CC BY
54
Трансформация социальной политики Великобритании: направления и приоритеты Transformation of the social policy of Great Britain: directions and priorities
Куценко Елена Михайловна.
Студентка, Самарский государственный технический университет,
Россия, Самара. lenochkakutsenko@yandex.ru
Kutsenko Elena Mikhailovna.
Student, Samara State Technical University,
Russia, Samara. lenochkakutsenko@yandex.ru
Аннотация.
В статье рассматривается социальная политика Великобритании с 1930 по 1980-е года. Социальная политика состоит из руководящих принципов, принципов, законодательства и действий, которые влияют на условия жизни, способствующие благосостоянию человека, такие как качество жизни человека. Основное внимание уделяется категории государство всеобщего благосостояния Соединенного Королевства, которое включает в себя расходы правительства Соединенного Королевства, направленные на улучшение здравоохранения, образования, занятости и социального обеспечения. Система Великобритании была классифицирована как либеральная система государства всеобщего благосостояния.
Annotation.
The article discusses the social policy of Great Britain from the 1930s to the 1980s. Social policy consists of guidelines, principles, legislation and actions that affect living conditions that contribute to human well-being, such as a person's quality of life. The focus is on the United Kingdom welfare state category, which includes the UK government spending on improving health, education, employment and social security. The UK system has been classified as a liberal welfare state system.
Ключевые слова: социальная политика, Великобритания, трансформация, история
Key words: social policy, UK, transformation, history
Середина 1970-х годов стала переломным моментом в истории и историографии британского государства всеобщего благосостояния. До тех пор память о массовой безработице и лишениях в 1930 -х годах оставалась сильной, и поэтому усиленное государственное вмешательство считалось необходимым и эффективным. Такая вера была подкреплена достижением после войны 30 лет высокой занятости и растущего достатка. Однако к 1975 году консенсус начал рушиться. У экономики были серьезные проблемы с безработицей, превышающей один миллион, и инфляция достигла беспрецедентных 27 процентов. Считалось, что государственные расходы выросли до 57 процентов ВВП, что угрожает свободе личности через создание всесильного государства. Также были широко распространенные волнения как среди потребителей социального обеспечения (таких как студенты), так и среди его поставщиков (что в конечном итоге привело к восстанию профсоюзов государственного сектора в «зиму недовольства» 1979 года). Чрезмерные расходы на социальное обеспечение были определены в качестве основной причины основных бедствий Великобритании: ее снижение экономических показателей, ее неуправляемость и создание «культуры зависимости». Военная мечта о Новом Иерусалиме, по словам более поздней полемики, была преобразована в «сырую реальность сегрегированного, малограмотного, неквалифицированного, нездорового и узаконенного пролетариата, висящего на соске государственного материнства» [1].
Историки, как правило, оставляли анализ этих событий другим ученым-социологам - и все еще испытывают искушение сделать это [2]. Как и во всех современных проблемах, трудно достичь традиционного исторического баланса и перспективы. Существует также путаница конкурирующих теорий и международных
сопоставлений. Объяснения не могут основываться исключительно на британском опыте, поскольку в других западных странах происходили параллельные события. Тем не менее, государства всеобщего благосостояния нельзя рассматривать как «неизбежную» стадию капитализма, потому что службы социального обеспечения в США и Японии развивались совершенно по-разному. Эффективный анализ также требует, как утверждал Питер Болдуин, знания «технических и сложных» деталей многих различных политик [3]. Наконец, нет соглашения о том, что такое государство всеобщего благосостояния. Ричарду Титмуссу, ведущему комментатору, ставшему первопроходцем в послевоенном исследовании социальной политики, он навсегда оставался «неопределимой абстракцией». Однако прошло уже пятьдесят лет с момента публикации в декабре 1942 года доклада Бевериджа - документа, который многие считают основой британского государства всеобщего благосостояния. Историки осторожно вышли на поле деятельности.
