CC BY
164
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2009. № 4
М.Ю. Долгова
(аспирантка кафедры новой и новейшей истории исторического факультета
МГУ имени М.В. Ломоносова)*
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО
СТРАХОВАНИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ (1944-1948)
После Второй мировой войны лейбористское правительство создало систему социальной защиты населения, которая затрагивала все аспекты жизни британцев от рождения и до самой смерти. Программа начала функционировать с 1948 г. В соответствии с ней все застрахованные британцы производили выплату единого взноса, а фонды по здравоохранению, пенсиям и безработице объединялись. Почти полуторавековой опыт социальной ответственности государства перед населением воплотился в устойчивую систему социальных гарантий, которая функционирует в Великобритании и поныне.
Ключевые слова: занятость населения, социальное страхование, биржа труда, план Бевериджа, безработица в Великобритании, государство «всеобщего благосостояния».
After the World War II labor government of the UK implemented a system of social security, which had to do with the whole spectrum of aspects of the British people lifecycle from cradle to the grave. According to the system, all insured Britons performed single act of payment, and the healthcare, retirement and unemployment funds merged. Almost 150 years of experience of government's social responsibility over the population in Great Britain in the after-war period turned into a firm system of social guarantees, which functions until now.
Key words: employment, social security, Exchange office, Beveridge Plan,
unemployment in the UK, the Welfare State.
* * *
В XX в. на долю Великобритании выпала тяжелая участь сражения в двух мировых войнах, принесших множество жертв и разрушений. После подписания перемирий стране пришлось решать не менее сложные задачи, такие как перевод военного производства на мирные рельсы, демобилизация воинов, обеспечение вернувшихся с войны достойным жильем, работой, медицинским обслуживанием. Вопрос о социальной ответственности государства перед населением сделался особенно важным.
* Долгова Мария Юрьевна, тел.: +7916-506-21-81; e-mail: [email protected].
После Второй мировой войны лейбористское правительство принялось за создание единой программы социальной защиты, которая затрагивала бы все аспекты жизни британцев. Важнейшей частью этой программы стало страхование, которое в дальнейшем приобрело в Великобритании наиболее прогрессивные формы. Комплекс мер, принятый лейбористским правительством, заложил прочные основы системы социальных гарантий, в несколько измененном виде существующих и по сей день. Именно поэтому данная проблема до сих пор вызывает исследовательский интерес.
Основным источником для изучения поднятой проблемы стал отчет Министерства социального страхования1, достаточно полно отражающий картину развития социального законодательства и действия лейбористов по созданию государства «всеобщего благосостояния». Стенограммы парламентских дебатов помогли осветить вопрос о формировании законодательной базы социального страхования, а материалы прессы предоставили сведения об уровне зарплат и цен в Великобритании после Второй мировой войны.
Эта проблематика привлекала внимание ряда исследователей, но они рассматривали систему страхования скорее в свете окончания Первой и Второй мировых войн, а не как отдельную тему. Наибольший вклад в ее изучение среди британских историков внесли такие специалисты, как Бентли Гилберт, Артур Марвик, Франсис Хирст. Среди отечественных авторов, занимавшихся этой темой, можно назвать Г.С. Остапенко, Л.Н. Сванадзе. Однако поднятая проблема все еще остается недостаточно изученной2.
Становление системы социального страхования в Великобритании проходило поэтапно. В 1908—1911 гг. министр финансов Ллойд Джордж при содействии ряда либеральных деятелей, в том числе молодого экономиста Уильяма Бевериджа, принял ряд постановлений в сфере социального законодательства, а главное, провел через парламент Акт о государственном страховании 1911 г., состоящий из двух частей: 1) медицинское страхование; 2) страхование по безработице3.
