CC BY
295
УДК 347.9
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ИММУНИТЕТА И ИНДЕМНИТЕТА ДЕПУТАТОВ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ [1]
ISSUES OF IMMUNITY AND INDEMNITY OF MEMBERS OF EUROPEAN PARLIAMENT: COMPARE-LEGAL ANALYSIS
Е. В. ГРЕЧИШНИКОВА (E. V. GRECHISHNIKOVA)
Исследуются проблемы обеспечения независимости депутатов Европейского парламента, которая гарантируется правом иммунитета и индемнитета, закрепляемым как европейским, так и национальным законодательством. Проводится сравнение содержания и пределов реализации права иммунитета и индемнитета, установленных в государствах-участниках различными правовыми источниками, а также анализируется существующая судебная практика о лишении депутатской неприкосновенности.
Ключевые слова: депутат Европейского парламента, депутат национального парламента
государства-участника Европейского союза, депутатский иммунитет, депутатский индемнитет, привлечение депутата Европарламента к ответственности.
The topic of this article is the comparative Study of independence of Members of European Parliament. The guaranty of this independence are European and national rules about the indemnity and immunity of MEP. Substance and limits of immunity in European states and court practice are analysed and compared.
Key words: the Member of European Parliament, the Member of National Parliaments, immunity and indemnity of Members of European Parliament, liberty and independence of the Member of European Parliament.
Важной гарантией, обеспечивающей свободу мнения и политического волеизъявления, а также независимость представителей органов законодательной ветви власти при осуществлении ими своих полномочий, является депутатский иммунитет [2]. Неприкосновенность членов парламентов устанавливается в том или ином объёме законодательством любого европейского государства [3]. В отношении депутатов Европейского парламента данный вопрос регулируется сразу в нескольких нормативных правовых актах. Но непосредственно в учредительных договорах, несмотря на всю важность проблематики, соответствующие нормы отсутствуют.
Основным же источником, закрепляющим политическую неприкосновенность членов Европарламента, является Протокол № 7 о преимуществах и освобождениях Европейского союза [4], который в силу ст. 51
Договора о Европейском союзе признаётся составной частью учредительных договоров [5]. Процедурно-процессуальные вопросы, такие как выдача соответствующих документов, подтверждающих депутатскую неприкосновенность, или лишение иммунитета, регулируются внутрипарламентским актом -Регламентом работы Европейского парламента [6] (далее - Регламент).
Статья 9 Протокола № 7 закрепляет основные условия действия депутатской неприкосновенности, а также её пределы. Иммунитет европейских депутатов складывается из двух элементов. Во-первых, на территории своего собственного государства они обладают тем же объёмом депутатской неприкосновенности, которым наделены депутаты национального парламента (п. «а» ч. 1). И, во-вторых, на территории другого государства-участника Европейского союза они не подлежат ни задержанию (аресту), ни су-
© Гречишникова Е. В., 2012
дебному преследованию (п. «в» ч. 1) [7]. В данном случае, как представляется, депутатский иммунитет очень приближается по своему содержанию к дипломатической неприкосновенности [8], а правовой статус депутатов в этом случае различается в зависимости по национальной принадлежности.
Ещё большая дифференциация депутатских прав наблюдается, когда речь идёт об обеспечении иммунитета внутри отдельных государств и на основании их законодательства в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 9 Протокола № 7. Поскольку к вопросу депутатской неприкосновенности национальное законодательство подходит весьма неоднородно. В литературе проводится разграничение между государствами, устанавливающими широкие и узкие рамки действия парламентского иммунитета [9]. Большинство стран Европейского союза гарантирует собственным депутатам, включая избранных в Европейский парламент, защиту от задержания, ареста или иной меры, ограничивающей их свободу, которые невозможны без согласия парламента или его компетентного органа (например, ст. 26 Конституции Франции). Конституция Греции наделяет политическим иммунитетом и бывших депутатов в период перехода полномочий к парламенту нового созыва. Интересным представляется и такое обстоятельство, что лишение иммунитета считается несостоявшимся, если парламент в трёхмесячный срок после поступления ходатайства прокурора не вынес решения, иными словами проигнорировал соответствующее обращение (ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции Греции). В законодательстве Австрии, также широко трактующем политический иммунитет, напротив, признается факт его лишения, если Национальный совет не рассмотрит данный вопрос в течение восьми недель после поступления соответствующего заявления (ч. 4 ст. 57 Федерального Конституционного закона Австрии) [10].