Большинство правительств заботятся о благополучии своих граждан, поэтому их можно было бы назвать «государствами всеобщего благосостояния». Тем не менее, этот термин стал общеупотребительным в Британии только в конце 1940-х годов и впоследствии распространился по всему миру. Термин был необходим для выражения двух основных изменений в роли правительства, последовавших за докладом Бевериджа: широкое планирование реконструкции во время войны и осуществление лейбористским правительством в «назначенный день» в июле 1948 года крупных реформ, таких как Национальное здравоохранение. Сервис и национальное страхование. Во-первых, правительство было привержено позитивному продвижению благосостояния людей. Это лучше всего иллюстрирует приверженность всех сторон в 1944 году «поддержанию высокого и стабильного уровня занятости», а не просто установлению условий, при которых «полная» занятость может быть достигнута рынком. Во-вторых, социальная политика должна была быть универсальной и всеобъемлющей. Ранее политика была ориентирована на работников физического труда и была очень неравномерной по охвату. Теперь каждый должен был получить гарантию от всех рисков для своего дохода, а также получить ряд других услуг. Свобода от бедности была привилегией богатых. Теперь это стало правом всех. По словам ведущего послевоенного социолога (Т.Х. Маршалла), все были признаны равными по своему социальному значению ». Эти принципы были в основном поддержаны в течение всего периода, который Энн Дигби назвала «классическим государством всеобщего благосостояния» [5]. Однако в 1976 году правительство Труда отказалось от приверженности полной занятости. Доходы правительства упали, каждая социальная служба оказалась под серьезным финансовым давлением, и в 1977/8 году расходы на социальное обеспечение в целом сократились в реальном выражении почти на 5 процентов. Однако после этого он возобновил рост - несмотря на избрание в 1979 году консервативного правительства при Маргарет Тэтчер, приверженной «откату государства» и прекращению «культуры зависимости» [6]. Отчасти это было связано с непреодолимым спросом (не в последнюю очередь со стороны растущего числа безработных и пожилых) и частично с давлением на выборах. Лишь в 1987 году была предпринята серьезная попытка радикальной реконструкции, когда новый акцент был сделан на правительство в качестве финансиста и регулятора, а не поставщика услуг.
Сфера действия государства всеобщего благосостояния, как признал Титмусс и как показали 1970-е годы, является областью значительных противоречий. Он всегда включал пять основных социальных услуг. Из них, как показывает таблица I, социальное обеспечение является самым дорогим. Действительно, в 1960-х годах он заменил оборону как самую дорогую статью государственных расходов. Более половины тратится на пожилых людей. Первоначально Национальная служба здравоохранения была следующей по дороговизне, но в конце 1950-х годов ее обогнала система образования. Тем не менее, NHS продолжает широко рассматриваться как синоним государства всеобщего благосостояния, потому что для многих оно представляет его идеал: оптимальный
уровень обслуживания предоставляется всем бесплатно в точке доставки, где, как, например, социальные Страхование предлагает только минимальную оплату тем, кто уже прошел квалификацию по выплате взносов. Расходы на жилье изображаются как относительное снижение, но в некоторой степени это иллюзия. Государственные счета обычно исключают дорогостоящие предметы, такие как льготы по налогу на процентную ставку по закладной для владельцев жилья (45,2 млрд. В 1988/9) и пособия на жилье для нуждающихся. Наконец, персональные социальные службы остаются услугой Золушки, несмотря на профессионализацию и консолидацию социальной работы после публикации в 1968 году своего собственного доклада «Бевериджа», отчета Seebohm о местных органах власти и смежных личных услугах. К этим услугам могут быть добавлены другие. В частности, поддержание «полной» занятости широко рассматривалось как неотъемлемая часть государства всеобщего благосостояния до 1976 года. Оно не только обеспечивало платежеспособность других услуг за счет максимизации государственных налоговых поступлений и минимизации требований заявителей, но и, как сам Беверидж утверждалось, что индивидуальное благосостояние может в большей степени зависеть от удовлетворения хорошо оплачиваемой работы, чем от получения правительственных раздаточных материалов. В 1950-х годах налогообложение было определено в качестве еще одного ключевого элемента государства всеобщего благосостояния на том основании, что на индивидуальное благосостояние могут влиять как доходы правительства, так и расходы. [7] С 1945 года налогообложение фактически становится все более регрессивным и, следовательно, менее перераспределяет ресурсы от богатых к бедным. Налоговый порог (или уровень дохода), при котором подоходный налог становится подлежащим уплате, неуклонно снижался, так что к 1960-м годам, несколько нелепо, многие с доходами ниже официальной черты бедности стали облагаться