CC BY
24
Вопросы конституционного права
УДК 342(4)
ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ ЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВ В УСЛОВИЯХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ: РОЛЬ СУДЕБНЫХ ИНСТАНЦИЙ
© Титов В. П., 2008
В рамках статьи рассмотрена роль судебных инстанций в процессе согласования двух правовых систем: европейской и национальной. В статье описаны примеры судебных процессов, касающиеся как базовых принципов взаимоотношения национальных правовых систем и права Европейского союза, так и дела, относящиеся к определению природы отдельных нормативных актов европейского уровня.
Ключевые слова: взаимодействие европейского права и национального; Европейское право;
конституционное право зарубежных стран.
Экономическая интеграция европейских государств подготовила основу для процесса правовой унификации и гармонизации национальных законодательств. Принятые основополагающие акты Европейского союза (прежде всего, Договор об учреждении Европейского экономического сообщества и Договор о Европейском союзе) предусматривают механизмы основополагающего влияния права ЕС на национальные правовые системы. В частности, страна, присоединившаяся к ЕС, обязана привести свою конституцию и другие нормативно-правовые акты в соответствие со статусом члена Союза. В особенности, это касается правовых институтов, обеспечивающих приоритет права Союза над национальным законодательством. В этой связи, принципиальный интерес приобретают конкретные механизмы реализации этого базового принципа в различных национальных правовых системах.
В рамках данной статьи представляется возможным остановиться на роли судебных инстанций в процессе согласования двух правовых систем: европейской и национальной. Основа их взаимоотношения была сформулирована в решении Суда Европейского союза по делу компании «ЕНЕЛ» (1964 г.): «В отличие от обыкновенных международных договоров Договор о ЕЭС
создал собственную правовую систему, которая после вступления договора в силу стала составной частью правовых систем государств-членов и которую их суды обязаны применять» [1]. В контексте этого решения, обеспечение приоритета права Союза автоматически приводит к трансформации национальной правовой системы.
Степень этой трансформации может быть различной и во многом зависит от традиции государственно-правовых институтов. Страны, которые придерживаются монистической концепции международного права, обладают готовым механизмом применения права ЕС: при возможных коллизиях с национальным правом они автоматически признают приоритет права Союза. Государства, отдающие приоритет дуалистическому подходу, используют механизм делегирования полномочий международным организациям. В этом случае (также как и в случае с Великобританией, принявшей специальный акт о праве ЕС) при всей очевидности юридической процедуры возникают некоторые проблемы, которые Т. Хартли назвал «двусмысленностью восприятия» [2]: не всегда проводится четкое разграничение между простым делегированием полномочий и подлинной передачей суверенитета. Уточнением и правовым оформлением данного противоречия зани-
маются, с одной стороны, национальные суды государств-членов ЕС, а с другой — Суд Европейского союза.
В рамках данной статьи будут описаны примеры судебных процессов, касающихся как базовых принципов взаимоотношения национальных правовых систем и права ЕС, так и дела, относящиеся к определению природы отдельных нормативных актов европейского уровня.
Национальные суды и определение пределов действия права ЕС
Рассмотрим несколько примеров, когда для определения приоритетности права ЕС над национальными предписаниями требовалось особое вмешательство судебных инстанций.
Например, конституция Бельгии никак не касается вопроса соотношения международных обязательств и национального права. Единственным инструментом определения приоритета стали судебные решения. Отправной точкой в данном процессе можно считать дело Minister for Economie Affaire v. Fromagerie Franco-Suisse [3]. Суть разбирательства в следующем: серией королевских указов были введены пошлины на импорт молочных продуктов, что противоречило положениям Договора о ЕС. В отношении Бельгии Судом ЕС была инициирована процедура «принудительного применения» и пошлины были отменены. Но согласно решению Парламента Бельгии суммы, уже внесенные в качестве пошлин, не подлежали возврату. После принятия этого парламентского акта истец обратился в бельгийский суд с требованием компенсировать ему денежные средства, уплаченные в качестве пошлин. Суд первой инстанции вынес решение в пользу истца, но оно было обжаловано министром экономики в Кассационный суд — высший суд государства по гражданским делам. В качестве основных доводов министр ссылался на два обстоятельства. Во-первых, парламентский акт о запрете возврата уплаченных пошлин был принят позднее акта, принятого парламентом по поводу присоединения Бельгии к ЕЭС, следовательно, как акт, принятый позднее, имеет приоритет; во-вторых, вопрос о конституционности законодательного акта может решать только Парламент Бельгии, соответственно, суды не имеют полномочий по отмене актов Парламента [4].