1 Report of the Ministry of National Insurance for the Period from 17th November 1944 to 4th July 1949. L., 1949.
2 The Times. 1945; Daily Herald. 1945—1949; Parliamentary debates. House of Commons. Official Report. L., 1946. Vol. 414, 416, 418, 423; Gilbert B.B. The Evolution of National Insurance in Great Britain. The Origins of Welfare State. L., 1966; Gilbert B.B. Britain since 1918. N.Y., 1968; MarwickA. Britain in the century of total war: war, peace and social change (1900—1967). L., 1968; Hirst F. W. ^nsequences of the War to Great Britain. N.Y., 1968; Сванадзе Л.Н. Великобритания: консерваторы и проблемы послевоенного развития. М., 1984; Остапенко Г.С. Актуальные проблемы общественно-политической жизни Великобритании во второй половине XX в. М., 2002.
3 British Unemployment Programs. Washington, 1941. P. 4.
Важнейшим положением этого документа было то, что и работодатель, и государство принимали финансовое участие в создании фонда по безработице. При этом до начала Первой мировой войны данная проблема не стояла еще так остро, как после ее окончания.
В 1908—1913 гг. число безработных не превышало 3—4% от общего числа трудящихся. В годы войны нетрудоустроенных граждан было еще меньше — иногда менее 1%4. Но зато в 1920-е гг. безработица сделалась хроническим явлением: ею было охвачено уже около 10% от общего числа трудоспособного населения. Для решения этой проблемы 8 августа 1920 г. был принят закон о страховании по безработице — National Insurance (Unemployment) Act5, который по сравнению с Актом 1911 г. значительно расширил список производств, где работники подлежали страхованию.
Следующим толчком к развитию системы социального страхования в Великобритании явился экономический кризис 1930-х гг. В 1932 г. безработным оказался каждый четвертый рабочий6. Ситуация начала постепенно выправляться к середине 1930-х гг., однако стабильность была достигнута лишь к 1940—1942 гг., когда уровень безработицы составил 4—6%7 от общего числа трудоспособного населения.
Наконец, серьезным испытанием системы на прочность стала Вторая мировая война. Если в 1918 г. проблема демобилизации была способна довести страну до глубокого кризиса из-за большого числа возвращавшихся с войны граждан и отсутствия в государстве четкой системы социального обеспечения, то после Второй мировой войны правительство решало уже задачи реформирования, а не создания подобной системы. Это было связано с тем, что, во-первых, у государства к тому времени был опыт перевода страны на мирные рельсы; во-вторых, число воевавших во Второй мировой войне британцев было меньше, чем в Первой, и, в-третьих, еще до начала войны правительство задумывалось о решении проблемы безработицы: в 1942 г. председатель Комитета по социальному страхованию Уильям Беверидж представил парламенту доклад о создании новой системы социального страхования, которая предусматривала объединение всех программ социальной защиты населения в единое целое.
После окончания войны эстафета по проведению реформ перешла от консерваторов к лейбористам, получившим 47,8%8 на пар-
4 British Economy, 1945—1950 / Ed. ву G.O.N. Warswich, P.H. Ady. Oxford, 1952. P. 43.
5 Report of the Ministry of Labour for the years 1923 and 1924. L., 1925. P. 17.
6 HirstF.W. Op. cit. P. 282.
7 Hagenbuch W. Social Economics. L., 1959. P. 145.
8 См.: СванадзеЛ.Н. Указ. соч. С. 19.
ламентских выборах 1945 г. и сформировавшим правительство во главе с Клементом Эттли.
Нововведения не заставили себя ждать. В 1945—1948 гг. начала создаваться принципиально новая система, предполагавшая обязательное страхование каждого гражданина Великобритании. Юридически эта система основывалась на трех законах: Акте о социальном страховании 1946 г. — National Insurance Act, Акте о социальном страховании в связи с несчастными случаями на производстве 1946 г. — National Insurance (industry injuries) Act и Акте о создании национальной службы здравоохранения 1946 г. — National Health Service Act.
Первым послевоенным законом стал Акт 1946 г. (National Insurance Act), который хотя и был принят правительством Эттли, но в основном разрабатывался в военные годы еще при Черчилле. Акт получил королевское одобрение 1 августа 1946 г. По словам министра социального страхования Джеймса Гриффита, принимавшего непосредственное участие в обсуждении этого постановления, именно закон 1946 г. «стал кульминацией полуторавекового развития британской системы социальных гарантий и социального обеспечения»9.