налогом. Также наблюдается постоянный переход от постепенного прямого налогообложения к косвенному налогообложению по фиксированной ставке (особенно НДС в 1980-х годах). В то же время налоговые льготы для физических лиц (например, на ипотечный кредит, процентный налог и компании (например, на служебные автомобили) увеличились - льгота, которую Титмусс назвал «фискальным» и «профессиональным» благосостоянием. По оценкам, такое облегчение в начале 1970-х годов благосостояние уменьшало государственные доходы от подоходного налога на 40%. Поэтому это было основной причиной, по которой менее обеспеченные люди должны были облагаться более высокими налогами. Очень трудно установить стоимость государства всеобщего благосостояния. [4] Освобождение от налоговых обязательств - это во многих отношениях передача ресурсов от правительства физическим лицам, аналогичная выплате пенсий и других страховых выплат. Однако их стоимость обычно не отражается в государственных счетах. Можно утверждать, что налогоплательщики являются просто разрешено удерживать свои собственные деньги - но страховые пособия сами по себе представляют собой возврат еженедельных взносов, выплачиваемых в течение трудовой жизни человека. Требуется определенная последовательность. Что еще более важно, перевод платежи не потребляют ресурсы, как и другие виды государственных расходов, такие как строительство и укомплектование штатов школ. Следовательно, строго говоря, они не должны включаться в расчеты количества национального богатства, потребляемого правительством. Если бы они были исключены, государственные расходы в процентах от ВВП могли бы отображаться в 1975 году как 33%, а не как критические 57%.
Давление, которое привело к созданию государства всеобщего благосостояния, как продемонстрировал Пэт Тейн в REFRESH, было многочисленным и разнообразным. Три были преобладающими в 1940-х годах. Во-первых, существовал административный стимул для большей стандартизации услуг, который военная эвакуация показала крайне неравномерной. Во-вторых, существовало гуманитарное желание установить минимальный уровень жизни для всех - концепция, впервые предложенная Уэббсом до 1914 года. В-третьих, существовала
технократическая решимость добиться более эффективного использования ресурсов. Кейнс продемонстрировал, что свободный рынок не всегда может обеспечить полную занятость. Следовательно, производственные ресурсы, как и в 30-е годы, могут быть потрачены впустую. Другие экономисты также утверждают, что в усложняющемся мире услуги могут предоставляться коллективно лучше, чем через рынок. Например, НСЗ, которая напрямую финансируется и управляется правительством, может предотвратить неправильное распределение ресурсов, которое может произойти на рынке, в результате несовершенного знания потребителей и несовершенной конкуренции между производителями. Его административные расходы также были относительно ниже, чем расходы на медицинские услуги, финансируемые частным страхованием (как в США) или обязательным социальным страхованием, как в континентальной Европе). [8] Четвертая цель также присутствовала в 1940-х годах: требование большего равенства. Когда это означало большее равенство «статус» или лечения со стороны государства (как в предложениях Бевериджа по взносам тарифной ставки страхования и пособий) или равенства возможностей (как это отражено в Законе об образовании 1944 года) он был относительно бесспорный. Тем не менее, это также может означать и все больше и больше означать большее равенство результатов. Это требовало не только позитивной дискриминации в пользу наименее обеспеченных, как это было предпринято с созданием приоритетных областей образования в 1960-х годах, но также значительного перераспределения доходов и благосостояния - и в конечном итоге политической власти. Беверидж определенно выступал против такого «вертикального» перераспределения между классами, отдавая предпочтение только «горизонтальному» перераспределению в рамках определенных групп доходов или в течение жизни человека. Равенство результата должным образом стал самым спорным вопросом в политике социального обеспечения, а в денежном выражении, наблюдается незначительный прогресс по отношению к нему. Например, недавно было установлено, что службы социального обеспечения перераспределяют ресурсы из «верхних» 60 процентов в «нижние» 40 процентов домохозяйств, но разрыв между их «конечными доходами» остается значительным и даже увеличивается из-за различий в их «первоначальном» доходе до налогообложения, все более регрессивной налоговой системе и непропорционально высоком уровне потребления дорогих услуг, таких как высшее образование, относительно обеспеченными. Следовательно, после войны произошло некоторое перераспределение доходов и благосостояния в 50% домохозяйств, но очень мало в 50% домохозяйств. Однако деньги не должны восприниматься как показатель благосостояния. Благосостояние также зависит от ряда менее материальных активов, таких как душевное спокойствие, возникающее в результате автоматического права на бесплатное медицинское обслуживание.
