CC BY
79
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2013. № 5
С.В. Коноплева
(аспирантка кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки
исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА 1908 г. В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
И ИСТОЧНИКИ ЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ
Статья посвящена одному из дискуссионных эпизодов истории Великобритании — пенсионной реформе 1908 г. как составной части социального законодательства 1908—1911 гг. В зависимости от подхода к государственному участию в экономической жизни историки по-разному оценивают и данную реформу. В статье рассматриваются основные положения реформы, история ее разработки, источники финансирования.
Ключевые слова: социальное законодательство Великобритании, пенсионная система, социальная сфера, «государство всеобщего благоденствия», налоговая система.
The article deals with one of the disputable episodes of the British history, the pension reform of 1908, which was a part of the social reforms of the liberal government in 1908—1911. The assessment of the reform has always been controversial as there always existed different attitudes to the idea of the state participation in economics. The article traces the details of reform, its origin and the changes in the British tax system which were required by the reform.
Key words: social laws of Great Britain, pension system, social reforms, welfare state, tax system.
* * *
В 1908—1911 гг. либеральным правительством Г. Асквита в Великобритании были проведены социальные реформы, заложившие основы государственного участия в решении социальных задач. Первой стала пенсионная реформа 1908 г., которая впервые в истории страны ввела всеобщие государственные пенсии. Она сразу же вызвала противоречивые оценки1, и споры о ее эффективности и влиянии на последующее развитие британской пенсионной системы не утихают до сих пор.
Оценка реформы во многом зависит от оценки самого принципа государственного участия в экономике. Для британской историографической традиции, особенно последних лет, характерно отрицание той модели экономики с активной ролью государства, которая сложилась в стране в прошлом столетии. При таком под-
* Коноплева Светлана Владимировна, тел.: 8-909-912-65-94; e-mail: svetlana-ko-nopleva@yandex.ru
1 См., например: Garvin J.L. The Revue of Events // The Fortnightly Review. 1909. Oct. P. 560—564; Spender H. Next Year's Finance // The Contemporary Review. 1908. N 512. P. 144—152; Sutherland W. Old Age Pensions in Theory and Practice, with some Foreign Examples // The Economist. 1908. N 3359. Р. 83.
ходе реформы 1908—1911 гг. воспринимаются как начало политики, которая в перспективе показала свою несостоятельность. В исследовании «Британские острова. 1901—1951 »2 собраны различные оценки британского экономического развития в ХХ в. Одна из них — восприятие этого развития как пути от «свободной экономики» начала века к «однородному, централизованному и бюрократическому государству всеобщего благоденствия»3 после Второй мировой войны, а самих реформ — как первого шага на этом пути.
Противоположная тенденция заключается в понимании реформ как органического развития британского общества начала ХХ в., когда ему пришлось столкнуться с новыми вызовами времени. При таком подходе пенсионная реформа представляется как закономерная реакция на бедность и плохое состояние здоровья пожилых людей4. Позитивно оценивая общее направление политики либералов, многие исследователи в то же время критикуют реформы за их умеренный характер5. По словам историка Р.Р. Джеймса, «реформы ни в коей мере не затронули основные социальные проблемы», а правительство Г. Асквита вполне можно назвать «классическим либеральным правительством гладстонианского образца»6. П. Тэйн считает, что «проблемы современного, во многом несовершенного "государства всеобщего благоденствия" обязаны своим возникновением несовершенной политике прошлого»7, а саму пенсионную реформу оценивает как улучшение положения только «очень старых, очень бедных и очень уважаемых»8. Этой критической точке зрения созвучна и позиция советской историографии, которая объясняла провал реформ их изначальной направленностью не на помощь бедным, уязвимым слоям населения, а на преследование классовых и политических интересов9.
2 The British Isles. 1901-1951 / Ed. by K. Robbins. Oxford, 2002.
3 Ibid. Р. 198.
4 Grigg J. Lloyd George: the People's Champion. 1902—1911. Berkeley; Los Angeles, 1978. Р. 17; Freеden M. The New Liberalism. An Ideology of Social Reform. Oxford, 1978. Р. 4; Фомкина О.А. Политика реформ либеральных правительств Великобритании в 1906—1911 гг.: Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Брянск, 2009. С. 18.
5 Gilbert G.B. David Lloyd George: a Political Life. The Architect of Change, 1863— 1912. Columbus, 1987. Р. 344—345; James R.R. The British Revolution. British Politics. 1880—1939. Vol. 1. London, 1976. Р. 245—246; The Origins of British Social Policy / Ed. by P. Thane. New Jersey, 1978. Р. 19—22; Кручинина Н.А. Политическая элита Великобритании в период социальных реформ либеральных кабинетов Г. Кэмпбелл-Баннермана и Г. Асквита (1905—1914): Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Екатеринбург, 2004. С. 20.