В соответствии с законом все граждане Великобритании от 18 лет до пенсии, кроме замужних женщин, в обязательном порядке включались в план страхования.
Застрахованные были разделены на три категории: работающие по найму, работающие не по найму и неработающие. Первая группа получала право на пособие по всем предусмотренным законодательством страховым случаям, вторая — только право на пособие по безработице и, наконец, третья не могла рассчитывать на пособие ни по безработице, ни по болезни10.
Застрахованные были обязаны платить еженедельные взносы. В соответствии с системой, введенной еще в 1911 г., взносы дополнялись денежными выплатами со стороны государства и работодателей.
Размер пособия по безработице и болезни составлял 26 шиллингов в неделю (до пенсионного возраста). На годовое пособие могли рассчитывать граждане, потерявшие трудоспособность в связи с болезнью, на 30 недель выплат — потерявшие работу11. При этом период выплат мог быть продлен после рассмотрения платежной истории каждого из претендентов. Фонд социального страхования составлялся из выплат рабочих, работодателей и государства в определенном соотношении (см. таблицу).
9 Parliamentary debates. House of Commons. Vol. 416. P. 1733.
10 Marwick A. Op. cit. P. 346.
11 Ibid. P. 9.
Таблица
Формирование фонда социального страхования (по материалам закона социального страхования 1946 г.)*
Категория населения Работник Работодатель Государство Общий взнос
Работающие по найму мужчины 4 ш. 7 п. 3 ш. 10 п. 2 ш. 1 п. 10 ш. 6 п.
Работающие по найму женщины 3 ш. 7 п. 3 ш. 1 ш. 7 п. 8 ш. 2 п.
Работающие не по найму мужчины 6 ш. 2 п. — 1 ш. 1 п. 7 ш. 3 п.
Работающие не по найму женщины 5 ш. 1 п. — 11 п. 6 ш.
Неработающие мужчины 4 ш. 8 п. — 9 п. 5 ш. 5 п.
Неработающие женщины 3 ш. 8 п. — 7 п. 4 ш. 3 п.
* National Insurance Act, 1946. Report by the Government Actuary on the 1st Quinquennial Review. L., 1954. P. 3.
Несмотря на значительные финансовые расходы (лишь по самым скромным подсчетам, сделанным еще при обсуждении законов страхования в палате общин, финансовое участие государства в реализации новых планов к 1948 г. должно было достигнуть суммы £118 млн12), сразу вслед за законом о социальном страховании было принято не менее важное постановление — Акт о социальном страховании в связи с несчастными случаями на производстве 1946 г. — National Insurance (industry injuries) Act.
Впервые идея подобного закона была выдвинута еще в 1904 г. в докладе о компенсационных выплатах рабочим (Report of Workmen's compensation Act13). Акт был представлен на рассмотрение в парламент в августе 1945 г. и одобрен 26 июля 1946 г.14
Каждый трудящийся, получивший травму на производстве либо заболевший в связи с профессиональной деятельностью, имел право на еженедельное пособие в 45 шиллингов15. Продолжительность выплат составляла 26 недель с момента заболевания. В том случае если повреждение полностью лишало работника возможности трудиться, пособие превращалось в постоянную пенсию размером в 45 шиллингов. Если же работник был лишь частично лишен трудоспособности, то пенсия пропорционально уменьшалась16.
12 Parliamentary debates. House of Commons. Vol. 418. P. 1752.
13 Ibid. P. 268.
14 Report of the Ministry of National Insurance. L., 1949. P. 7.
15 Parliamentary debates. House of Commons. Vol. 414. P. 275.
16 Report of the Ministry of National Insurance. P. 278.
Страхование было обязательным для всех граждан, трудоустроенных по трудовому договору в какой-либо организации или проходящих обучение либо стажировку. Никакого финансового ценза не существовало.