Таблица 1
1951/2 1961/2 1971/2 1976/7 1981/2 1987/8
Социальнаязащита 33 38 39 37 43 45
Образование 20 24 26 24 22 22
Здравоохранение 23 21 21 20 21 21
Жилье 20 13 12 16 10 8
Персональныесоциальныеуслуги 2 2 3 4 4 4
Расходы на социальное обеспечение в % от государственных расходов 43 41 47 55 52 56
Расходы на социальное обеспечение в % к ВВП 16 16 20 26 24 23
В 1970-х годах государство всеобщего благосостояния подверглось более серьезной атаке. «Новое право», широко представленное в публикациях Института экономических отношений, утверждало, что оно гораздо менее реагирует на изменение общественного спроса, чем рынок. Его расширение было обусловлено не потребностями потребителей, а производителями, в основном политиками, желающими проголосовать, и
643
государственными служащими, желающими продолжить свою карьеру. [10] С другой стороны, марксистские комментаторы утверждали, что его основной целью было укрепление капитализма. Они утверждали, что расходы на социальное обеспечение следует рассматривать либо как социальный капитал (повышение прибыльности за счет обеспечения промышленности активами, такими как здоровая рабочая сила, которую она сама не может финансировать), либо как социальные расходы («выкупая» беспорядки, устраняя некоторые из наибольшее неравенство на рынке, такое как неравный доступ к медицинской помощи). [11] Феминистки также атаковали государство всеобщего благосостояния как механизм, по сути, поддерживающий господство мужчин над женщинами. Например, в отношении ГСЗ они не отрицали материальное преимущество, которое женщины получали от права на бесплатное медицинское обслуживание - права, в котором они крайне нуждались в 1930-х годах. Тем не менее, как в своей заботливой роли, так и в качестве работодателя, NHS тайно укрепил патриархат. Власть поддерживалась врачами, которые были преимущественно мужчинами. Это означало, что важность и даже существование специфических заболеваний у женщин часто игнорировались. Поскольку женщины составляют большинство из тех, кто находится на подчиненных должностях, таких как медсестры и вспомогательные работники, ГСЗ также является ярким примером разделения труда по признаку пола [12].
Совсем недавно было выдвинуто новое объяснение большей приемлемости государственного благосостояния в 1940-х годах. Эти явления уходят корнями в историю страны XVIII-XIX вв. [18; 151-154]. Питер Болдуин утверждал, что те, кто ранее полагался на себя, стали опасаться, что из-за увеличения продолжительности жизни и более высоких ожиданий они больше не смогут самостоятельно оплачивать такие нужды, как пенсии, здравоохранение и образование. [13] Следовательно, они отбросили свою давнюю оппозицию коллективному обеспечению, потому что сами хотели его безопасности. Этот аргумент особенно убедителен, потому что в 1950-х годах становилось все более очевидным, что средний класс или те, кто ранее не был охвачен обязательным страхованием, действительно пользовались непропорционально высокой долей универсальных услуг, таких как здравоохранение и образование. Собственные интересы среднего класса также могут объяснить сопротивление, как уже отмечалось, «вертикальному» перераспределению ресурсов и, наоборот, сокращению универсальных услуг после 1979 года. В 1980-х годах реальное сокращение не было в основных услугах, таких как пенсии но в тех льготах, таких как пособие по безработице и субсидии муниципалитета, которые были нацелены на «недостойное» меньшинство.
