CC BY
22
Трансформация конституционно-правовой модели взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в единой системе публичной
власти
Transformation of the constitutional and legal model of interaction of local self-government bodies with state authorities in a unified system of public authority
Нагибина Т.Н.
Студентка 2 курса
Факультета Юридического ЧОУВО «Московский университет имени С.Ю. Витте»
РФ, г. Москва e-mail: [email protected]
Nagibina T.N.
2rdyear student Faculty of Law CHOUVO «Moscow State University named after S.Y. Witte»
Russia, Moscov e-mail: [email protected]
Аннотация.
Статья посвящена анализу законодательного регулирования вопросов местного самоуправления, с учетом поправок в гл. 8 Основного закона, видоизменивших характер соотношений властных органов федерального, регионального и местного уровней в связи с внедрением государственной концепции самоуправления, охватывающейся единством фундаментальной категории публичной власти. По результатам проведенного исследования, формулируется вывод о том, что требуется уточнение перечня сфер взаимодействия органов власти федерального и регионального уровней и органов местного самоуправления, конкретизация задач и интересов населения муниципальных образований, закрепление принципов взаимодействия органов публичной власти для эффективного решения задач, что в системном единстве будет способствовать созданию обновленной конституционно-правовой модели публичной власти.
Annotation.
The article is devoted to a retrospective analysis of the legislative regulation of local self-government issues, taking into account the amendments to Chapter 8 of the Constitution, which modified the nature of the relations of the authorities at the federal, regional and local levels in the format of the introduction of the state concept of self-government. The conclusion is formulated that it is necessary to clarify the list of areas of interaction between federal and regional authorities and local self-government bodies, to specify the tasks and interests of the population of municipalities, to consolidate the principles of interaction of public authorities for effective problem solving, which together will contribute to the creation of an updated constitutional and legal model of the public power system.
Ключевые слова: местное самоуправление, местное управление, публичная власть, орган власти, разграничение предметов ведения и полномочий.
Key words: local self-government, local government, public authority, authority, differentiation of subjects of competence and powers.
В законе о поправке к Конституции 2020 года [2] впервые в современном отечественном праве получил закрепление принцип единства публичной власти. Однако на этапе формирования новой модели государственной концепции самоуправления требуется толкование принципов единства публичной власти в и самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления, в аспекте сохранения своего значения каждого.
Как обоснованно подчеркивается в правовой доктрине, «принципиальным новшеством, осуществившим перенос уровня органов местного самоуправления в сферу самого тесного взаимодействия с государственной властью, явилось установление системы «публичной власти», не существовавшей в предыдущей редакции действующей Конституции» [5. С. 94].
В рамках современной концепции местного самоуправления, пришедшей на смену доктрины муниципального управления, презюмируется независимость и самостоятельность муниципальной власти, приобретающая незыблемый характер применительно к решению вопросов местного значения.
При этом, в первоначальной редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. № 131-Ф3 наблюдалась высокая степень самостоятельности органов местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, которая, однако, почти сразу же имела тенденцию к свертыванию в формате расширения форм и способов воздействия властных органов федерального и регионального уровня на органы муниципальные [3].
Кроме того, после принятия Закона №131-Ф3 имела место тенденция перманентного роста степени участия муниципальных органов в реализации государственных направлений деятельности, зачастую без учета общественных запросов. На сегодняшний день, невзирая на закрепленную в ст. 12 Конституции РФ самостоятельность органов местного самоуправления, их автономность принципиально сужена. При этом, в науке долгое время продолжали звучать мнения о необходимости освобождения местного самоуправления от избыточного диктата публичной власти [4, С. 15]. Но несмотря на положения конституционных норм, федеральное законодательство о местном самоуправлении и правоприменительная практика вступали в противоречие с концепциями самостоятельности и независимости муниципальных властей. Важнейшая новелла была закреплена в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, интегрировавшая органы власти и муниципальные органы в единую систему публичной власти. Тем самым, в 2020 же году была сформулирована особая модель конституционного взаимодействия публичной власти и местного самоуправления, которая постепенно приобрела новые черты и признаки.
Публичная власть в своем широком понимании охватывается единством форм непосредственного публичного управления. Основная цель функционирования данной системы связана с созданием сильной и эффективно работающей властной вертикали, устойчивой к разного рода воздействиям [7] . Но нет сомнений, что повышение степени управляемости системы в сочетании с верховенством государственной власти в немалой степени реализуется посредством снижения степени самостоятельности муниципальной власти.
Все элементы публичной власти находятся в состоянии системного функционирования, работая на базовой правовой основе, в рамках единообразных концептуальных норм, таких как: верховенство закона; единство гуманистических ценностей - функционирование органов власти на благо человека и гражданина; целостность территории и единство суверенитета; разделение властей; гарантии местного самоуправления.
Но функциональное единство государственной власти и местного самоуправления не следует абсолютизировать, поскольку в данном случае не идет речь о подчинении того или иного властного уровня другому, что отражено в основах конституционного строя и иных нормах Основного закона. Так, в силу ст. 12 Конституции РФ, провозглашено признание и гарантирование местного самоуправления, самостоятельность и независимость органов в пределах собственной компетенции, а также тот факт, что они не входят в систему органов государственной власти. Данное положение осталось неизменным, а это значит, что органы местного самоуправления и на сегодняшний день в довольно высокой степени самостоятельны и независимы.
В условиях внедрения концепции публичной власти, учеными подчеркивался запрос на выработку принципов дифференциации полномочий разных уровней власти, позволяющих обособить пределы деятельности каждого уровня власти в сфере местного самоуправления [6, С. 10]. Одной из попыток очертить реальные границы подобной модели была проектная редакция Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в единой системе публичной власти», в котором предполагалось раскрытие базовых концептуальных основ правового регулирования местного самоуправления, конкретизация компетенции органов
федеральной и региональной власти в сфере местного самоуправления, замена терминологии «вопросы местного значения», применяемой в Законе №131-Ф3, на понятие «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». На момент подготовки статьи, документ еще не принят.