Еще одним важнейшим документом 1946 г. стал закон о создании Национальной службы здравоохранения. Впервые в истории Англии вводился принцип государственной бесплатной медицинской помощи населению. Однако со временем медицинское обслуживание перестало быть полностью бесплатным: была введена плата за выписку рецептов, платным стало посещение некоторых врачей (например, дантистов).
Созданная система требовала единого государственного органа, который занимался бы контролем и администрированием социального законодательства. Таким органом стало Министерство социального страхования, учрежденное 17 ноября 1944 г.17
Новому министерству передавались обязанности по выплате пособий при потере трудоспособности в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями. Кроме того, министерство контролировало выплату пособий по безработице, болезни, беременности, воспитанию детей, пенсий вдовам и по возрасту (60 лет — для женщин, 65 — для мужчин)18.
В ходе обсуждения законов о страховании основной вопрос, который неоднократно поднимался в парламенте, был связан со способностью работников, трудоустроенных не по найму, осилить выплату взносов. К примеру, по мнению парламентария мистера Боуэна из Кардигана, взнос 5 шиллингов и 5,5 пенса был слишком велик для граждан с недельным заработком в £2-319. Впрочем, как показывает анализ материалов прессы того времени, таковых было не так уж много. К примеру, по данным 1946 г., поступивший в 18-летнем возрасте на должность клерка юноша получал оклад £162,62 в год (менее £3,5 в неделю). К 29 годам клерк с десятилетним стажем получал ежегодную заработную плату размером в £272,16. При достижении 32 лет эта сумма составляла максимум £292,16 в год, т.е. около £5,6 в неделю20. Если служащий по какой-либо причине терял работу, то по закону 1946 г. он мог рассчитывать на еженедельные страховые выплаты размером более £1. Квалифицированные машиностроители в апреле 1948 г. получали в среднем по £5,15, а неквалифицированные — по £5 в неделю21.
17 Parliamentary debates. House of Commons. Vol. 416. P. 1734.
18 Report of the Ministry of National Insurance. P. 5.
19 Parliamentary debates. House of Commons. Vol. 423. P. 1409—1410.
20 Daily Herald. 1946. November 12. N 9580. P. 2.
21 Ibid. 1948. April 1. N 10.008. P. 3.
Об уровне цен в послевоенный период можно судить хотя бы по тому, что, к примеру, стоимость одного фунта говядины составляла 2 шиллинга 8 пенсов, а одного фунта свиных сосисок — 1 шиллинг 6 пенсов22.
Вопрос о размере страховых выплат был не менее актуальным. О том, что выплачиваемая сумма была явно недостаточной, свидетельствуют, в частности, слова студентки медицинского колледжа, приведенные изданием «Daily Herald». Джоан Симс, подрабатывавшая медсестрой, жаловалась, что из полученных в неделю £4, £3 пошли только на оплату экзаменационных сборов и что оставшегося £1 не хватило бы даже на то, чтобы оплатить жилье. Об этом, кстати, свидетельствуют слова еще одного студента медицинского колледжа, Уильяма Гриффитса: «Я женат, и у меня растет маленький ребенок. Моя заработная плата составляет 6 шиллингов 11 пенсов, и 2 шиллинга я вынужден отдавать за аренду жилья, в связи с чем моей жене приходится работать»23.
Отдельно стоял вопрос о том, что граждане с различным уровнем дохода выплачивали одинаковую сумму страхового взноса и соответственно в случае потери работы или лишения трудоспособности получали одинаковую компенсацию. В этой связи в парламенте неоднократно обсуждались предложения о дифференцированной системе страховых платежей. Так, Нигель Бирч, представляющий округ Флинт, отмечал, что нелогично, когда люди с разными доходами выплачивают один и тот же страховой взнос: «Любой миллионер без особых проблем расстанется, к примеру, с 5 шиллингами в неделю, а для человека, чей заработок невелик, эта сумма может оказаться весьма существенной»24. Предложение, безусловно, не было лишено смысла, но на итоговой редакции закона 1946 г. не отразилось.