Несмотря на давнюю традицию самопомощи [16], добровольного ухода и децентрализованного управления в Великобритании, давление для усиления государственного вмешательства было непреодолимым в 1940-х годах. Отчасти это была административная реакция на растущие сложности современного общества, а отчасти политическая реакция на электоральное давление, вызванное появлением демократии в 1918 году. Это была также краткосрочная реакция на предполагаемые потери в 30-е годы и относительная эффективность правительства военного времени [14]. Широко признано, что коллективные действия имеют значительный потенциал для повышения как экономической эффективности, так и индивидуального благосостояния. Однако для реализации этого потенциала потребовалась революция в административной практике и общественном мнении, которая соответствовала бы диапазону правительственных обязанностей. Это не было достигнуто - по крайней мере, с достаточной скоростью, также как и в аналогичный период XVIII в. [17; 112-119]. Политики не действовали с безразличием, и при этом гражданские служащие не приобретали управленческие навыки, которые раньше считали важными сторонники государственного благосостояния, такие как Кейнс и Беверидж. Когда в 1960-х годах была предпринята попытка провести институциональную реформу с опозданием, это было в основном экстравагантным провалом. Что касается общественного мнения, материалистические инстинкты
поощрялись растущим достатком и массовой рекламой, и поэтому потребители благосостояния имели тенденцию больше концентрироваться на правах, которые, как считалось, гарантировало правительство, а не на своих взаимных обязательствах. Таким образом, ожидалось, что правительство сохранит полную занятость без отмены традиционных ограничительных методов со стороны обеих сторон. Аналогичным образом, отдельные налогоплательщики ожидали улучшения в используемых ими услугах, но не ожидали общего увеличения своих налоговых счетов. В результате этой управленческой и политической неудачи государство всеобщего благосостояния оказалось уязвимым для нападений в середине 1970-х годов. Считалось, что социальная политика не искоренила бедность. Пять миллионов человек остались за официальной чертой бедности или ниже ее (хотя, по общему признанию, эта черта была повышена в связи с повышением уровня жизни с 1959 года). Экономическая политика оказалась дестабилизирующей. Прежде всего, правительство не смогло продемонстрировать, как надеялся Беверидж, что благодаря созданию здоровой, образованной, мобильной и хорошо мотивированной рабочей силы политика социального обеспечения была предварительным условием - а не препятствием - для экономического роста [15]. В 1980-х годах сфера действия государства всеобщего благосостояния сократилась. Реальные расходы на социальные услуги не упали, но, вернувшись к убеждению, что расходы на социальное обеспечение являются врагом, а не дополнением к экономической политике, любое увеличение, как и в 1930-х годах, было неохотным и злым. Обращение к неинтервенционистской экономической политике также не смогло предотвратить сохранение еще одной черты 1930-х годов: массовой безработицы.
Список используемой литературы:
1. C. Barnett, The Audit of War. New-York, Pan Books, 1986.
2. Michael Hill, The Welfare State in Britain: A Political History since 1945, Edward Elgar, Aldershot, 1993.
3. Peter Baldwin, The Politics of Social Solidarity: Class Bases of the European Welfare State, 1875-1975, Cambridge University Press, Cambridge, 1990.
4. R. Lowe, The Welfare State in Britain since 1945, Palgrave, 1989.
5. A. Digby, British WeVare Policy: from Workhouse to Workfare, Faber & Faber, 1989.
6. The State of Welfare: The Welfare State in Britain Since 1974. Edited by John Hills. Oxford: Clarendon Press,
1990.
7. R. Titmuss, Essays on 'the WeVare State, London ,George Allen & Unwin, 1958.
8. N. Barr, The Economics of the Welfare State, Oxford University Press, 1987.
9. R. Lowe, 'Postwar Welfare' in P. Johnson (ed). Twentieth Century Britain Economic, Social and Cultural Change, London ,George Allen & Unwin. 1994.
10. R. Harris and A. Seldon, Overruled on Welfare, Institute of Economic Affairs, 1979.
11. J. Dearlove and P. Saunders, Introduction to British Politics, Polity Press, 1991.
12. J. Lewis, Women in Britain since 1945, Wiley-Blackwell, 1992..
13. P. Alcock, Social policy in Britain, Palgrave Macmillan, 1998.
14. H. Glennerster, Understanding the cost of welfare, Policy Press. 1997.
15. Kher, N. N.; Aggarwal, Jaideep. A Text Book of Social Sciences.Pitambar Publishing. 1999.
16. Макаров Е.П. Гордоновский бунт и религиозно-политическая борьба в Великобритании 1778-1780 гг. // автореферат дис. ... кандидата исторических наук / Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского. Саратов, 2013
17. Макаров Е.П. Массовые народные волнения в Великобритании последней четверти XVIII в. и их восприятие в социальном контексте через понятие толпы // Вояджер: мир и человек. 2016. № 6. С. 112-119
18. Макаров Е.П. Социология толпы городского бунта // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 8-2 (14). С. 151154