Национальное законодательство считает депутата утратившим предусмотренную законодательством неприкосновенность, если он был задержан при совершении преступления. Но в некоторых случаях, как, например, предусмотрено ст. 68 Конституции Италии, задержание на месте преступления автоматически не лишает депутата иммунитета, если за
совершение этого деяния не установлена такая мера пресечения как арест. Европейское законодательство, как и большинство национальных конституций, также не признаёт право своих депутатов на неприкосновенность при задержании их на месте преступления (ч. 3 ст. 9 Протокола № 7). Содержание данной нормы вызывает определённые вопросы. Во-первых, ограничивается ли в данном случае абсолютный иммунитет европейских депутатов на территории третьего государства-участника Европейского союза, предусмотренный п. «б» ч. 1 ст. 9 Протокола № 7? И во-вторых, как разрешается коллизия норм национального и европейского уровня, если в государствах-участниках, как, например, в Италии, при задержании на месте преступления депутатский иммунитет автоматически не прекращается? Признание приоритета европейской нормы может привести к нарушению принципа равенства и запрета дискриминации, действующих в Европейском союзе. В связи с отсутствием соответствующей судебной практики однозначно решить данную проблему невозможно.
К числу стран, устанавливающих узкие рамки для действия депутатского иммунитета, относят Великобританию, Нидерланды, Ирландию, Швецию и Финляндию [11]. Так, Конституция Финляндии в ст. 30 запрещает по общему правилу предъявление обвинения или арест депутата только за высказывания или поведение в Парламенте. Во всех остальных случаях задержания или ареста депутата необходимо лишь незамедлительное оповещение об этом председателя Эдускун-ты. Заслуживает внимания ещё и такая особенность правового статуса членов финского парламента: вступивший в законную силу приговор суда не влечёт за собой автоматическую утрату мандата (ч. 4 ст. 28 Конституции Финляндии). А Конституция Нидерландов вообще отличается тем, что в ней совсем отсутствует норма, которая закрепляла бы депутатский иммунитет.
Весьма ограничены гарантии депутатской неприкосновенности в Великобритании. Спикер Парламента должен быть проинформирован о любом уголовном производстве в отношении депутата, включая арест и заключение под стражу после вынесения обвинительного приговора судом [12]. Здесь следует
отметить, что имеющаяся европейская судебная практика по вопросам иммунитета в отношении депутата Европарламента от Великобритании [13] отличается от устоявшихся национальных традиций.
Также в качестве гарантий депутатской деятельности в Великобритании рассматривается освобождение членов парламента от дачи показаний в суде и от выполнения функций присяжных заседателей. Аналогичные права закрепляются конституциями и многих других государств-участников Европейского союза, например, Чехии (ст. 28), Латвии (ст. 31), Португалии (ст. 158). На европейском уровне в актах первичного права подобных гарантий не установлено, но они содержатся во внутрипарламентском источнике, в ст. 7 Регламента (ч. 5), посвящённой процессуальным вопросам иммунитета и дающей в данном случае расширительное толкование положений Протокола № 7. Участие депутата в суде в качестве свидетеля или эксперта рассматривается как ограничение иммунитета, только если это создаёт препятствия или осложняет депутатскую деятельность, а также, если депутат должен давать показания по информации конфиденциального характера, ставшей ему известной в силу депутатских полномочий. В данном случае требуется соответствующее разрешение Европейского парламента.
Различия национального и европейского законодательства по данному вопросу могут привести к коллизии норм, которая, как представляется, будет разрешена не в пользу Регламента работы Европарламента. Так, Европейский суд I инстанции по делу об обеспечении неприкосновенности депутата от Италии А. Л. Марра [14] указал, что если Европарламент, по заявлению соответствующего депутата и на основании положений своего Регламента, выносит решение о защите иммунитета, то это всего лишь заключение, не связывающее национальный суд и не имеющее для него обязательной силы [15].
По-разному регулируется государства-ми-участниками и Европейским союзом вопрос действия депутатского иммунитета во времени. Посттемпоральная защита бывших национальных депутатов не предусматривается, за исключением установленного в ст. 62 Конституции Греции запрета привлечения к
ответственности за политические преступления членов распущенного парламента до начала действия нового состава высшего представительного органа и в ст. 105 Конституции Польши - иммунитета за политические действия, совершённые в рамках депутатского мандата, и по окончании срока полномочий.