6 James R.R. Op. cit. P. 245.
7 The Origins of British Social Policy. P. 19.
8 Ibid. P. 106.
9 См.: Алпатова Г.М. Политика «промышленного партнерства» и рабочий класс // Рабочее движение в Великобритании в 19—20 вв. М., 1979; Виноградов К.Б. Дэвид Ллойд Джордж. М., 1965; Ерофеев Н.А. Очерки по истории Англии. М., 1959.
Проведение пенсионной реформы повлекло за собой существенный пересмотр британской налоговой системы. В данной работе были использованы исследования, посвященные изменениям британской налоговой системы, произведенным «народным бюджетом» 1909 г.10 Целью настоящей статьи является оценка пенсионной реформы 1908 г. и тех изменений в налоговой системе, которые потребовало ее финансирование.
Важнейшим источником является сам текст Акта о пенсиях 1908 г.11 Источником для оценки финансовой стороны реформы является бюджет Великобритании 1909—1910 гг., за резкое увеличение расходов на социальные программы получивший название «народного». Он был представлен палате общин в апреле 1909 г. министром финансов Д. Ллойд Джорджем, который обосновал статьи расхода (включая затраты на пенсионную реформу) и дохода, осветил изменения в налоговой системе страны12.
Когда речь заходит о количественном измерении результатов реформы, важную роль играют экономические и статистические данные. Ключом к пониманию значения пенсионной реформы, ее масштаба является ориентирование в финансовых реалиях начала прошлого века — уровне розничных цен, средней заработной пла-
13
ты13 — показателях, которые позволяют «поставить в контекст» эпохи вновь введенные налоги и пособия. Статистику можно найти и на страницах периодических изданий. "Economist" регулярно публиковал количественные данные, связанные с проведением реформ, а также подведение итогов закончившегося финансового года и представление бюджета на следующий год14. Эссе сторонников реформы и исследователей социальной жизни15 дают возможность рассмотреть ход подготовки реформы, оценить ее окончательный вариант в сравнении с существовавшими проектами и разработками.
10 Murray B.K. Lloyd George and the Land: the Issue of Site Value Rating // Studies in Local History / Ed. by J.A. Benyon, C.W. Cook, T.R.H. Davenport, K.S. Hunt. Cape Town; London; N.Y., 1976; Offer A. Property and Politics. 1870—1914. Cambridge, 1981; Peden G.C. The Treasury and the British Public Policy. 1906—1959. Oxford; N.Y., 2000.
11 Old-Age Pensions Act 1908 // Later Nineteenth Century. 1868—1919. London, 1969. P. 208—209; Hay J.R. The Development of the British Welfare State. 1880—1975. London, 1978.
12 Budget Statement. HC Deb. 29 April 1909. Vol. 4 // http://hansard.millbanksystems. com/commons/1909/apr/29/budget-statement
13 Human Documents of the Lloyd George Era / Ed. by E. Royston Pike. N.Y., 1972.
14 The Economist. 1908—1911.
15 Booth Ch. Old Age Pensions and the Aged Poor. A Proposal by Charles Booth. London, 1899; Hirst F.W. Imperialism and Finance / Liberalism and the Empire. London, 1900; Money Chiozza L. Riches and Poverty. London, 1905; Rowntree R.S. Poverty. A Study of Town Life. London, 1902. Выдержки из статей и эссе современников можно также найти на страницах изданий: Hay J.R. The Development of the British Welfare State. 1880—1975. London, 1978; Social Policy. 1830—1914. London, 1978.
Пенсионная реформа 1908 г. заложила основу пенсионной системы Великобритании. Важно оценить реформу не только в исторической перспективе, но и в контексте тех решений, которые предлагались современниками.
Первые предложения по введению всеобщей пенсии появились в 1870-х гг. К этому времени относится появление двух различных предложений по проведению пенсионной реформы, которые в дальнейшем легли в основу дискуссии о пенсиях — это проекты страховой и государственной пенсии. Предлагавшиеся варианты различались следующими особенностями: соотношение государственной и страховой части пенсии (contributory or non-contributory pension), обязательный/необязательный характер, охват пенсионеров (возрастные группы, введение ограничений по уровню доходов или моральному поведению).
Каноник У.Л. Блэкли в 1878 г. предложил схему всеобщей пенсии на основе страхования. По его замыслу, из зарплаты всех молодых рабочих до 20 лет, когда они еще не были обременены семьей и, как правило, трудоустроены, должны были делаться обязательные вычеты в пенсионный фонд. Согласно его расчету, за один год таким образом рабочий мог перечислить сумму 15 фунтов. Этого было достаточно для обеспечения ему пособия 8 фунтов в неделю в случае болезни и 4-фунтовой пенсии после 70 лет. Государственное участие в этом проекте не было предусмотрено даже частично16.