Концептуально же вопрос о степени самостоятельности органов местного самоуправления связан с аспектом о пределах степени вмешательства государства, в том числе, по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и назначения высших должностных лиц муниципалитетов.
Полагаем, что пределы вмешательства государства в лице его органов и должностных лиц в деятельность органов местного самоуправления должно реализовываться опосредованно, с использованием достаточного набора ограниченных инструментов (например, в форме оценки качества работы), поскольку иначе могут быть «размыты» сами гарантии местного самоуправления.
Для устранения правовой неопределенности на законодательном уровне следует урегулировать положения о том, что участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления должно осуществляться в границах, строго и неуклонно очерченных законом. К числу подобных концептуальных границ могут быть отнесены:
- сохранения за населением права на свободные выборы представительного органа местного самоуправления (недопустимость его назначения / избрания непосредственно органами федеральной или региональной власти);
- участие федеральных и региональных властей в деятельности муниципалитетов исключительно на началах паритета с последними, что должно устранять потенциально возможный диктат со стороны первых;
- за муниципалитетом должно быть сохранено право избирать конкретную модель участия органов власти в своем функционирования из имеющихся и закреплённых в законодательстве альтернатив.
Кроме того, формулируется вывод о том, что пределы участия органов государства должны находиться в зависимости с типом муниципального образования и коррелирующим таковому объемом публичных функций. Так, в отношении городских округов и муниципальных районов не исключена повышенная степень участия органов региональной власти, в то время как на уровне сельских и городских поселений степень самостоятельности должна быть сохранена на достаточном высоком уровне.
Тем самым, основной посыл закона о Поправке к Конституции и Федерального закона № 414-ФЗ заключается в обеспечение всеобъемлющего единства публичной власти. В условиях формирования подобного требуется решить еще одну, но в некотором роде диаметрально противоположную задачу - обеспечить сохранение независимости органов местного самоуправления, как это закреплено в Основном законе страны. Утрата последними своей независимости, лишение их возможности функционировать на благо интересов всего населения в целом, не должно стать «жертвой» для формирования вертикали власти.
Тем самым, попытки интегрировать органы муниципальной власти в единую иерархию «публичной власти», были связаны со стремлением на самом высоком уровне аккумулировать органы государственной власти и органов местного самоуправления в единую централизованную систему. Не вызывает сомнений единый функционал всех элементов данной системы, обеспечивающей защищенность и устойчивость государства, его социальной, экономической политики, сохранения преемственности власти. Но данные новеллы, будучи непосредственно направленными на правовой статус органов местного самоуправления, с неизбежностью обуславливают рост степени зависимости последних от федеральных и региональных властей. С одной стороны, можно поприветствовать создание системы публичной власти, с определением органов местного самоуправления статусом ее составной части, поскольку подобная модель повысит устойчивость и управляемость власти, но может привести к снижению самостоятельности и независимости местных органов. Вероятнее всего, органам
местного самоуправления довольно скоро придется довольствоваться ролью «нижнего этажа публичной власти» в ее единой иерархии, что в сочетании со снижением уровня финансового обеспечения (прежде всего, самообеспечения в условиях недостаточности налоговых поступлений) повысит зависимость от иных органов власти.
В целях устранения правовой неопределенности возможно согласиться с предложением о необходимости на «конституционном уровне ... в рамках главы "Федеративное устройство" новой ст. 73.1 детализировать предметы совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований, которые и будут являться теми общими задачами и в последующем решаться в соответствии с конституционной нормой» [6, С.22]. В дальнейшем данные положения могут получить развитие на федеральном и региональном уровнях.
Таким образом, на сегодняшний день уже не вызывает сомнений наличие объективного запроса на создание актуального конституционно-правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, предполагающего, в том числе, и непременную конкретизацию предметов ведения и разграничения полномочий в законе. Требуется уточнения по поводу сфер, где необходимо взаимодействие, конкретизация задач и интересов населения муниципальных образований, условий функционирования единой системы публичной власти, конкретизация базовых концептуальных основ взаимодействия органов внутри вертикали для эффективного решения задач, что позволит сформировать эффективно работающую конституционно-правовую системы публичной власти в сочетании с такой диаметрально противоположной задачей, как сохранение независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, но внутри вертикали публичной власти. Для это следует очертить границы - пределы участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. Сама же концепция, в силу которой органы местного самоуправления независимы и самостоятельны, но функционируют в рамках единой публичной власти, не должна приводить к утрате независимости муниципальных властей. Функциональное единство государственной власти и местного самоуправления не должно предусматривать организационного подчинения одного уровня публичной власти другому. В то же время, именно оно и обусловливает необходимость выработки эффективных форм координационного взаимодействия публично-правовых образований на различных уровнях.
Список используемой литературы:
1. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года (ред. от 1 июля 2020 года) // Российская газета. - №237. - 1993; Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»// Собрание законодательства РФ. 16.03.2020. № 11. Ст. 1416.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.02.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
4. Авакьян С.А. Местное самоуправление как форма публичной власти: конституционные ожидания и реальные конструкции // Юридический мир. 2020. N 1. С. 15 - 20
5. Багдасарян С.Д., Гришина Т.М. Исторические корни местного самоуправления в России // Вестник Армавирского государственного педагогического университета. 2022. N 1. С. 94.
6. Козлова Н.В. Конституционно-правовая модель эффективной системы публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 7. С. 20 - 23.
7. Киреева Е.Ю., Нудненко Л.А. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 3. С. 65.