Впрочем, резко повысить суммы выплат населению правительство в первые годы после войны не могло. Демобилизованным воинам помимо пособий по безработице нередко нужно было оплачивать обучение или курсы по повышению квалификации. «Вести разговоры о повышении сумм выплат в 1945—1946 гг. было бы, по крайней мере, кощунством, — заявлял автор одной из статей "The Times". — Главная задача государства — в большей степени трудоустройство населения, чем выплата страховых платежей. Решив одну проблему, можно было бы в значительной мере сэкономить на другой»25.
22 Ibid. April 21. N 10.335. P. 1.
23 Ibid. August 16. N 10.125. P. 3.
24 Parliamentary debates. House of Commons. Vol. 423. P. 1425.
25 The Times. 1945. September 5. P. 2.
Безусловно, у новой системы не было недостатка в критике. Серьезной проблемой были задержки в выплатах страховок, а также пенсий. Теоретически вступление в действие новых законов страхования означало, что почти все население страны могло рассчитывать на те или иные выплаты в случае лишения источника доходов. На практике зачастую оказывалось не так. Некоторые граждане пенсионного возраста, застраховавшиеся в 1948 г., еще целых десять лет не могли добиться получения полноценных выплат по старости26.
Возникали также сложности и административного характера. Наибольшее количество застрахованных британцев числилось в обществах взаимопомощи, которые привлекали в свои ряды в основном за счет развитой сети агентов. До лета 1948 г. статистическая база около 6 тыс. отдельных агентств была переведена под контроль Министерства социального страхования, а в июле 1947 г. прекратился прием новых членов в общества взаимопомощи. Государству пришлось потратить значительные средства на реорганизацию системы страхования. Не стоит забывать и о том, что многим частным страховым агентам приходилось платить компенсацию за потерянный бизнес27.
Несмотря на все трудности, с которыми столкнулось правительство в 1946—1948 гг., Клемент Эттли довел начатое до логического завершения: 9 июня 1947 г. на заседании палаты общин премьер-министр заявил, что законы о социальном страховании и закон о медицинском обслуживании вступят в силу с 5 июля 1948 г С этого дня все застрахованные британцы производили выплату единого страхового взноса, а фонды по здравоохранению, пенсиям и безработице объединялись.
Для правительства этот комплекс мер оказался весьма дорогостоящим, и в период с 1945 по 1948 г. бюджетные расходы на социальное обеспечение в среднем возросли в 2,5—3 раза28.
Система социальной защиты населения в Великобритании пережила значительные потрясения в первой половине XX в., однако не только сохранилась, но и была успешно реформирована. Важнейшим рубежом в создании государства «всеобщего благосостояния» стала Вторая мировая война, окончание которой послужило своеобразным толчком для создания единого механизма социального страхования. В Великобритании почти полуторавековой опыт социальной ответственности государства перед населением воплотился в послевоенное время в устойчивую систему социальных га-
26 Ibid. P. 445.
27 Ibid. P. 444.
28 May T. An Economic and Social History of Britain. L., 1995. P. 43.
рантий, на которые может рассчитывать каждый житель Британских островов от рождения и до самой смерти, и эта система функционирует и поныне.
Список литературы
1. Остапенко Г.С. Актуальные проблемы общественно-политической жизни Великобритании во второй половине XX в. М., 2002.
2. Сванадзе Л.Н. Великобритания: консерваторы и проблемы послевоенного развития. М., 1984.
3. British Economy, 1945—1950 / Ed. ву G.O.N. Warswich, PH. Ady. Oxford, 1952.
4. British Unemployment Programs. Washington, 1941.
5. GilbertB.B. Britain Since 1918. N.Y., 1968.
6. Gilbert B.B. The Evolution of National Insurance in Great Britain. The Origins of Welfare State. L., 1966.
7. Hagenbuch W. Social Economics. L., 1959.
8. HirstF. W. Consequences of the War to Great Britain. N.Y., 1968.
9. Marwick A. Britain in the Century of Total War: War, Peace and Social Change (1900—1967). L., 1968.
10. May T. An Economic and Social History of Britain. L., 1995.
Поступила в редакцию 17.09.2008