С момента появления первого проекта страховой пенсии главным объектом ее критики был принцип обязательности. Как справедливо отмечалось, необходимость внесения значительной суммы исключала из числа потенциальных пенсионеров наиболее нуждающиеся в пенсии слои — бедных рабочих. Кроме того, женщины не имели возможности участвовать в этой программе. Еще один очевидный контраргумент против страховых пенсий заключался в неминуемом временном разрыве между началом приема страховых вкладов и выплатой самих пенсий. Люди пенсионного и предпенсионного возраста не могли рассчитывать на получение пособий в первые годы с начала реформы17.
В 1892 г. был создан неофициальный правительственный комитет под председательством Джозефа Чемберлена. Он еще раз подчеркнул, что пенсия только на основе страхования является утопичной, и развил идею страховой пенсии по линии государственного участия. Рабочий при желании мог выбрать один из вариантов добровольного страхования. В каждом из них он мог открыть первоначальный счет в размере 21—25 фунтов и в дальнейшем ежегодно
16 Booth Ch. Op. cit. P. 30.
17 Thane P. Non-contributory versus Insurance Pensions. 1978—1908 // The Origins of British Social Policy. P. 100.
добавлять на счет 10 фунтов. Итоговая сумма с учетом государственной надбавки и прироста процентов должна была обеспечить еженедельную пенсию всем рабочим после 65 лет в размере 5 шиллингов18.
В практическом плане значение комитета заключалось в том, что он подтвердил утопичность полностью страховой схемы без государственной поддержки. После этого подавляющее большинство проектов представляло собой сочетание государственной и накопительной частей в пенсии. Став шагом вперед в сравнении со схемой Блэкли, проект Чемберлена в то же время не смог решить двух важных проблем: уровень взносов оставался по-прежнему слишком высоким для бедных рабочих и все так же исключал из числа будущих пенсионеров женщин.
Первый проект государственной пенсии, «Проект схемы по борьбе с бедностью. Вопрос дня» Р.П. Хукхема, появился в 1879 г.19 Он впервые предложил государственную пенсию в ее современном понимании — как универсальное право без ограничений экономического и этического свойства.
Безусловно, схема государственной пенсии в предыстории либеральной реформы 1908 г. в наибольшей степени ассоциируется с проектом исследователя городской жизни Ч. Бута20. Он предложил всеобщую государственную пенсию в 5 фунтов для пожилых людей старше 65 лет. Одной из отличительных черт проекта Бута, не воплощенной в реформе 1908 г., было отсутствие каких-либо ограничений, связанных с доходами и моральнымобликом будущих пенсионеров. Такой подход отражал особенности мировоззрения викторианской Англии, когда принятие любой помощи означало потерю статуса достойного человека, и всеобщий принцип должен был лишить пенсии ореола унизительности21.
В сравнении с предложением Блэкли Буту удалось избежать сложностей, связанных со страховыми пенсиями. Можно сказать, что базовые принципы его схемы близки к окончательному проекту, воплощенному в реформе 1908 г. Однако с момента предложения до его реализации схема была значительно переработана из-за ее главного недостатка — слишком большой стоимости. Это было главным аргументом против пенсий с государственным участием. Схема Бута, по подсчетам экспертов, должна была обойтись государству в 30 млн фунтов22 — сумма немыслимая, если учесть, к примеру,
18 Collins D. The Introduction of Old Age Pensions in Great Britain // Historical Journal VIII. 1965. N 2. Р. 254—255.
19 Ibid. P. 246.
20 Booth Ch. Op. cit. P. 71.
21 Mackay Th. A History of the English Poor Law. Vol. 3. London, 1899. P. 593.
22 Thane P. Non-contributory versus Insurance Pensions. 1978—1908 // The Origins of British Social Policy. P. 91.
что все расходы на государственную гражданскую службу в 1897 г. составляли 24,5 млн23. Во многом именно из-за схемы Бута государственные пенсии всегда критиковались в значительной степени именно с финансовой стороны.
В 1893 г. был создан первый официальный комитет лорда Абер-дэра для исследования положения пожилых людей и внесения поправок в Закон о бедных. В его состав вошли защитники пенсий Дж. Чемберлен и Ч. Бут, противники пенсий из числа администраторов Общества организации благотворительности Ч.С. Локк и А. Пелл и еще 12 членов. В состав комитета также вошел принц Уэльский, что свидетельствовало о высоком статусе проекта. По словам историка Д. Коллинса, главное значение комитета заключалось не в практических результатах, а в том, что он положил начало большой общественной дискуссии о пенсиях, и после этого «создание комиссий стало быстрым и решительным»24.