Что же касается обеспечения неприкосновенности в период действия депутатских полномочий, то и национальное, и европейское законодательство, как правило, привязывают её защиту к периоду заседаний парламента. Однако его конкретные временные рамки не всегда законодательно урегулированы, и потому часто определяются внутренними актами парламентов. Так, ч. 2 ст. 133 Регламента предусматривает, что период заседаний - это годичный период, как это следует из Акта о введении общих и прямых выборов депутатов Европарламента и учредительных договоров. Однако во всех этих источниках называется только дата начала парламентских заседаний, но не их продолжительность, как это, например, конкретно урегулировано в ст. 28 французской Конституции [16]. Статья 134 Регламента также закрепляет право парламента самостоятельно устанавливать перерывы в периоде заседаний и их продолжительность. Вопрос о включении или невключении этих перерывов в период заседаний опять остался открытым и в Регламенте действующего созыва. Хотя судебной практикой уже давно было дано расширительное толкование понятия «период парламентских заседаний», которым охватываются и устанавливаемые перерывы [17].
В качестве особого случая выделяется неприкосновенность европейских депутатов, направляющихся к месту и от места заседания парламента (ч. 2 ст. 9 Протокола № 7). И хотя здесь не говорится о какой-либо дифференциации в зависимости от места передвижения или национальной принадлежности депутата, тем не менее можно предположить, что данная норма должна дополнить установленные временные рамки. Поэтому депутатский иммунитет действует не только во время заседания парламента, но и в течение срока нахождения депутата в дороге для участия в работе парламента или его комитетов [18] и обратно.
Ни в учредительных договорах, ни в Протоколе № 7 нет самостоятельной, чётко
сформулированной нормы, закрепляющей право Европейского парламента принимать решение о лишении или подтверждении иммунитета своих членов. О таком полномочии попутно говорится в ч. 3 ст. 9 Протокола № 7, предусматривающей отсутствие иммунитета в случае задержания депутата при совершении преступления. Но подобный подход вряд ли способствует повышению авторитета Европейского парламента и его членов как «представителей граждан Европейского союза» (ч. 2 ст. 14 Договора о Европейском союзе).
Процедурно-процессуальные вопросы принятия решений о депутатской неприкосновенности Европейским парламентом урегулированы его внутренним актом - Регламентом работы. Во многих же государствах-участниках данная проблематика нашла отражение в актах высшей юридической силы - в конституциях [19].
В ст. 6 и 7 Регламента определяется вся процедура вынесения решения о подтверждении или о лишении депутатской неприкосновенности. Инициаторами подобного ходатайства, адресуемого председателю Европарламента, могут выступать государства-участники, представленные соответствующими органами, или сам депутат, в том числе и бывший. Следует отметить, что допускается представительство заинтересованного депутата другим членом парламента, а также подача ходатайства о защите иммунитета другим депутатом с согласия заинтересованного лица. И только в исключительных случаях, когда депутат подвергся задержанию или ограничен в свободе передвижения, председатель Европарламента может самостоятельно начать процедуру подтверждения иммунитета. В европейской судебной практике, однако, высказано мнение, что Европейский парламент самостоятельно не может начинать процедуру проверки предпосылок для применения положений об иммунитете. Это является прерогативой национального суда, который, однако, не обязан направлять данный вопрос в Европарламент для его разрешения [20]. Отсюда следует вывод, что при отсутствии соответствующего национального органа бремя доказывания депутатской неприкосновенности процессуально возлагается на (бывшего) члена Европарламента.
Процедура рассмотрения вопроса о депутатской неприкосновенности может быть начата при соблюдении общего кворума Европарламента, установленного ст. 155 Регламента в количестве одной трети всех депутатов. Важность подлежащего обсуждению вопроса подчёркивается тем фактом, что он рассматривается в качестве первого пункта повестки дня. После парламентского обсуждения проводится единственное голосование по предложенному варианту постановления. При отклонении одного предложения принятым считается его противоположный вариант. Для определения юридического значения вынесенного решения можно ещё сослаться на позицию европейских судебных органов, что заключение о защите иммунитета не имеет для национального суда обязательной силы [21]. В этом проявляется существенное отличие от аналогичных норм государств-участ-ников, например, ст. 69 Конституции Люксембурга или ст. 59 Конституции Бельгии, обязывающих правоохранительный орган приостановить или прекратить уголовное производство при наличии соответствующего решения парламента или его палаты.
Второй важной гарантией политической независимости депутатов как Европейского, так и национальных парламентов является их неприкосновенность в связи со сделанными ими заявлениями (высказываниями) или совершёнными действиями в пределах своего мандата. Но содержание и пределы политического индемнитета в Европейском союзе и в отдельных государствах-участниках могут отличаться и приводить, соответственно, к коллизиям норм.
Статья 8 Протокола № 7 запрещает проведение расследования, задержание или иные формы преследования члена Европарламента в связи со сделанными заявлениями или голосованием при осуществлении им своих полномочий в рамках мандата. Поскольку данная норма не содержит ссылки на национальное законодательство, следует исходить из единого содержания индемнитета депутатов Европарламента. Такой подход к толкованию ст. 8 последовательно прослеживается в решениях судебных органов Европейского союза [22].