Кассационный суд признал правоту суда первой инстанции. В решении по делу ска-
зано, что правило, согласно которому последующий акт аннулирует предыдущий в случае наличия между ними коллизии неприменимо, когда имеет место коллизия между договором и актом. Тем самым суд определил природу акта ратификации — этот акт является методом выражения согласия с заключенным верховной властью международным договором. Такое решение фактически закрепило монистический подход Бельгии к международным обязательствам: международное право имеет приоритет над национальным. Суд признал за собой право реализации нарушенного договора и утвердил приоритет ст. 12 Договора ЕС перед актом Парламента. С другой стороны, Суд не аннулировал акт Парламента, а только приостановил его действие применительно к существующему конфликту, тем самым не обозначая неконституционность акта.
Данное решение высшей судебной инстанции Бельгии определило в целом соотношение национального и международного законодательства и по своей природе стало актом конституционного правотворчества.
Значительную работу по согласованию двух правовых систем (национальной и европейской) проделали немецкие суды. С момента образования Сообщества немецкие юристы выражали сомнение относительно того, должно ли право Сообщества иметь большую юридическую силу, чем Конституция Германии, особенно в части основных прав человека. В Германии не возникло трудностей, связанных с признанием верховенства права Сообщества над национальным правом, включая законодательство Федерального парламента. Однако все немецкие законы, включая федеральные законы, подчинены Конституции и для определения конституционности законодательства создан специальный Федеральный конституционный суд. Так как собственное национальное законодательство должно соответствовать принципам Конституции, неудивительно, что в этой логике право Сообщества не может быть применимо в Германии, если оно нарушает положения Конституции. Строгая приверженность немецких юристов концепции основного закона, особенно основных прав человека, конечно, понятна в свете недавней истории Германии. В итоге, Конституционный суд ФРГ принял беспрецедентное решение — пока уровень защиты прав человека в Европейском сообществе не сравняется с положе-
ниями Конституции Германии, меры сообщества будут регулироваться на основании положений Конституции Германии. Тем самым, суд сделал исключение из принципа приоритета норм международных организаций при делегировании им части суверенитета, который предусматривает ст. 24 (1) Конституции ФРГ. Фактически, Суд в этой ситуации ограничил действие Конституции.
Особенности судебного участия в установлении приоритета права ЕС над национальным правом в случае Франции определяются особенностью организации ее судебной ветви власти: наличием двух
независимых друг от друга систем судов. Вопросы гражданского и уголовного права во Франции решаются общими судами (во главе с Кассационным судом), а дела, связанные с действиями административных органов — административными судебными инстанциями (во главе с Государственным советом). Если Кассационный суд еще в 1975 г. решением по делу Directeur General des Douanes v. Societe Vabre and Societe Weigel постановил, что Договоры сообщества создают отдельный правовой порядок, обязательный для национальных судов, то Государственный совет в своих решениях планомерно стремился помешать Суду ЕС использовать полномочия высшей инстанции при толковании норм права Сообщества, и тем самым блокировал его ключевую роль в вопросах национальной юрисдикции государств-членов.
Для иллюстрации этой двойственности показателен случай рассмотрения дел, касающихся компенсационных денежных сумм. Данные платежи — это сборы, уплачиваемые в связи с экспортом сельскохозяйственной продукции. Сборы вводились регламентами Сообщества, но взимались национальными правительствами. Во Франции сборы от экспорта в государства-члены ЕС уплачивались в таможенные органы, а в третьи страны — в специальное правительственное агентство, соответственно в первом случае споры попадали под юрисдикцию общих судов, а во втором — административных. В конце 70-х в двух ветвях судебной системы развернулись одинаковые споры с требованием истцов отменить положения регламентов. Суды первой инстанции обратились в Суд ЕС с вопросом о действительности регламентов и получили одинаковый ответ: регламенты недействи-
тельны, но денежные суммы, уже уплаченные в качестве сборов, не могут быть возвращены. Это решение было поддержано Кассационным судом, но опровергнуто Государственным советом, который посчитал, что Суд ЕС превысил свои полномочия — принял решение о последствиях установления недействительности применяемого в национальном государстве европейского акта. По решению Государственного совета платежи были возращены [5].