В 1896 г. был создан комитет Ротшильда. Проникнутый консервативными настроениями, он пришел к выводу, что альтернативой пенсиям может стать лучший уход за стариками в работных до-мах25. Однако анализ итогового отчета комитета позволяет сравнить общественное отношение к пенсиям в конце XIX в. и к первым предложениям 1870-х гг. Всего в распоряжение комитета поступило более 100 проектов пенсионной реформы. Итоговый отчет останавливается на восьми из них. Уже в первых предложениях отчета оговаривается неприемлемость схем с элементом обязательного страхования (т.е. проектов типа Блэкли). Столь же строг комитет оказался и в отношении полностью государственных схем26. Все восемь отобранных проектов, включая проект Дж. Чемберлена, представляют собой страховые пенсии с государственной поддержкой. Различие заключается лишь в соотношении этих двух частей27.
Более серьезная работа была проведена комитетом Чаплина (создан в 1899 г.), многие рекомендации которого были взяты за основу при проведении реформы. Важнейшим решением, которое легло в основу реформы, был окончательный выбор в пользу государственной, а не страховой пенсии.
Большое значение при обсуждении оптимального варианта пенсионной реформы имел реальный опыт ее проведения в других странах: в 1891 г. — в Дании, 1898 г. — в Новой Зеландии, 1901 г. —
23 The Economist Budget Supplement. Vol. LXVIII. May 1, 1909. N 3, 427.
24 Collins D. Op. cit. P. 256.
25 Abstract from Report of Lord Rothschild's Committee // www.JSTOR/stable/ 60218863. P. 12.
26 Ibid. P. 1.
27 Ibid. P. 2—8.
в штатах Австралии Виктория и Новый Южный Уэльс. Этот опыт показал, что можно взять за основу более реальный принцип государственного финансирования, но внести в проект необходимые поправки, способные удешевить его.
Важнейшей задачей разработчиков реформы было найти способы сократить общую сумму выплат, не изменяя самого принципа реформы — ее всеобщего характера и государственного финансирования. Итоговая «цена» реформы зависела от ряда факторов. Одним из ключевых был возраст получателей пенсии. Самые прогрессивные проекты, включая схему Бута, обычно устанавливали его на уровне 65 лет. Возраст 70 лет, учитывая недолгую продолжительность жизни рабочих, по мнению большинства социальных реформаторов, сводил бы будущих пенсионеров к небольшой группе людей, тем более что далеко не все пожилые люди старше 65 были работоспособны. При этом именно пенсионный возраст коренным образом менял общую стоимость реформы. Комитет Чаплина установил, что при всеобщей пенсии в 5 шиллингов для людей старше 65 лет реформа будет обходиться в 27,5 млн фунтов в год, старше 70 — в 16, 3 млн, старше 75 — в 8,5 млн. При согласовании проекта реформы в министерстве финансов был установлен предел на уровне 7 миллионов28.
Возрастное ограничение не было единственным. Получателями пенсии не могли стать душевнобольные; ранее судимые; лица, которые не являлись гражданами Великобритании. Первоначальный проект реформы, основанный на предложениях комитета Чаплина, исключал из получателей пенсии также лиц, в течение последние 20 лет хотя бы раз обращавшихся за денежной помощью, которая оказывалась в рамках Закона о бедных 1834 г.29 В окончательном проекте по предложению Г. Асквита этот пункт был значительно смягчен: пенсию не могли получить лишь те, кто получал помощь на момент проведения реформы30.
Кроме того, реформа вводила так называемый «тест на добропорядочность» ("character test"). Его появление было связано с определенными ментальными установками того времени, верой в то, что неспособность самому себя обеспечить, сделать необходимые накопления связаны с пороками и асоциальным поведением31.
28 Sutherland W. Op. cit. P. 83.
29 Закон о бедных 1834 г. предоставлял помощь преимущественно в рамках работных домов. В отдельных случаях по решению местной администрации пребывание в работном доме могло быть заменено на получение денежного пособия, о котором и идет речь в тексте реформы.
30 The Economist. 1908. № 3 (377). P. 1029.
31 См., например: Bradshaw P. Seen in Perspective. 1895—1945. A Panorama of 50 years. London, 1976. P. 55; Sanderson T.H. Memories of 60 Years. London, 1931. P. 60; Earl of Shaftesbury. The Mischief of the State Aid // Social Policy. P. 181.
В итоге перед назначением пенсии местные органы власти должны были убедиться, что потенциальный пенсионер не обладал пороками и не был замешан в скандальных историях, что могло бы объяснить его бедственное положение и снять с общества ответственность за обеспечение его старости. Следствием того же подхода была особая статья в законе об отказе в пенсии тем, кто демонстрировал «постоянное нежелание работать», однако на практике она не применялась32.