Конституции большинства государств-участников имеют по данному вопросу ана-
логичные положения [23]. Однако в некоторых случаях в отношении национальных депутатов в связи с их политическими высказываниями предусматривается дисциплинарная ответственность перед парламентами (ст. 79 Конституции Словакии и ст. 27 Конституции Чехии). А ст. 61 Конституции Греции даже допускает привлечение депутатов к уголовной ответственности за высказывания оскорбительного и клеветнического характера в соответствии с законом и с согласия парламента [24]. В этом и ему аналогичных случаях, когда в национальном законодательстве предусматривается уголовная ответственность за клевету или оскорбление, возможна коллизия с гарантированным европейским депутатам абсолютным индемнитетом [25]. Единообразное разрешение данного противоречия на практике почти исключается, поскольку здесь наблюдается пересечение депутатского иммунитета и индемнитета, а они, как известно, регулируются источниками разного уровня. Кроме того, по мнению Суда Европейских сообществ, вопрос защитного действия индемнитета в отношении конкретного депутата Европарламента является исключительной компетенцией национальных судов [26]. А в этом определённую роль, конечно же, играет сложившаяся в го-сударствах-участниках политическая и правовая культура.
Подводя итог анализа европейских и национальных источников правового регулирования статуса депутатов Европарламента, следует отметить, что по вопросу иммунитета наблюдается существенная дифференциация. Причём иностранные депутаты Европарламента обладают почти абсолютной неприкосновенностью на территории другого государства, сравнимой с дипломатическим иммунитетом. Для отечественных парламентариев характерна близость, а иногда и идентичность, их статуса правовому положению членов высших представительных органов национальных государств.
1. В настоящей статье, которая продолжает тему исследования правового статуса европейских депутатов, были использованы в качестве источников преимущественно тексты на немецком языке, в этой связи возможны некоторые терминологические расхождения по сравнению с переводами европейских актов с
иных официальных языков Европейского союза.
2. Соответствующее положение содержится в
4. і ст. б Регламента работы Европарламента: «Первоочередной целью Европейского парламента при реализации им своих полномочий в части преимуществ и иммунитета является обеспечение парламентской интеграль-ности как демократического законодательного собрания и гарантия независимости его членов при осуществлении ими своих полномочий». - URL: http://www.europarl.europa.eu/ sicles/getlast/Rulesdo?language=DE&reference= RULE-14б&navigationbap=yes (дата обращения: 9 июня 20іі г.).
3. И только в Великобритании, по мнению Э. Уппенбринк, депутатский иммунитет является проявлением сложившегося обычного права, см.: Uppenbrink E. Das europaische Mandat - Status der Abgeordneten des Europaischen Parlaments. - Berlin : Duncker&Humblot, 2003. - S. 9і.
4. Следует отметить, что в Протоколе № 7 после вступления в силу с і декабря 2009 г. Лиссабонских договоров о Европейском союзе изменилась нумерация статей. Статья S (ранее - 9) предусматривает индемнитет, а ст. 9 (ранее - і0) закрепляет иммунитет.
З. Как представляется, учитывая важность данного вопроса и исходя из соображений систематики, подобную гарантию следовало бы включить в одну из статей Договора о Европейском союзе. Наиболее приемлемой можно считать ст. і4, посвящённую Европейскому парламенту и закрепляющую его статус как основного представительного и законодательного органа Евросоюза.
6. В рамках настоящей статьи был использован
текст Регламента работы Европейского парламента 7-го созыва (на немецком языке): URL: http://www.europarl.europa.eu/sicles/
getlast/Rulesdo?language=DE&reference= RULE-14б&navigationbap=yes (дата обращения: 9 июня 20іі г.).
7. Как сообщалось в прессе, сотрудниками дорожной полиции Германии был остановлен автомобиль, существенно превысивший допустимый скоростной режим, а также имевший два разных номерных знака. Управлял этим автомобилем депутат Европарламента от Польши Збигнев Жиобро. Связавшиеся с прокуратурой полицейские получили указание о немедленном прекращении проверки // Financial Times Deutschland. - 29.07.20іі. -
5. і0.
5. Таким дипломатическим иммунитетом обладают, как правило, члены представительных органов международных организаций, например, Парламентской ассамблеи Совета Европы.
Зі
9. Uppenbrink E. Op. cit. - S. 91-106. В данной работе, однако, отсутствуют данные по странам, вступившим в Европейский союз в 2004 г.