Таким образом, во Франции по аналогичным делам различными судами были вынесены противоположные решения, что демонстрирует проблему тех государств ЕС, где существуют «параллельные» судебные инстанции. Во многом такими сложностями объяснялась необходимость внесения в Конституцию Франции поправок, явно выражающих взаимоотношения национального и европейского права. Хотя в последнее время Государственный совет и административные суды демонстрируют позитивное отношение к праву ЕС и решениям Суда ЕС, их позиция по-прежнему является скорее критичной.
Роль судебных инстанций при трансформации национальных правовых институтов в условиях доминирования права ЕС остается ключевой даже тогда, когда государство для урегулирования коллизий издает специальный нормативный акт. В Великобритании — стране дуалистической модели взаимоотношения национального и международного права — присоединение к ЕЭС потребовало принятия Парламентом в 1972 г. специального правового документа — Акта об Европейских сообществах. Именно этот документ создал основу для применения британскими судами права ЕС на территории государства. Однако принятие Акта об Европейских сообществах обозначило серьезную конституционную проблему: под вопрос был поставлен один из важнейших конституционных принципов Великобритании — суверенитет Парламента.
Статья 2 (4) акта о Европейских сообществах предусматривает, что «любой акт, принятый либо который должен быть принят «...» должен толковаться и иметь действие в соответствии с изложенными выше положениями...» — т. е. все акты Парламента, принятые как в прошлом, так и в будущем, не должны противоречить праву Сообщества. Принцип же суверенитета Парламента исходит из того, что Парламент не
может быть ограничен в своих законодательных полномочиях. В этой ситуации единственным выходом из правового тупика стало решение Палаты лордов (высшей судебной инстанции Великобритании) по делу R. v. Secretary of State for Transport, согласно которому указанная статья Акта о Европейских сообществах имеет такую же силу, как если бы она была инкорпорирована в каждый последующий акт Парламента. То есть данное положение действует до тех пор, пока Парламент не примет обратного решения. Такая формулировка позволяет утверждать, что суверенитет в Великобритании принадлежит, по-прежнему, Парламенту, который волен в любой момент приостановить преимущественное применение права ЕС [6].
Приведенные здесь примеры уточнения национальными судами действия права ЕС на территории государств-членов, а также другие случаи, известные автору из практики судов Италии, Испании, Ирландии, Нидерландов и других стран, демонстрируют, что работа судебных инстанций в этих вопросах имеет два существенных следствия. С одной стороны, толкование права ЕС в его отношении к национальному праву позволяет уточнить функции государственноправовых институтов государств в условиях интеграции, а с другой — выстраивает более гибкие, чем ранее известные, модели государственного суверенитета. В условиях активной не только толковательной, но и во многом правотворческой работы национальных судов исходное положение Суда ЕС о приоритете права Сообщества не выглядит безусловным.
Национальные суды и текущее законодательство ЕС
Интересной с точки зрения трансформации национальных правовых систем представляется также работа национальных судов по оспариванию и толкованию текущего европейского законодательства, прежде всего, регламентов и директив.
В этой связи ключевым является вопрос о том, в каком случае документ ЕС имеет прямое действие в национальных правовых системах. Проще всего понять юридическую силу регламентов. Статья 249 Римского договора предусматривает, что регламенты распространяются в действии на все государства, входящие в ЕС. Другими словами, регламенты имеют непосредствен-
ную юридическую силу, без какого бы то ни было национального закрепления. Сложнее обстоит дело с директивами. Статья 249 не предусматривает их прямого применения. Директивы представляют собой рекомендации общего характера государствам-членам, в соответствии с которыми последние должны привести свои законы, подзаконные акты и правоприменительную практику в установленный директивой срок. Эти установки не обретают форму закона в государствах до их внедрения в национальное право, либо, если со стороны государства не последует соответствующих действий, — до момента, пока Европейский суд не примет распоряжения о том, что директива имеет прямое действие.
Статус документов прямого действия, кроме того, могут получить лишь те директивы, которые устанавливают недвусмысленные и безоговорочные юридические нормы и не оставляют нормативной свободы действий государствам-членам. При этом в отличие от регламентов, директивы не могут служить основанием принятия решения в частном интересе. Однако деятельность национальных судов фактически утвердила положение, согласно которому директивы могут иметь прямое действие. Причем национальные суды здесь перехватили инициативу, опережая зачастую желания суда ЕС. Рассмотрим наиболее яркие примеры.