Наряду с тестом на «добропорядочность» был введен и доходный порог: пенсии предоставлялись лишь старикам с доходами менее 31 шиллинга 10 пенсов в год. С уровнем дохода была связана и итоговая сумма пособия. При обсуждении пенсионной реформы предлагаемая сумма пенсии обычно составляла 5—7 шиллингов33. В итоге сумма в 5 шиллингов стала верхним порогом выплат. В ходе обсуждения реформы единая ставка недельной выплаты в 5 шиллингов была заменена на шкалу выплат от 1 до 5 шиллингов, обратно пропорционально уровню дохода пенсионеров34. Формально верхним порогом, при котором пожилой человек мог рассчитывать на получение пенсии, была сумма ежегодного дохода в 31 шиллинг 10 пенсов. Однако на практике за пенсией в 1 или 2 шиллинга в неделю обратились только 15 тыс. человек.
Пенсионная реформа часто подвергалась критике именно из-за незначительного размера пенсии. Как можно оценить размер пенсии в 5 шиллингов? Сам Ллойд Джордж «никогда не утверждал, что можно содержать семью на пять шиллингов»35. Расчеты реформаторов изначально были направлены на удовлетворение первичных бытовых нужд пенсионеров. Так, при перерасчете пенсии для семейной пары итоговая сумма должна была быть достаточной для покупки продуктов и угля для зимнего отопления. Взяв за отправную точку средние розничные цены и средний объем потребления на семейную пару в Великобритании в 1911 г.36, можно составить такой список покупок на семь шиллингов в неделю: говядина — 2 шиллинга, уголь — 1 шиллинг, хлеб — 1 шиллинг 2 пенса, молоко — 10 пенсов, чай — 4 пенса, сыр — 3 пенса, картофель — 5 пенсов, мука — 9 пенсов.
32 Thane P. Op. cit. P. 106.
33 Sutherland W. Op. cit. P. 83. Шиллинг — английская денежная единица, существовавшая до реформы 1971 г. Один шиллинг = 12 пенсов = 1/20£.
34 Пенсия в 5 шиллингов в неделю предоставлялась только старикам с доходами менее 21 фунта в год. На пенсию в 4 шиллинга могли рассчитывать старики, получавшие от 21 фунта до 23 фунтов 12 шиллингов 6 пенсов, в 3 шиллинга — от 23 фунтов 12 шиллингов 6 пенсов до 26,5 фунтов, в 2 шиллинга — от 26,5 фунтов до 28 фунтов 7 шиллингов 6 пенсов. Пенсия в 1 шиллинг была положена тем, чей доход не превышал 31 фунт 10 шиллингов (Old Age Pensions Act 1908. P. 208).
35 Цит. по: Human Documents of the Lloyd George Era. P. 109.
36 Ibid. P. 23.
Стоит обратить внимание на другое: в эдвардианской Англии пенсия была важна не только как залог обеспечения приемлемого уровня жизни. Что гораздо важнее, она давала пенсионерам возможность избежать необходимости обращаться за помощью в работные дома. Система не разграничивала поддержку разным группам населения — инфекционным и психическим больным, бездомным — и не предполагала особого отношения к старикам в сравнении с теми асоциальными элементами, которые обращались в работные дома37. В психологическом отношении обращение к администрации Закона о бедных всегда было связано с неловкостью и потерей независимости. Получатели помощи лишались политических прав38.
При проведении пенсионной реформы Ллойд Джордж изначально поставил цель полного отграничения вновь создаваемой системы от системы помощи в рамках Закона о бедных. Получатели пенсии сохраняли все политические права. Выплата пенсий осуществлялась в почтовых отделениях. Так как получение пенсии зависело от суммы ежегодного дохода, все потенциальные получатели должны были пройти тест на доходы (Means test). Самым простым решением было поручить его проведение именно администрации работных домов, которая традиционно проводила его при каждом обращении за помощью. Однако чтобы избежать любых ассоциаций с этой системой, в итоге проведение теста было поручено таможенному управлению39.