10. 13 сентября 2011 г. Европейский парламент вынес решение о лишении иммунитета депутата от Австрии Х. П. Мартина, которого обвиняют в мошенничестве, растрате и злоупотреблениях в отношении средств, полученных на проведение избирательной кампании. Вызывает интерес политическая подоплека данного дела, поскольку Х. П. Мартин относится к числу так называемых евроскептиков и в своей предвыборной борьбе он выступал против коррупции в Евросоюзе, см.: Financial Times Deutschland. - 14.09.2011. -
S. 13.
11. Uppenbrink E. Op. cit. - S. 91-98.
12. Ibid. - S. 92-93.
13. Фактические обстоятельства данного дела таковы, что в отношении гражданина Великобритании Моута было возбуждено уголовное дело. После его избрания депутатом Европарламента Моут ходатайствовал о прекращении уголовного производства, ссылаясь на депутатский иммунитет. Национальный суд только приостановил производство до получения соответствующего решения от Европейского парламента, лишившего по ходатайству Великобритании Моута депутатского иммунитета, который данное решение оспорил. Однако Европейский суд I инстанции подтвердил право Европейского парламента лишать депутатского иммунитета или подтверждать его, отклонив все возражения депутата (дело Т-345/05). См.: Отчёт Суда I инстанции за 2008 г. (c. 151). - URL: http://curia. europa.eu/jcms/j 02_ 11035/rapports-annuels/
ra08_de___tpi_act.pdf (дата обращения: 9 июня
2011 г.).
14. К Альфонсо Л. Марра были предъявлены обвинения и гражданский иск по факту оскорбления. Сведения, послужившие основанием для этого, содержались в листовке, подготовленной и распространявшейся А. Марра в его бытность депутатом Европарламента. Поэтому Суд Европейских сообществ исходил из действия в данном случае обеих статей, гарантирующих как иммунитет, так и индемнитет.
15. Пункт 39 решения Суда I инстанции от
21.10.2008 г., дела С-200/07 и С-201/07. См. также: Отчёт Суда I инстанции за 2008 г. -URL: http://curia.europa.eu/jcms/j02_11035/
rapports-annuels/ra08_de__tpi_act.pdf (дата об-
ращения: 9 июня 2011 г.).
16. Часть 1. Парламент на основании Конституции собирается на ежегодное заседание, начинающееся в первый рабочий день октября и заканчивающееся в последний рабочий день июня.
17. Bottger U. Die Rechtsstellung des Abgeordneten des Europaischen Parlaments // Europaisches Recht. - 2002. - Heft 6. - S. 908.
18. Согласно Протоколу № 6 к Лиссабонским договорам регулярные пленарные заседания Европарламента проходят в Страсбурге, внеочередные - в Брюсселе. Парламентские комитеты работают в Брюсселе.
19. Например, в ст. 157 Конституции Португалии, ст. 30 Конституции Финляндии, ст. 62 Конституции Греции.
20. Решение Суда Европейских сообществ от
21.10.2008 г. по делу А. Марра (С-200/07 и С-201/07). См.: Отчёт Суда Европейских сообществ за 2008 г. - URL: http://curia. europa.eu/jcms/j02_11035/rapports-annuels/
ra08_de____tpi_act.pdf (дата обращения: 9 июня
2011 г.).
21. См.: Отчёт Суда I инстанции за 2008 г. (c. 151). - URL: http://curia.europa.eu/jcms/j02_
11035/rapports-annuels/ra08_de__tpi_act.pdf
(дата обращения: 9 июня 2011 г.).
22. См. п. 26 решения Суда Европейских сообществ от 21.10.2008 г. по делу А. Марра (С-200/07 и С-201/07).
23. Например, ст. 58 Конституции Бельгии, ст. 68 Конституции Италии, ст. 57 Конституционного закона Австрии.
24. Поскольку ст. 61 Конституции Греции в первую очередь регулирует депутатский индемнитет, то рассматриваемый случай, в силу системного принципа, должен быть отнесен к категории политических высказываний, содержащих клевету или оскорбление.
25. Вряд ли можно отнести к разряду свободного
высказывания мнения заявления нелицеприятного характера, относящиеся к личности политического противника. Так, например, в публичной реплике депутата Европарламента от Великобритании Н. Фереджа прозвучало высказывание о Председателе Европейского совета Х. ван Ромпее как имеющем «харизму старого коврика». См.: Financial Times
Deutschland. - 25.02.2010. - S. 11.
26. Пункты 33 и 34 Решения Суда Европейских сообществ по делу А. Марра (С-200/07 и С-201/07).