Германия не спешила следовать директиве Сообщества, касающейся уплаты НДС. Некоторые положения этой директивы не соответствовали текущему законодательству Германии, в связи с чем Федеральный налоговый суд отказывался признавать ее прямое действие. Поэтому им были отклонены требования налогоплательщиков по учету предусмотренного директивой исключения в уплате НДС. Причем решение Федерального налогового суда противоречило заключению Суда ЕС, сделанному в преюдициальном порядке1 в ответ на обращение немецкого налогового суда низшей инстанции. Свое решение немецкий суд обосновал тем, что право Сообщества должно иметь прямое действие только в той степени, в какой Германия делегировала ЕС свои нормотворческие полномочия. В соответствии же со ст. 189 Договора ЕС, директивы позволяют национальным государствам сохранять свободу выбора форм и методов реализации директив, и как следствие — для претворения в жизнь директивных
предписаний необходимо принятие национального закона.
Однако данное решение Федерального налогового суда — высшей инстанции Германии по налоговым спорам — было опровергнуто решением Конституционного суда, который указал на то, что в соответствии со ст. 234 (бывшая 177) Договора о ЕС Федеральный налоговый суд должен был повторно, вслед за судом более низкой инстанции, обратиться в суд ЕС в рамках преюдициальной процедуры. Указанная статья устанавливает обязательность преюдициальной процедуры в отношении судебных решений, не подлежащих обжалованию. В данном случае это требование не было выполнено, и, по мнению Конституционного суда Германии, была нарушена национальная Конституция, которая в ст. 101 гарантирует, что никто не может быть лишен «законного судьи». Суд ЕС в случае принятия решений, не предусматривающих возможность апелляции, в рамках преюдициальной процедуры как раз и является, с точки зрения Конституционного суда Германии, «законным судьей». Это, а также некоторые другие дела, рассмотренные Конституционным судом Германии, фактически утвердили обязательность выполнения директив и в период, предшествующий их закреплению в национальном праве.
Во Франции аналогичные последствия имело дело СоЬп-Веп^. Кон-Бендит, будучи гражданином Германии, преподавал во французских университетах и был выслан из страны в 1968 г. за участие в студенческих волнениях. Уже в семидесятые годы он пожелал вернуться во Францию, однако во въезде ему было отказано без объяснения причин. Кон-Бендит обратился в Административный суд Парижа, обосновывая незаконность принятого решения ст. 48 Договора о ЕС и соответствующей директивой. Статья 48 предусматривает для граждан ЕС право беспрепятственного въезда в другую страну ЕС с целью трудоустройства, которое может быть ограничено соображениями общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения. Директива 64/221 при этом уточняет, что эмигранту должны быть разъяснены причины отказа во въезде за исключением ситуаций, когда это противоречит безопасности государства. Административный суд обратился в Суд ЕС с просьбой решить дело в преюдициальном порядке. Но Государст-
венный совет — высшая судебная инстанция по административным делам — постановил, что в соответствии с Договором о ЕС директивы не могут использоваться частными лицами в национальных судах для оспаривания индивидуальных административных решений. Позже Государственный совет скорректировал свою позицию и вынес решение, согласно которому нормы, принятые исполнительными органами Франции, могут быть аннулированы, если противоречат директиве с точки зрения их цели. То есть Государственный совет вроде бы не признал прямого действия директив во французской национальной правовой системе, так как они не предоставляют прав частным лицам, но с другой стороны — директивы были признаны обязательными в отношении ожидаемого результата. Как следствие, директива стала основанием для аннулирования акта или административной меры нормативного характера.
Эти судебные решения фактически установили во Франции и Германии принцип предварительного действия норм права: национальное законодательство еще не приведено в соответствие с директивой, но последняя может выступать основанием для правоприменения. В совокупности с повсеместным утверждением преюдициального порядка подобные утверждения законодательной силы актов ЕС делают национальные суды во многом зависимыми от Суда ЕС. Однако национальные суды оставляют за собой простор для маневра. В качестве примера можно привести концепцию «ясной нормы», зародившуюся во французской правовой системе.
Принцип «ясной нормы» подразумевает, что апелляция может не нуждаться в рассмотрении. Апелляции в такой ситуации очень затратны в юридическом плане, а также требуют от истца много времени и энергии при предопределенности конечного результата. И главное — эта концепция позволяет избегать обращения в Суд ЕС в рамках преюдициальной процедуры.