Дополнительная сложность при финансировании пенсионной реформы заключалась в том, что она рассматривалась одновременно с вопросом о выделении дополнительных средств для морского строительства. Начиная с англо-бурской войны, бюджетные траты неизменно возрастали год от года. В 1906 г. была запущена дорогостоящая программа строительства дредноутов. В 1908 г., в разгар подготовки бюджета на предстоящий финансовый год, Британию потрясла новость о поправке к Закону о флоте 1900 г., принятой в Германии: планировалось строительство ежегодно по четыре новых дредноута в течение ближайших четырех лет. В экстренных условиях Адмиралтейство представило правительству программу строительства восьми дредноутов в наступающем году. Проект такого масштаба означал выделение из бюджета суммы столь
37 Strange J.-M. Death, Grief and Poverty in Britain. 1870—1914. Cambridge; N.Y.; Melbourne, 2005. P. 137.
38 Надо заметить, что для современной британской историографии характерен частичный пересмотр однозначно негативного образа «работных домов». Историки все чаще говорят о них как о неизбежном (в отсутствии специализированной медицинской помощи) и достаточно эффективном решении проблем бедности на локальном уровне (The Origins of the British Social Policy. P. 45). В то же время никто не отрицает желание стариков избежать обращения за помощью в работные дома.
39 Peden G.C. Op. cit. P. 58.
значительной, что она одна могла создать бюджетный дефицит и без пенсионной реформы. Чтобы избежать бюджетного дефицита, премьер-министр Г. Асквит представил Адмиралтейству альтернативную схему «четыре корабля сейчас — четыре в следующем году», которая, однако, была отвергнута морским ведомством. Антигерманские настроения нашли поддержку в обществе. Популярнейшей мелодией мюзик-холлов в 1908 г. была песня с припевом: «Нам нужно все восемь, и мы не намерены ждать»40.
В итоге бюджет был подвергнут критике с двух сторон. Сторонники перевооружения считали, что правительство выделяет на него недостаточно средств из-за социальных реформ. Противники бюджетных трат настаивали на всех возможных способах экономии, в том числе за счет пенсий. Ллойд Джордж как министр финансов оказался в сложнейшей ситуации: строительство каждого корабля должно было обойтись бюджету в два миллиона фунтов41. Пенсионная реформа вступала в силу с 1 января 1909 г., и до этого момента правительство и министерство финансов могли оперировать лишь приблизительными цифрами в отношении как количества потенциальных получателей пенсии, так и суммы, которая потребуется из бюджета для ее выплаты. По самым скромным подсчетам, число пожилых людей, подпадающих под реформу, составляло порядка 500 тыс. человек, а необходимое бюджетное финансирование, включая оплату пенсионной администрации, — порядка шести— шести с половиной миллионов фунтов42.
Таким образом, правительство сталкивалось с проблемой дефицита бюджета почти в 15 млн фунтов. Именно в этот момент реализация реформы была поставлена под угрозу. Однако, по меткому выражению историка Р. К. К. Энсора, «Ллойд Джорджу удалось превратить проблему в возможность»43. Именно в особых условиях нехватки средств Ллойд Джордж решается на меру более радикальную, чем сама реформа — значительное усиление налогового гнета для обеспечения социальной программы.
Вновь введенные налоги резко порывали с британскими финансовыми традициями как в отношении количества, так и с точки зрения самих принципов налогообложения. Уже в 1907 г. Г. Асквит, на тот момент министр финансов, разрабатывал проект введения сверхналога, который так и не был принят. В то же время именно бюджет 1907 г. можно считать отправной точкой в применении прогрессивного налогообложения. Бюджет впервые ввел разделе-
40 EnsorR.C.K. Op. cit. P. 413.
41 Gilbert G.B. Op. cit. P. 345.
42 The Economist.1908. N 3 (377). P. 1029. Всего за пенсией в 1909 г. обратились 490 тыс. человек, и ее итоговая сумма составила почти 8,5 млн фунтов.
43 EnsorR.C.K. Op. cit. P. 413.
ние на «заработанные» и «незаработанные» доходы и утвердил разную ставку подоходного налога для этих двух категорий. Заработанные доходы менее 2 тысяч фунтов в год облагались налогом 9 пенсов на фунт, незаработанные — налогом в один шиллинг44.
«Народный бюджет» стал дальнейшим развитием принципа дифференцированного налогообложения. Налог на заработанные доходы свыше трех тысяч и незаработанные свыше двух вырос с 1 шиллинга до 1 шиллинга двух пенсов. Кроме того, «народный бюджет» ввел сверхналог. Если общая сумма доходов превышала пять тысяч фунтов в год, то каждый фунт сверх трех тысяч облагался дополнительным сверхналогом в шесть пенсов (то есть общая сумма налога для больших состояний составила шиллинг шесть пенсов, или 7,5%)45. Доходы менее 160 фунтов не облагались налогами, что исключало из числа налогоплательщиков рабочих и низшую прослойку среднего класса.
В налогообложении автомобилей принцип учета веса был заменен на учет лошадиных сил, и вместо трех весовых категорий (с максимальным налогом 7 фунтов 7 шиллингов) появились восемь. Сумма минимального налога осталась неизменной на уровне 2 фунта 2 шиллинга, максимальная же составила 42 фунта46.
