к методам вытолнения тех целей и задач, и уже на конечной стадии возникает эффективность использования выщеленных средств.
Поэтому первый шаг на пути повышения действенности системы госзаказов, во многом определяющий эффективность бюджетных расходов, — это увязка процесса формирования госзаказов с бюджетным процессом. Эти два процесса нераз-рытно взаимосвязаны. Формирование государственного заказа в условиях отсутствия приоритетов, которые устанавливают, какие государственные нужды и для реализации каких государственных функций в экономической и социальной сферах должны быть удовлетворены в первую очередь, негативно влияет не только на эффективность государственный: расходов, но и вообще на их обоснованность [4].
Мировой опыт показытает, что эффективность системы госзакупок возрастает, если она встроена в единую институциональную среду. Таковой должна стать ФКС.
В результате формирования комплексной ФКС должны быгть созданы такие инструменты, как стандартные спецификации, типовые контракты на стандартные (отдельные) товары, работы и услуги (НИОКР, бюджетные инвестиции, информационные технологии, энергосбережение и т.п.); автоматизированные средства проведения заказчиками мониторинга исполнения контрактов, позволяющие им более эффективно обеспечивать решение стоящих перед ними задач. При планировании госзакупок целесообразно принимать во
внимание стоимость последующей эксплуатации продукции, обладающей длительным жизненным циклом.
Вместе с тем, невзирая на очевидную «концептуальную доработку» законопроекта по сравнению с законом № 94-ФЗ, отметим следующее.
1. Несмотря на наличие в законопроекте принципа эффективности расходования бюджетных средств, определения данного понятия в нем не содержится, что может привести к его вольной трактовке.
2. Законопроект предполагает, что прогнозирование и планирование закупок будет осуществляться, исходя из мероприятий государственных и муниципальныж программ, иных документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, посредством разработки и реализации сводного прогноза закупок и прогноза закупок продукции для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд; планов закупок и планов-графиков. Сводный прогноз закупок будет частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации [3]. В свою очередь, план закупок (разрабатываемый на три года) подготавливается на основе сводного прогноза закупок, а план-график (разрабатытае-мый на один год) — на основе плана закупок. Таким образом, должна выстраиваться четкая вертикаль от потребностей страны в целом в соответствии с ее стратегическими целями до закупки продукции соответствующими заказчиками.
3. Однако законопроект предусматривает переходный этап и допускает до 1 января 2015 г. разработку и утверждение планов-графиков даже в случае отсутствия планов закупок. Это означает, что целостная система планирования до указанного срока может быть не реализована, а заказчики по-прежнему будут иметь возможность включать в планы закупок продукцию на свое усмотрение.
4. Закон о ФКС вступает в силу по истечении одного года со дня его официального опубликования. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» уже подписан и начнет действовать с 1 января 2014 г.
Между тем введение новыгх правил госзакупок может растянуться на более длительное время, т. к. действующий закон № 94-ФЗ затрагивает около 100 нормативно-правовыгх актов. При принятии нового закона может возникнуть правовой вакуум, поэтому подзаконные акты необходимо принимать вместе с новыш законом.
Опыт принятия подзаконный: актов в целях реализации действующего закона № 94-ФЗ сви-
детельствует о том, что внедрение в практику новаций законопроекта также может затянуться на долгий срок, а это снижает его значимость и актуальность. Вместе с тем необходимо понимать, что реформы1 общественный финансов особенно сложны1, поскольку, с одной стороны, совмещают в себе объект и субъект преобразования (то есть требуют от органов власти самореформирования), а с другой — затрагивают практически весь спектр политических, экономических и социальных интересов и ограничений. Результаты этих реформ могут быть получены не ранее чем через несколько лет.
При функционировании Федеральной контрактной системы следует отметить важность ее направленности на вытолнение и соблюдение следующих принципов:
1) принципа честной конкуренции — регламентируется положениями, касающимися определения предмета и условий процедуры, объявлений, спецификации существенный: условий закупки и порядка проведения процедуры, предписытающего проведение процедур закупки таким образом, чтобы гарантировать сохранение честной конкуренции. Это касается в особенности запрета определения предмета закупки и условий процедуры, объявлений, спецификации существенных условий закупки таким способом, который мог бы усложнить честную конкуренцию;
2) принципа гласности, заключающегося в обязательности информирования производителей всех секторов экономики и всех форм собственности о проведении различных видов процедур размещения заказа;
3) принципа отношений на равных, вводящего долг относиться на равных правах ко всем субъектам, которые стараются получить государственные закупки, вместе с определением положений, относящихся к критериям квалификации оферентов для участия в процедуре, и критериев оценки предложений;
4) принципа беспристрастности, определяющего соответствующий способ поведения заказчика;
5) принципа универсальности, понимаемого как принцип подачи общественный: заказов на доставки, услуги;
6) принципа ясности, который подразумевает полную ясность проводимыгх операций, обеспечивающих повсеместный доступ к информации об организации и ходе вытолнения общественного заказа, в частности положений, касающихся размещения объявлений, ясности документации процедур и договоров об общественных заказах, а также определяющих долг информирования о действиях, предпринимаемых заказчиком;
7) принципа экономичности и эффективности результатов конкурса. Экономичность предпола-
гает размещение госзаказа за наименьшую цену при наименьших затратах на процедуры конкурса, а эффективность закупки — это полезный результат последующего использования закупаемого товара для государственный: или муниципальных нужд у пользователей.
Потребность в реформировании сферы государственных закупок в целом с учетом большой доли бюджетных расходов, приходящихся на нее, назрела давно и в настоящий момент не выпытает сомнений. При принятии и успешной реализации закона о ФКС с его, безусловно, положительными новациями сфера государственный: закупок сможет и должна стать действенным и мощным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ред. от 20.07.2012) // Российская газета. 2005. 28 июля.
2. Анпилов С.М. Эффективность госзаказа: проблемы и перспективы // Экономические науки. 2012. № 10 (95). С. 126-129.
3. Анчишкина О.В. Федеральная контрактная система: новые возможности для развития публичного (государственного и муниципального) заказа на пространстве таможенного союза // Госзаказ. 2010. № 20.
3. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстиц-информ, 2012.
O.Yu. Nevzorov*
TRANSFORMATION OF LEGISLATION IN THE SPHERE OF STATE-GUARANTEED ORDER IN RUSSIA
The current system of public procurement in the Russian Federation has many disadvantages. In particular, it regulates only the stage when the order is placed, creating an area of deficit of regulation. The author proves its unfoundedness, the necessity of transforming it in the federal contract system is grounded. The principles of its functioning are suggested, the emphasis on necessary institutional reforms is made.
Key words: state guaranteed order, contract system, efficiency.
* Nevzorov Oleg Yurievich ([email protected]), the Dept. of Economics, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