Пример применения концепции «ясной нормы» — дело Gaгoche [7]. Голландский кораблестроитель заключил контракт с французским агентом по поводу торговли на территории Франции, Бельгии, Швейцарии и Монако. Голландский строитель должен был воздержаться от продаж на этих территориях самостоятельно или косвенно через другого агента. Однако вскоре он
продал два судна через итальянского посредника покупателям, которые оказались резидентами Монако. Французский агент подал иск о нарушении заключенной сделки. Суд по рассмотрению коммерческих вопросов присудил ему компенсацию за понесенные убытки. Апелляционный суд в Париже, а затем и Кассационный суд приняли решение, что контракт не имеет юридической силы, согласно статье 81 (бывшей 85) Римского договора и не подпадает под положения об освобождении от налогов. Далее, контракт также не входил в зону действия обязательной инструкции 67/67, потому что изоляция национальных рынков от других поставщиков могла привести к росту цен. Более того, Французский суд признал прямое действие Европейского закона о конкурентной среде. Голландец мог опираться на эту норму как правоустанавливающую.
И ни один из трех судов не счел необходимым передать это дело в Европейский суд. Суд по решению вопросов в сфере коммерции, Апелляционный суд применили доктрину, отметив, что решения по делу не относятся к компетенции данных судов. Кассационный суд, постановил, что спор в основном был по поводу трактовки ст. 3 Инструкции 67/67. При этом Кассационный суд отметил, что толкование этой инструкции было ему совершенно ясно в связи с тем, что Европейский суд в 1971 г. уже имел схожее разбирательство. Поэтому новой отсылки дела в Европейский суд не понадобилась. Суд принял решение самостоятельно. Институт «ясной нормы» позволяет французским судам сохранять некоторую самостоятельность от Суда ЕС, хотя и предусматривает заметную долю судебного усмотрения.
Судебные возможности
Сложные взаимоотношения национальных судов и Суда ЕС по всему спектру вопросов применения европейского права (начиная от фундаментальных основ верховенства права ЕС в национальной правовой системе и заканчивая частными определениями юрисдикции отдельных директив) делают судебную систему наиболее эффективным инструментом гармонизации законодательства европейских государств.
Многие исследователи европейской интеграции отмечают, что судебные решения в отличие от решений представительных органов власти не обременены политической
конъюнктурой и практически безболезненны для внутригосударственных трансформаций [8]. Имеющаяся обобщенная судебная практика позволяет сделать вывод, что судебные решения, учитывая названные выше характеристики, вне зависимости от типа правовой системы государства, становятся ключевым фактором реакции национального права на интеграционные процессы. В какой степени на эту тенденцию повлияли последние акты ЕС — Ниццский и Амстердамский договоры — вопрос, требующий отдельного рассмотрения. Е
1. Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза. М., 2003. С. 44.
2. Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества. М., 1998. С. 249.
3. Cour de Cassation. Belgium. 1971. 21 May. CMLR 330.
4. Ganshof van der Meersch P. Community Law and the Belgian Constitution in St John Bates et al. 1983. P. 74.
5. Weiss J. Self-Executing Treaties and Directly Applicable EEC Law in French Courts. 1979. P. 67.
6. Trindade A. Parliamentary Sovereignty and the Primacy of Community Law. 1972. P. 134.
7. Ralph H. Folsom. European Union Law: in a nutshell. Thomson West, 1999. P. 258.
8. См., напр.: The European Union: How Does it Work? / Ed. by Elizabeth Bomberg, Alexander Stubb. Oxford, 2003; Kohler-Koch Beate. European goverence and system integration // European goverence Papers. 2005. № 1; European Union: power and policy-making / ed. by Jeremy Richardson. L. ; N. Y., 2001.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Преюдициальный порядок — особая процедура рассмотрения дела, решаемого национальным судом, в Суде ЕС. Данная процедура инициируется национальным судом с целью получить разъяснение Суда ЕС по вопросам, касающимся толкования положений Договора ЕС и актов, принимаемых органами ЕС. Национальный суд наделен правом принятия собственного решения на основании решения Суда ЕС.
Transformation of Government Legal Institutions of European States in Conditions of Integration Processes: the Role of Court Instances
© Titov V., 2008
Within the framework of this article the role of court instances in the process of adjustment of two legal systems — national and European — is considered. In the article examples of legal proceedings concerning not only basic principles of relationship of national legal systems and European Union law, but also cases related to determination of nature of several legal acts of European level are described
Key words: interrelation of European and national law, European law, constitutional law of foreign countries.