Возможно, наибольший резонанс вызвало введение поземельного налога. Широкий интерес общественности к налогу на землю легко понять: на тот момент в Великобритании он был единственным местным налогом, а следовательно, и единственным источником поступлений в местный бюджет47. По мере развития социальных программ на местах вопрос их финансирования вставал все более остро. Общая сумма земельного налога должна была формироваться за счет трех основных поступлений. Первое — налог на возросшую стоимость земли в результате ее общественного использования.
Идейной основой земельной реформы была теория общественного характера земли, согласно которой земля принадлежит обществу в целом, а следовательно, прибыль, которую она приносит, должна не сосредотачиваться в руках землевладельцев, а частично распределяться среди членов общества с помощью налогов. По словам главного идеолога земельной реформы американского экономиста Генри Джорджа, земельный налог «это не новый налог, это просто перераспределение в пользу общества того налога, который в настоящее время уходит в карманы землевладельцев в качестве арендной платы за землю»48.
44 House of Commons Debates. Fourth Ser. 24 April 1909. Vol. 4. Cols. 506—507.
45 Ibid. Cols. 509—510.
46 Ibid. Cols. 502—503.
47 Murray B.K. Op. cit. P. 40.
48 Цит. по: Offer A. Op. cit. P. 324.
До бюджета 1909 г. существовал единый налог на землю, не учитывавший характер ее использования — в сельскохозяйственных целях, для промышленного производства, личного владения. Принцип, на котором строилась земельная реформа, — это различие двух подходов в оценке земли, оценка собственно стоимости земли как таковой и ее стоимости в совокупности с теми постройками и предприятиями, которые на ней располагаются. По новым правилам оценка земли должна была проводиться на основе второго подхода, и если стоимость земли возросла не за счет усилий ее владельца, а в результате усилий арендаторов, то этот «прирост» стоимости должен был облагаться 20-процентным налогом49.
Оценка прироста стоимости проводилась не ежегодно, а только при продаже или наследовании земли. Данные всеобщего замера земли, проведение которого было запланировано реформой, должны были стать отправной точкой для дальнейших расчетов. От налога освобождались земли, использовавшиеся как сельскохозяйственные угодья. На практике именно проведение замера земли на основе новых принципов вызвало наибольшие сложности. Во-первых, оно было возложено на самих землевладельцев. Каждый из них получал по почте так называемую «четвертую форму», в которой необходимо было указать пять вариантов стоимости земли с учетом наличия строений, произведенных работ по улучшению земли и др. Землевладельцы, вовремя не сообщившие нужную информацию, наказывались штрафом в 50 фунтов. На практике «четвертая форма» стала настоящей головной болью для земельных собственников: инструкции по различию разных типов стоимости были неясными и не хватало специалистов-землемеров. В итоге земельные замеры затянулись до 1915 г.50
Второе предложение заключалось в налогообложении неиспользуемой земли. Налог составил / пенса на фунт. Третья составная часть земельного налога заключалась в налоге на прирост стоимости земли при окончании аренды, который был установлен на уровне 2 шиллинга на фунт.
Гербовый сбор возрос с 10 до 20% от суммы сделки51. Нововведения были произведены и в отношении налога на наследство, впервые введенного в 1894 г. Максимально взимаемый процент остался неизменным — 15%, однако теперь его должны были выплачивать при наследовании состояния свыше не трех миллионов
49 Budget Statement. HC Deb. 29 April 1909. Vol. 4 // http://hansard.millbanksystems. com/commons/1909/apr/29/taxation-of-land
50 Offer A. Op. cit. P. 371.
51 House of Commons Debates. Fourth Ser. 20 April 1909. Vol. 4. Cols. 532—536.
фунтов, как раньше, а одного миллиона. Аналогичным образом были снижены пороги для всех остальных ставок: налог 5% теперь взимался с состояния свыше пяти тысяч фунтов, а не двадцати пяти, как раньше и т.д.52
Несомненно, и рост подоходного налога, и введение налогов на землю и автомобили, затронули интересы обеспеченных слоев населения. Новые налоги иногда даже называют не совсем корректным и расплывчатым определением «налоги на роскошь»53. Налоговые поступления в бюджет по сравнению с предыдущим финансовым годом возросли на 16 млн фунтов. Из них наибольшая часть приходилась на долю подоходного налога, сверхналога и налога на на-следство54. В то же время определенная доля бюджета была сформирована за счет поступлений от непрямых налогов. Налог на табак принес 1,9 млн фунтов, на алкоголь — 1,6 млн55.
В обобщенном виде можно сказать, что введение налога на алкогольные напитки затронуло интересы двух разных групп — потребителей в целом и производителей алкогольной продукции. Сам Ллойд Джордж аргументировал эффективность новых мер тем, что косвенные налоги не отражались на потреблении жизненно важных продуктов — хлеба, чая, сахара56, а затрагивали лишь вредные пристрастия потребителей — алкоголь и табак57.
* * *
Первая британская пенсионная реформа 1908 г., таким образом, имела ряд особенностей, которые существенно уменьшали общее число пенсионеров и размер пенсионных пособий. Число получателей пенсии было ограничено возрастными рамками, до-ходовым порогом и особым «тестом на добропорядочность». Сам размер пенсии не был установлен в соответствии с единой ставкой, а зависел от уровня доходов пенсионеров. Выплачиваемое пособие — от 1 до 5 шиллингов — не соответствовало прожиточному минимуму.
52 Ibid. Cols. 511—512.
53 Mallet Ch. David Lloyd George: a Study. London, 1930. P. 35.
54 Asquith H. Memories and Reflections. 1852—1927. Vol. 1—2. Vol. 1. Boston, 1928. P. 328.
55 EnsorR.C.K. Op. cit. P. 415.
56 При предшественнике Ллойд Джорджа на посту министра финансов Г. Аскви-те были значительно снижены налоги на чай и сахар.
57 Продолжая линию общественной пользы от того или иного налога, Ллойд Джордж признавался, что отказался от более простой идеи налога на пиво, так как он бы привел к «переключению» потребителей с пива на более крепкие напитки. Налог на алкоголь, по его расчету, должен был произвести обратный эффект (House of Commons Debates. Fourth Ser. 29 April 1909. Vol. 4. Cols. 543—545).
В то же время необходимо отметить важность реформы как в решении социальных проблем начала прошлого века, так и для всего дальнейшего развития государственных социальных программ в Великобритании. Каким бы маленьким ни было пособие, оно стало реальной помощью многим старикам, избавив их от необходимости поиска дополнительного заработка и обращения в работные дома.
Реформа была проведена на основе принципа государственного финансирования, несмотря на то что в этот период существовало значительное количество предложений по введению страховых пенсий без государственного участия. Выделение средств на пенсии стало возможным благодаря коренным изменениям в налоговой системе — введению дифференцируемого налогообложения, увеличению ставки подоходного налога и ряда прямых налогов, что задало направление для дальнейшего возрастания роли государственного бюджета. Историческая значимость реформы заключалась в том, что она впервые в британской истории признала социальную ответственность государства, тем самым заложив идейные основы для развития «государства всеобщего благоденствия» в Великобритании в ХХ в.
Список литературы
1. Алпатова Г.М. Политика «промышленного партнерства» и рабочий класс // Рабочее движение в Великобритании в XIX—XX вв. М., 1979.
2. Виноградов К.Б. Дэвид Ллойд Джордж. М., 1965.
3. Ерофеев Н.А. Очерки по истории Англии. М., 1959.
4. Кручинина Н.А. Политическая элита Великобритании в период социальных реформ либеральных кабинетов Г. Кэмпбелл-Баннермана и Г. Асквита (1905—1914): Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Екатеринбург, 2004.
5. Фомкина О.А. Политика реформ либеральных правительств Великобритании в 1906—1911 гг.: Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Брянск, 2009.
6. The British Isles. 1901—1951 / Ed. by K. Robbins. Oxford, 2002.
7. Collins D. The Introduction of Old Age Pensions in Great Britain // Historical Journal. 1965. VIII. № 2.
8. Ensor R.C.K. England 1870—1914. Oxford, 1936.
9. F^den M. The New Liberalism. An Ideology of Social Reform. Oxford, 1978.
10. Gilbert G.B. David Lloyd George: a Political Life. The Architect of Change, 1863—1912. Columbus, 1987.
11. Grigg J. Lloyd George: the People's Champion. 1902—1911. Berkeley; Los Angeles, 1978.
12. Hay J.R. The Development of the British Welfare State. 1880—1975. London, 1978.
13. James R.R. The British Revolution. British Politics. 1880—1939. Vol. 1. London, 1976.
14. Murray B.K. Lloyd George and the Land: the Issue of Site Value Rating // Studies in Local History / Ed. by J.A. Benyon, C.W Cook, T.R.H. Davenport, K.S. Hunt. Cape Town; London; N.Y., 1976.
15. Offer A. Property and Politics. 1870—1914. Cambridge, 1981.
16. The Origins of British Social Policy / Ed. by P. Thane. New Jersey, 1978.
17. Peden G.C. The Treasury and the British Public Policy. 1906—1959. Oxford; N.Y., 2000.
18. Social Policy. 1830—1914. London, 1978.
19. Strange J.-M. Death, Grief and Poverty in Britain. 1870—1914. Cambridge; N.Y.; Melbourne, 2005.
Поступила в редакцию 22 февраля 2012 г.
